李遠星

(軍事交通學(xué)院 國防交通系，天津 300161)

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我國國防交通法規(guī)體系建設(shè)研究

李遠星

(軍事交通學(xué)院 國防交通系，天津 300161)

為適應(yīng)新形勢下國防交通建設(shè)與國家交通發(fā)展需要，在分析我國國防交通法規(guī)建設(shè)面臨的形勢和存在問題基礎(chǔ)上，提出了國防交通法規(guī)體系建設(shè)應(yīng)轉(zhuǎn)變更新立法理念、健全完善法規(guī)內(nèi)容、及時調(diào)整立法主體、定期清理過期法規(guī)、同步協(xié)調(diào)法規(guī)建設(shè)等對策建議。

國防交通；法律法規(guī)；體系建設(shè)

法律是治國之重器，良法是善治之前提。依法治國，不僅是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是國防交通法規(guī)體系建設(shè)重要指南。特別是市場經(jīng)濟的深化、依法治國的推進、政府改革的牽引，既對國防交通法規(guī)體系建設(shè)產(chǎn)生了較大影響，同時也改變了我國國防交通法規(guī)體系建設(shè)環(huán)境，只有正確把握新的形勢，科學(xué)剖析存在的問題，才能確保法規(guī)體系建設(shè)配套銜接、層次分明、適應(yīng)形勢、滿足需求，推動國防交通建設(shè)發(fā)展有法可依、有章可循。

1　國防交通法規(guī)體系建設(shè)面臨的形勢

當(dāng)前，我國的國防交通法規(guī)體系建設(shè)正面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。黨的十八屆四中全會關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為法規(guī)體系建設(shè)指明了方向，為政府職能整合帶來了機遇，為軍民深度融合提供了方法，這些均為國防交通法規(guī)體系建設(shè)創(chuàng)造了有利契機，營造了全新環(huán)境。

1.1全面依法治國為法規(guī)體系建設(shè)指明了方向

黨的十八屆四中全會明確指出，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，目標(biāo)就是“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”，為國防交通法規(guī)體系建設(shè)指明了新的方向。目前，從國防交通法規(guī)體系建設(shè)情況看，除國防交通專項法律尚未出臺外，其行政法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相對齊全配套，只有堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，加快《國防交通法》立法進程，才能使國防交通法規(guī)體系建設(shè)齊全配套，主動適應(yīng)國防交通發(fā)展需要。

1.2市場經(jīng)濟深化為法規(guī)體系建設(shè)提出了挑戰(zhàn)

市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟。市場經(jīng)濟條件下，國防交通法規(guī)體系建設(shè)，應(yīng)以市場為導(dǎo)向，制定的法律法規(guī)要在兼顧國家利益和軍事利益同時，處理好各種利益關(guān)系，充分調(diào)動軍、政、民、企參與國防交通建設(shè)的積極性、主動性。這表明市場經(jīng)濟的深化使得國防交通法規(guī)體系建設(shè)面臨著一系列挑戰(zhàn)，在制定國防交通法規(guī)時不能脫離市場經(jīng)濟這個現(xiàn)實問題，要在充分考慮市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)經(jīng)濟利益，把價格因素和運輸企業(yè)利潤訴求結(jié)合起來，實現(xiàn)運價和費用上與市場接軌，使之與市場經(jīng)濟規(guī)則相吻合，才能使法規(guī)建設(shè)與現(xiàn)實需求相一致，這樣制定的國防交通法規(guī)利于操作、便于執(zhí)行。因此，國防交通法規(guī)建設(shè)必須適應(yīng)市場經(jīng)濟的特點規(guī)律，在市場經(jīng)濟條件下全面考慮、綜合權(quán)衡，確保法規(guī)體系建設(shè)適應(yīng)市場經(jīng)濟環(huán)境要求。

1.3政府職能整合為法規(guī)體系建設(shè)帶來了機遇

國家“大部制”改革，不僅整合了政府職能，重要的是法規(guī)制定主體與執(zhí)行主體之間的關(guān)系發(fā)生了變化，對法規(guī)體系建設(shè)產(chǎn)生了影響。特別是鐵道部并入交通運輸部，鐵路、公路、水路、民航、郵電一體化管理體制的形成，利于規(guī)劃出臺一系列與國防交通建設(shè)相關(guān)的綜合性法規(guī)制度，打破了過去單一行業(yè)制定法規(guī)規(guī)章的做法，改變了由鐵道部自己制定、自己執(zhí)行、自己監(jiān)管的局面，促進了各種交通運輸方式的有效銜接，為國防交通法規(guī)體系建設(shè)提供了機遇。

1.4軍民深度融合為法規(guī)體系建設(shè)提供了方法

國防交通是軍民融合實踐的重要領(lǐng)域，不僅體現(xiàn)在交通設(shè)施、交通動員、交通保障等方面要實現(xiàn)軍地一體，而且在國防交通法規(guī)體系建設(shè)上也要求實現(xiàn)融合式建設(shè)。在國防交通立法過程中要考慮國防建設(shè)需要，最大限度地把軍隊需求納入其中；同時，軍隊在國防交通立法中也應(yīng)兼顧地方交通建設(shè)需要，以形成國家、軍隊、地方在立法中的同頻共振，實現(xiàn)國防交通法規(guī)體系建設(shè)中的相互支撐，互為共用[1]，切實滿足國家交通建設(shè)與國防交通發(fā)展的需要，使國防交通法規(guī)體系建設(shè)在更廣范圍、更高層次、更深程度上實現(xiàn)軍地一體，從法律法規(guī)上協(xié)調(diào)推進國防交通建設(shè)和國家交通發(fā)展。

2　國防交通法規(guī)體系建設(shè)存在的問題

2.1國防交通立法相對滯后，相關(guān)配套法規(guī)建設(shè)緩慢

查閱有關(guān)法規(guī)匯編[2]，真正屬于國防交通領(lǐng)域的法規(guī)并不多，特別是在法律層面，目前尚沒有一部真正屬于國防交通領(lǐng)域的專門法律，這也是制定《國防交通法》原因所在；法規(guī)層面，雖然頒發(fā)了《國防交通條例》《民用運力國防動員條例》《中國人民解放軍駐鐵路、水路沿線交通部門軍事代表條例》，但頒布時間較長，已不適應(yīng)國家經(jīng)濟社會發(fā)展、軍隊使命任務(wù)的要求；規(guī)章制度層面，主要是與《國防交通條例》配套的實施細則，工程設(shè)施建設(shè)與管理規(guī)定，如《交通運輸、郵電通信基本建設(shè)貫徹國防要求規(guī)定》《鐵路軍運設(shè)施建設(shè)與維修管理辦法》等，專業(yè)隊伍與運力動員，如《交通戰(zhàn)備訓(xùn)練與考核參考大綱》《國防交通標(biāo)志使用和管理規(guī)定》等，經(jīng)費、科研與物資儲備方面，如《國防交通資金管理規(guī)定》《交通戰(zhàn)備科研管理工作規(guī)定》《國防交通儲備器材管理規(guī)定》等，正規(guī)化建設(shè)方面，如《交通戰(zhàn)備工作正規(guī)化建設(shè)規(guī)定》等。另外，相關(guān)配套法規(guī)建設(shè)比較緩慢，地方性配套法規(guī)建設(shè)很不平衡。如鐵路方面法規(guī)、規(guī)章較多，原因在于國防交通工作關(guān)系比較復(fù)雜，相關(guān)部門制定配套法規(guī)時面臨困難較多，需要進行大量協(xié)調(diào)導(dǎo)致一些急需的法規(guī)不能夠盡快出臺。

2.2法規(guī)制定執(zhí)法主體一體，不利于法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督

現(xiàn)行的國防交通法規(guī)，有的是以國家和政府的名義制定頒發(fā)的，有的是以部委的名義制定頒發(fā)的，有的是軍地雙方聯(lián)合頒發(fā)的，特別是鐵道部并入國家交通運輸部以來，國家綜合交通運輸一體化管理格局已經(jīng)形成，給國防交通法規(guī)建設(shè)提出了新的要求，使得法規(guī)制定與執(zhí)法主體發(fā)生了變化。原來由鐵道部頒發(fā)的法規(guī)，已缺乏相應(yīng)的法理依據(jù)，失去了相應(yīng)執(zhí)法部門的監(jiān)督。盡管短期內(nèi)影響尚不突出，從長遠看，如不及時調(diào)整，以新的主管名義重新頒布或修訂，勢必會出現(xiàn)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督的盲區(qū)，不利于國防交通法規(guī)的執(zhí)行與監(jiān)督。

2.3行業(yè)法規(guī)制定頒布較多，綜合性法規(guī)制定出臺少

從頒發(fā)的國防交通法規(guī)情況看[2]，國防交通法規(guī)立法不平衡現(xiàn)象十分突出。通過對國家交通戰(zhàn)備辦公室編印的法規(guī)匯編材料統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，法律、法規(guī)、規(guī)章制度三者所占比重差異較大，與國防交通相關(guān)的法律有21項，行政法規(guī)14 項，規(guī)章制度66項，所占比例分別為20.8%、13.9%、65.3%；從行業(yè)角度看，涉及鐵路方面的法律法規(guī)有14項，占行業(yè)法規(guī)比例為41.2%，這表明在行業(yè)法規(guī)方面，涉及鐵路方面的比重偏大。鐵道部并入國家交通運輸部后，這一局面將會有所改觀，這也是國防交通法規(guī)建設(shè)需重點關(guān)注的地方。這就要求國防交通法規(guī)體系建設(shè)應(yīng)適應(yīng)國家綜合交通運輸發(fā)展特點，兼顧軍地需求，擬制出臺覆蓋范圍廣的綜合法律法規(guī)。

2.4部分法規(guī)制定年久失效，法規(guī)效力發(fā)揮受到影響

從法規(guī)匯編材料看[2]，與國防交通相關(guān)的法規(guī)，有的頒布時間跨度較長，如1980年前頒發(fā)的1項，1990年前頒發(fā)的14項，2000年前頒發(fā)的28項，2010年前頒發(fā)的58項。就《國防交通條例》來說，頒布時間已有20年，這20年國家經(jīng)濟、社會發(fā)展、軍隊使命任務(wù)發(fā)生了重大變化。特別是《中國人民解放軍駐鐵路、水路沿線交通部門軍事代表條例》頒發(fā)于1978年6月，時間跨度長達37年，其內(nèi)容勢必帶有很深的計劃經(jīng)濟烙印。隨著我國市場經(jīng)濟的深化發(fā)展，國家綜合交通運輸體制的改革持續(xù)，原有的一些法律法規(guī)失去效用，新的法律法規(guī)制定頒發(fā)，舊的未能及時廢止，一些行業(yè)性、專業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)細則將陸續(xù)出臺。這樣國防交通法規(guī)體系建設(shè)將面臨著該合并的合并、該廢止的廢止，或以適當(dāng)?shù)姆绞郊右悦鞔_的局面。如以原部委名義頒發(fā)的，當(dāng)前如需遵照執(zhí)行的，應(yīng)按職責(zé)以新的名義預(yù)以明確繼續(xù)有效，否則將影響國防交通法規(guī)的效力發(fā)揮。

3　國防交通法規(guī)體系建設(shè)的對策建議

3.1轉(zhuǎn)變更新國防交通法規(guī)立法理念

立法理念，體現(xiàn)了立法的設(shè)想、觀念及價值追求，決定立法指導(dǎo)思想是否科學(xué)、立法觀念是否正確以及立法價值是否符合社會需求。以往在制定與國防交通建設(shè)相關(guān)的法規(guī)時，習(xí)慣上采取行政命令式做法，制定的相關(guān)法規(guī)較多地體現(xiàn)了指令性和強制性，而在市場經(jīng)濟條件下，單純依靠強制性的法規(guī)對交通運輸企業(yè)已很難適用，特別是鐵道部并入交通運輸部后，實現(xiàn)政企分開，這樣在制定相關(guān)國防交通法規(guī)時，應(yīng)體現(xiàn)市場經(jīng)濟特點，權(quán)衡交通運輸企業(yè)利益，運用經(jīng)濟和市場規(guī)則，使所制定的法規(guī)更好地調(diào)節(jié)國防運輸與運輸企業(yè)的關(guān)系，使之能夠主動作為[3]。因此，在制定國防交通法規(guī)時，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)立法理念，堅持用市場規(guī)則和軍民融合理念，使制定的法規(guī)適應(yīng)國家交通運輸管理體制改革的要求，確保在國家利益和企業(yè)利益發(fā)生矛盾時能夠依法給予合理解決。

3.2健全完善國防交通法規(guī)體系內(nèi)容

國防交通法律法規(guī)體系建設(shè)，以法律淵源為基礎(chǔ)，按照立法要求構(gòu)建法律、行政法規(guī)、規(guī)章制度3個層次。

法律層面，目前真正屬于國防交通建設(shè)的法律尚屬空白，急需擬制出臺一部專項法律，即《國防交通法》，從法律上健全國防交通法規(guī)體系。

行政法規(guī)層面，現(xiàn)有《軍事交通運輸條例》《駐鐵路、水路沿線交通部門軍代表條例》《民用交通資源動員與征用條例》擬在現(xiàn)行《民用運力國防動員條例》上修訂，《國防交通工作條例》擬在現(xiàn)行《國防交通條例》上修訂。

部門規(guī)章層面，主要按軍交運輸和交通戰(zhàn)備的工作事項進行分類建設(shè)，原則上每項工作對應(yīng)有一部規(guī)章，體系規(guī)劃中共有57項，需要新制訂13項，其余44項需待《國防交通法》頒布后根據(jù)工作需要在現(xiàn)行規(guī)章的基礎(chǔ)上修訂。其中，平時交通戰(zhàn)備工作19項(需新制訂4項)，動員征用8項(需新制訂8項)，軍隊內(nèi)部軍交工作11項，使用國家運力進行國防運輸19項(需新制訂1項)。

由于體系規(guī)劃是按工作分類，難免與現(xiàn)行行政規(guī)章有出入，如軍事交通運輸裝載標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行就頒發(fā)有鐵路軍事運輸裝載標(biāo)準(zhǔn)12項，航空軍事運輸裝載標(biāo)準(zhǔn)9項。

3.3及時調(diào)整國防交通法規(guī)制定主體

鑒于國防交通法規(guī)，有的以國家、政府名義制定頒發(fā)的，有的以部委名義制定頒發(fā)的，有的由軍地雙方聯(lián)合頒發(fā)的，有的是軍隊單獨頒發(fā)的。國家綜合交通運輸體制改革后，法規(guī)制定與執(zhí)法主體發(fā)生了變化，繼續(xù)執(zhí)行由原部門頒發(fā)的法規(guī)制度已失去法理依據(jù)，也沒有相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督部門。其中受影響最大最直接的是鐵路部門和涉及鐵路的軍事交通運輸工作，原來以鐵道部名義單獨或與軍內(nèi)外其他部門聯(lián)合制定的國防交通法律法規(guī)，因為鐵道部撤銷，法規(guī)制定、執(zhí)行、監(jiān)督主體已失去存在的支撐條件。由于幾十年的運作慣性，短期內(nèi)影響還難以看出，但從長遠看，如不及時調(diào)整規(guī)范，勢必出現(xiàn)法律法規(guī)在執(zhí)行、監(jiān)督上的盲區(qū)，不利于國防交通建設(shè)法規(guī)功能的發(fā)揮[3]。因此，只有明確國防交通法規(guī)制定和執(zhí)行主體，哪些由交通運輸部統(tǒng)一制定，哪些由國家鐵路局、國家民航局、運輸公司(總公司)制定應(yīng)明確界定，以免造成在國防交通建設(shè)過程中出現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督上的混亂。

3.4定期清理過期失效相關(guān)法律法規(guī)

黨的十八屆四中全會明確指出，“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵”，并“堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性”。鑒于目前國防交通法規(guī)體系建設(shè)中存在的突出問題，不僅缺少國防交通專項法律，而且大多數(shù)法規(guī)、規(guī)章制度頒布時間過長，立法主體發(fā)生了變化，應(yīng)在及時梳理現(xiàn)有國防交通法規(guī)的基礎(chǔ)上，廢止失效、過時的，修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，并根據(jù)國防交通建設(shè)需要，適時制定適應(yīng)國防交通建設(shè)需要的法律法規(guī)，確保國防交通法規(guī)體系適時更新，確保法律法規(guī)的時代特色。

3.5同步協(xié)調(diào)軍地法律法規(guī)建設(shè)步伐

國防交通建設(shè)具有“平時服務(wù)、急時應(yīng)急、戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)”的重要職能，平戰(zhàn)結(jié)合、寓軍于民、軍民融合的特點極為突出。在十二屆全國人大二次會議解放軍代表團全體會議上，習(xí)主席明確指出：“實現(xiàn)強軍目標(biāo)，必須同心協(xié)力做好軍民融合深度發(fā)展這篇大文章，既要發(fā)揮國家主導(dǎo)作用，又要發(fā)揮市場的作用，努力形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局。”這就要求國防交通法規(guī)建設(shè)必須以習(xí)主席的重要講話精神為指導(dǎo)，堅持軍民融合、同步協(xié)調(diào)的制定原則，國家在制定國防交通法規(guī)時必須綜合考慮國防和軍隊建設(shè)需求，軍隊在制定涉及地方交通運輸法規(guī)時應(yīng)盡可能與地方同步，軍地之間必須密切協(xié)同，確保制定出臺的國防交通法規(guī)適應(yīng)軍地交通發(fā)展的需要。

4　結(jié)　語

國防交通法規(guī)體系建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要建設(shè)綜合配套、層級分明、軍地一體、適應(yīng)需求的國防交通法規(guī)體系，必須以黨的十八屆四中全會精神為指導(dǎo)，科學(xué)把握國防交通法規(guī)體系建設(shè)面臨的新形勢，確實弄清國防交通法規(guī)體系建設(shè)中存在的主要問題，不斷探尋國防交通法規(guī)體系建設(shè)的有效對策，才可使國防交通法規(guī)體系建設(shè)具有時代特色，滿足形勢需要，有效支撐國防交通建設(shè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

[1]李遠星. “大部制”改革對國防交通法規(guī)體系建設(shè)的影響與對策研究[R].天津：軍事交通學(xué)院，2014.

[2]國家交通戰(zhàn)備辦公室.國防交通法規(guī)匯編[G].北京：國家交通戰(zhàn)備辦公室，2004.

[3]中國鐵道學(xué)會軍事運輸專業(yè)委員會課題組.國家交通運輸管理體制改革對軍交運輸法規(guī)制度建設(shè)的影響及修改建議[R]. 北京：中國鐵道學(xué)會軍事運輸專業(yè)委員會，2013.

(編輯：閆曉楓)

National Defense Traffic Legal System Construction

LI Yuanxing

(National Defense Traffic Department, Military Transportation University, Tianjin 300161, China)

To meet the need of national defense traffic construction and national traffic development in new situation, after analyzing current situation and existing problems in national defense traffic legal system construction, the paper puts forward some suggestions on constructing national defense traffic legal system, such as updating legislative concept, perfecting regulation content, adjusting legislative subject promptly, cleaning overdue regulations regularly, and coordinating regulation construction.

national defense traffic; laws and regulations; system construction

2015- 09-21；

2015-10-17．

李遠星(1969—)，男，碩士，副教授.

10.16807/j.cnki.12-1372/e.2016.02.002

E118

A

1674-2192(2016)02- 0006- 04