秦悅+許方舟

摘 要：2000年，于達喀爾舉行的世界教育論壇確定了從2000年到2015年要達成的6項全民教育目標。2015年5月21日，世界教育論壇在韓國仁川再次舉行。論壇在回顧過去15年來全民教育目標完成狀況的基礎上，就未來15年全球教育應確立怎樣的新目標展開討論。論壇作為成果文件發(fā)布了《仁川宣言》，承諾各國將在今年底通過一份《2030年教育行動框架》，為今后15年全球教育發(fā)展提供政策指導。全球以及中國在實現(xiàn)6項全民教育目標方面的進展如何？2030年教育行動框架提出了哪些新的目標？中國如何參與未來全球教育議程？就這些問題，本刊采訪了主持撰寫《中國全民教育終期評估報告》并作為中國代表團成員赴仁川參與世界教育論壇的教育部教育發(fā)展研究中心副主任韓民。韓主任簡要介紹了世界及中國全民教育6項目標的完成情況；他提出中國是發(fā)展中國家里完成全民教育目標最好的國家之一，這很大程度上是因為政府高度重視全民教育，教科文組織所倡導的全民教育目標同中國自身的教育發(fā)展目標高度一致；他還對未來15年的全球教育發(fā)展目標進行了解讀，認為它在全民教育運動基礎上“向前邁進了一大步”；最后，他提出中國應積極融入世界教育進程，并將中國的教育理念傳達給世界。

關鍵詞：全民教育目標；聯(lián)合國教科文組織；《仁川宣言》；未來教育發(fā)展議程

一、世界范圍內全民教育目標取得進展

《世界教育信息》：上屆世界教育論壇確定了從2000年到2015年要達成的6項全民教育目標，即推廣幼兒保育和早期教育、普及初等義務教育、增強青少年與成年人學習能力、將成人識字率提高50%、實現(xiàn)男女教育平等、提高教育質量。請問，到今年為止，全球在實現(xiàn)以上6項目標方面的情況如何？

韓民：過去15年間，《達喀爾行動綱領》確定的6項全民教育目標未能在全世界范圍內全部實現(xiàn)，但都不同程度地有所進展。

根據《2015全民教育全球監(jiān)測報告》，從幼兒早期保育和教育看，全球兒童死亡率下降了近50%；自1999年以來全世界學前教育入學兒童人數增加了近2/3，2012年，達到1.84億；從普及初等義務教育看，1999年的小學凈入學率為84%，2012年，小學入學的兒童人數比1999年增加了2/3，預計2015年將比1999年提高近10個百分點，達到93%～94%。特別是在撒哈拉以南的非洲地區(qū)，小學的凈入學率大幅提高，從1999年至2012年至少提高了20個百分點；從提高青年與成人技能的目標看，作為核心指標的初中毛入學率從1999年的71%上升到了2012年的85%，中國、厄瓜多爾、阿富汗、馬里、摩洛哥等國至少增加了25個百分點。這個目標之所以用初中入學率作為核心指標，是因為國際社會認為一個人要掌握基本生活技能，至少應讀完初中。中國不僅初中毛入學率略高于100%，而且在青年與成人技能方面十分重視職業(yè)技能，這是中國的特色。從成人掃盲看，將成人特別是女性的識字率提高50%的目標遠未實現(xiàn)。全球的文盲率從2000年的18%僅下降到2015年的14%。2000年識字率低于95%的73個國家中，只有17個實現(xiàn)了文盲人口減半的目標。中國是人口大國中文盲減少幅度最大的國家。根據人口普查，2000年-2010年，中國的文盲人口從8000多萬人下降到了5000多萬人，預計到2015年，有望實現(xiàn)文盲人口減半的目標。從全球來看，由于人口基數大，印度和中國這兩個國家的文盲人數占了全世界文盲人數的大半，所以中國文盲人口的減少對全世界文盲人口的減少有很大貢獻。目前，印度成為世界上文盲人口最多的國家。從男女教育平等的目標看，在初等教育領域，預計69%有數據可查的國家在2015年以前已基本實現(xiàn)了性別均等。中國在這一指標上是表現(xiàn)非常好的國家。目前，中國在小學入學率方面女童已高于男童。其他教育階段由于我國不按性別統(tǒng)計入學率，所以無法獲得男女入學率的差異，但用各級教育中女生所占比例與人口普查中該級教育學齡人口中女性所占比例相比較，我國各級教育中前者均高于后者，說明女生入學率高于男生。就入學機會而言，中國可以說已經解決了傳統(tǒng)意義上的性別不平等。在提高教育質量方面，從其核心指標生師比變化情況看，有數據可查的146個國家中，83%的國家初等教育領域的生師比有所下降。但在1/3有數據可查的國家中，經過培訓并達到國家標準的小學教師比例不到75%。

雖然全民教育目標在世界范圍內未能實現(xiàn)，但15年來全球對全民教育的付出并不是沒有意義。通過參與全民教育項目，各國政府對全民教育的重視程度都有提高，如一些國家加大了教育投入。

《世界教育信息》：從全民教育目標的實現(xiàn)狀況看，發(fā)展中國家和發(fā)達國家的差距主要在哪些方面？

韓民：在2000年《達喀爾行動綱領》確定6項目標時，多數發(fā)達國家已經實現(xiàn)了這些目標，因此發(fā)達國家沒怎么參與，這些目標更多針對的是發(fā)展中國家。發(fā)展中國家在6項目標方面的進展，在一定程度上可以說縮小了與發(fā)達國家的差距，盡管有些國家縮小的幅度不大。

發(fā)達國家對6項目標的關注度也不盡相同。例如，多數發(fā)達國家認為成人掃盲的問題已經解決了。但值得注意的是有些發(fā)達國家仍然關注成人掃盲問題。比如德國，記得曾聽參會的德國代表說過，如果用功能性文盲的標準來衡量，一些德國人雖然能識字和算數，但有些人卻缺乏將其應用于實際生活和生產中的能力，這類功能性文盲在德國至少占成年人口的10%。發(fā)達國家對提高教育質量的目標關注較多，可能是因為就學機會已不是問題，而質量則是永恒的主題。

二、中國的全民教育取得巨大成就

《世界教育信息》：您認為全民教育目標在推動聯(lián)合國教科文會員國的教育發(fā)展方面起了多大作用？中國的進展如何？

韓民：雖然《達喀爾行動綱領》發(fā)布時很多國家都作出了努力實現(xiàn)目標的承諾，但實際上這些承諾并不具有強制力和約束力，目標實現(xiàn)程度取決于各國自身的重視程度。可以說，有的國家進展巨大，有的國家進展很小。中國是表現(xiàn)較好的國家之一。比如，中國的學前教育毛入園率15年間翻了一倍多，此外，中國在青年與成人技能、掃盲和性別公平等目標上都表現(xiàn)較好。中國之所以能做到這些，主要得益于政府強有力的支持。還有很重要的一點就是，聯(lián)合國教科文組織所倡導的全民教育目標恰好與中國的教育發(fā)展目標高度一致。例如，2000年實現(xiàn)“兩基”目標后，我國實施了“兩基”攻堅項目，對促進落后地區(qū)的普及九年義務教育和掃盲起了重要推進作用。學前教育的迅速發(fā)展，很大程度上得益于2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的頒布實施，得益于加快學前教育發(fā)展的三年行動計劃。此外，在青年與成人技能培養(yǎng)方面，我國近年非常重視職業(yè)教育和技能培訓，特別是加大了對農民工等低技能群體的培訓力度。提高教育質量也是我國教育發(fā)展的重點目標，自中共中央、國務院于1999年頒發(fā)《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》以來，我們提出全面推進素質教育，這實際上是解決教育質量的重大舉措。如果說中國在實現(xiàn)全民教育目標上有什么經驗可談的話，將全民教育目標與本國教育發(fā)展目標緊密結合或許是中國的一條經驗。

此外，我認為全民教育項目對會員國、特別是發(fā)展中國家教育的推動還體現(xiàn)在“價值引領”上。通過全民教育，聯(lián)合國教科文組織倡導的一些教育理念和價值觀得以普及，比如全民教育、全納教育、性別平等等。教科文組織不像世界銀行可以用資金來引導各國的行動，教科文組織其實就是通過一些理念和價值觀引領發(fā)展。當然，對那些靠自己的力量很難實現(xiàn)全民教育目標的發(fā)展中國家，教科文組織出面為他們爭取了一些國際援助，這些也是不能忽視的。還有，教科文組織的監(jiān)測評估促進了全民教育目標的實現(xiàn)，因為監(jiān)測結果的公布特別是國際比較，激勵了各國提高本國的全民教育水平。監(jiān)測評估還促進了會員國教育管理水平的提高，使其在完善教育統(tǒng)計、提高教育監(jiān)測評估技術方面有所改進。

《世界教育信息》：您認為，中國在促進全民教育方面還需要做哪些努力？

韓民：雖然中國在實現(xiàn)6個目標方面整體表現(xiàn)比較好，目標基本上都實現(xiàn)了，但這是相對的，比較的對象不同，結論也不同?？傮w而言，我國多數指標趕上了中等發(fā)達國家的水平。從全民教育目標的進展幅度來看，我國進步幅度最大的是學前教育，15年間入園率提高了一倍，目前3～5歲兒童的入園率超過了70%。跟自己以前比可以說進展很大，特別是最近幾年提高幅度很快。但如果與聯(lián)合國教科文組織提出的到2015年3到5歲兒童的毛入園率達到80%的目標相比，我國仍然有較大差距。我國不僅低于巴西、墨西哥等人口大國，而且比亞洲的泰國、越南等國也低。而且，從實際情況看，超過半數的幼兒是在民辦幼兒園里，民辦幼兒園質量參差不齊，城市的民辦幼兒園收費較高，農村的民辦幼兒園質量較差。我國普及學前教育的重點難點在農村，特別是地處偏遠、人口稀疏、交通不便的山區(qū)、海島，在這些地方普及學前教育非常困難，成本很高，需要付出艱苦努力。我國進展幅度第二大的領域是初等教育。我國的初等教育入學率雖然已經很高，也實現(xiàn)了免費，但相對于教科文組織提出的有質量的初等教育，我國還有差距。另外，義務教育中還有一些弱勢群體，比如農民工子女的教育，無論是就學機會還是質量都有很大的提升余地。留守兒童的教育問題也不容樂觀。隨遷子女雖然80%進入了城市的學校，但如何使得他們更好地融入城市學校生活，消除他們在文化層面的弱勢地位，我們仍然有很長的路要走?？傊覀儾荒軡M足于數據的比較。

再者，我們需要清醒地認識到，有些數據并非是十分準確的。例如，九年義務教育的完成率實際上是靠數據推算出來的，不是嚴密統(tǒng)計出來的，實際上我們并不掌握準確的學生輟學情況，不知道是否每個學生都真正完成了義務教育。明確問題所在首先要靠準確的統(tǒng)計。推進全民教育需要更加精細、更加準確、更加有效的統(tǒng)計數據。我國目前正在推進學籍卡，據說從學籍卡獲得的數據與學校統(tǒng)計的數據有較大出入。這說明在統(tǒng)計方面我們還有很多需改進之處。我們有些統(tǒng)計覆蓋面有限，只能反映局部情況。比如，關于職業(yè)技能培訓的統(tǒng)計，統(tǒng)計數據不僅非常少，既便有也只是部分行業(yè)的統(tǒng)計，不能反映全貌。

還有掃盲問題。從數據看，我國文盲人口的急劇減少主要是在2000年以前， 2000年以后文盲率下降幅度放緩，這與兩基目標實現(xiàn)后各地對掃盲問題不再重視有一定關系，大家認為掃盲問題已經基本解決了，剩下百分之幾的文盲無關緊要。這是一種錯誤認識。由于中國人口基數非常大，百分之幾的人口就是數千萬人，這絕不是小數。幾千萬在國際上是個很大的數字。統(tǒng)計顯示，我國的剩余文盲主要分布在老年人、少數民族、婦女當中，傳統(tǒng)的大規(guī)模集中掃盲模式已難以奏效。對這些人進行掃盲要采取更加有針對性的方法，比如個別教學，雙語教學等。另外，我國掃盲標準有待提高，測試辦法有待改進。一些外國專家質疑中國的掃盲成效，是因為我國的脫盲標準較低，而且沒有統(tǒng)一的官方測試工具。脫盲測試由掃盲單位自己實施，不嚴謹，隨意性大。再有，我們需用功能性文盲的觀念來看待掃盲，判斷一個人是不是文盲，不僅要看他認識多少字，會不會計算，更重要的是他能否把讀寫算技能應用于生活和生產，比如能否看懂應用文，能否理解各種符號，能否記賬，等等。我認為中國要轉變掃盲模式，開展個別化的、更有針對性的掃盲。我在泰國看到，他們掃盲的主要方式是教師到家里進行一對一的輔導，這值得我們借鑒。

總的來說，與發(fā)展中國家相比，我國領先較多，但與發(fā)達國家相比，我們差距也不小。對此我們需要有清醒的認識。比如，輟學率從百分比看并不大，但由于我國學生人口基數大，百分之一可能就意味著幾十萬人。過去我們關注的弱勢人群往往是上千萬上百萬的規(guī)模，現(xiàn)在，我們需要將注意力轉向幾十萬甚至幾萬人、占比較小的弱勢群體。不讓一個孩子失學和掉隊，這是全民教育的要求。

《世界教育信息》：對教育質量指標及其評估監(jiān)測您怎么看？您如何看待中國上海在PISA測試中較好的表現(xiàn)？

韓民：由于多數國家都尚未建立制度化的教育質量監(jiān)測評估，比如像PISA那樣的學生學業(yè)測試，所以在教育質量方面聯(lián)合國教科文組織主要是通過影響教育質量的因素來判斷，如教師質量。衡量教師質量本身也沒有直接指標，只能用學歷、是否接受過專業(yè)培訓等間接指標衡量。

關于PISA，我認為，首先，PISA注重測試的診斷功能，它的目的是通過測試對學生學習狀況進行診斷，從而發(fā)現(xiàn)問題，進行有針對性的干預，這同我國注重測試的選拔功能目的不同。其次，PISA的測試比較全面和科學，側重考查學生知識運用的能力、解決問題特別是未知問題的能力。

上海學生參加PISA獲得了很好的成績，我覺得這并不值得過分夸耀，也不能說明中國的教育質量已經很高了。因為上海是全國教育最發(fā)達的大城市，是中國質量最好的地區(qū)之一，上海也沒有太大的城鄉(xiāng)差距，因此并不具有代表性。此外，中國長期以來的應試教育早就鍛煉了學生的應試能力，取得高分也在情理之中。別的國家注重從PISA測試結果比較中發(fā)現(xiàn)自身的不足和問題，并在教學上加以改進，我們不能只看到自己表現(xiàn)好的一面。比如，我記得上海負責PISA測試的同志曾經介紹過，在解決已知問題時我們學生的表現(xiàn)較好，但解決未知問題時就要差一些。對類似的不足或者問題我們不能視而不見。聽說我國其他一些地區(qū)也準備參加PISA測試，希望大家能端正認識并保持清醒的頭腦。

三、未來全球教育發(fā)展目標

在全民教育基礎上向前邁進了一大步

《世界教育信息》：2015年5月21日 ，由聯(lián)合國教科文組織與韓國政府共同主辦的世界教育論壇在通過《仁川宣言》后圓滿閉幕。教科文組織總干事博科娃指出，《仁川宣言》在1990年提出的“全民教育”計劃基礎上，“向前邁進了一大步”。在您看來，這“一大步”體現(xiàn)在哪些方面？

韓民：我認為《仁川宣言》的這“一大步”主要是對未來全球教育發(fā)展目標基本上達成共識，這體現(xiàn)在5個方面。第一，《仁川宣言》在全民教育目標基礎上提出了今后15年全球教育發(fā)展的更高目標，對達成目標的要求也更高，比如提出普及九年中小學加一年學前的十年免費義務教育等。第二，《仁川宣言》強調實現(xiàn)目標的保障措施，特別提到了教育經費、師資力量等。如明確提出到2030年，教育經費至少占到國民生產總值的4%～6%，或政府公共支出的15%～20%；在師資方面明確提出要確保數量充足的合格教師。第三，《仁川宣言》將今后15年發(fā)展總目標定義為“全納、公平、有質量的教育和全民終身學習”，從全民教育拓展到全民終身學習，這是一個巨大進步。原來的六大目標雖然也包括成人技能教育和掃盲，但更側重基礎教育領域。第四，《仁川宣言》提出了一些新的目標和新的任務，比如推進可持續(xù)發(fā)展教育和全球公民教育?？沙掷m(xù)發(fā)展問題對于全球來說都很緊迫，對于中國來說也是如此。在經濟結構、產業(yè)結構轉型和社會可持續(xù)發(fā)展上，中國面臨著同樣甚至更加嚴峻的問題，如資源枯竭、自然災害、空氣污染、食品安全，等等。第五，《仁川宣言》提到了高中階段教育和高等教育的發(fā)展，盡管有的國家認為高等教育無法做到全民參與。雖然具體表述方式尚未最終確定，但畢竟視野比原來的基本教育有所拓展。

《世界教育信息》：《仁川宣言》倡導“確保全納、公平、有質量的教育，增進全民終身學習機會”，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出“構建靈活開放的終身教育體系”。到今年，《綱要》實施已時間過半，在您看來，中國在構建終身教育（學習）體系方面取得了哪些進展？又面臨哪些挑戰(zhàn)？

韓民：終身教育體系是將各階段、各類型教育有機融合在一起的教育體系。終身教育體系建設主要包括以下兩個維度。第一，各級各類教育的協(xié)調發(fā)展，即每一個階段、領域都協(xié)調發(fā)展，不存在某一環(huán)節(jié)非常薄弱的情況。構建終身教育體系的目標就是實現(xiàn)全民學習、終身學習，使全體人民學有所教，教育的協(xié)調發(fā)展。從年齡階段的角度來說，包括嬰幼兒教育、義務教育、高中階段教育、大學教育；從類型上來說，包括正規(guī)教育、非正規(guī)教育和無固定形式的學習等。第二，各級各類教育的溝通銜接。前面提到的協(xié)調發(fā)展更多指向教育資源和教育機會，而溝通銜接更多指向制度和學習產出層面。促進溝通銜接關鍵是要搭建終身學習“立交橋”，其中一項重要內容就是建立各種學習成果的認定、轉換、積累制度。因為終身學習倡導人人學習、時時學習、處處學習，而且承認學習者在各個時期、各種場合、通過各種途徑獲得的學習成果。我認為，綱要頒布實施以來，我們在各級各類教育發(fā)展特別是促進薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展方面可以說成就巨大，但在體制機制和制度建設，如在學習成果認定轉換制度、跨部門領導協(xié)調機制、終身學習激勵機制、終身學習投入保障機制等方面的建設相對滯后。雖然在終身教育體系建設上有些局部的進展，但制度層面的頂層設計還需要加快步伐。從傳統(tǒng)教育體系向終身教育體系邁進，還需要很多觀念上的變革與更新。

四、積極融入全球教育進程，

將中國的教育理念傳達給世界

《世界教育信息》：《仁川宣言》確認了《2030年教育行動框架》，后者是將于今年年底公布的2030年教育行動路線圖。請您談談中國如何將自身的教育發(fā)展議程與該教育行動框架結合起來？我們努力的方向與重點是什么？

韓民：剛才我提到，過去15年，我國推進全民教育計劃過程中將國際共同目標和本國教育發(fā)展目標相融合。今后15年我們仍然需要這樣做。第一，我們要積極參與國際教育進程，努力完成已經承諾的目標。更重要的是，要把參與國際教育進程與我們自身緊密結合起來，要提出更符合中國國情的發(fā)展目標和保障措施，做好銜接工作。例如，學前教育領域，雖然我們在過去15年中有了很大的進展，入園率增長了一倍，但是我們仍然沒有達到聯(lián)合國教科文組織提出的80%的目標，而80%是教育規(guī)劃綱要提出的2020年我國要實現(xiàn)的目標。從國際比較看，我們這個目標是相對滯后的。目前，我們正在研制“十三五”發(fā)展規(guī)劃，如何調整學前教育發(fā)展目標，進一步加快學前教育發(fā)展需要考慮。第二，在發(fā)展策略上需要做一些選擇。例如，我國已經普及了九年義務教育，現(xiàn)在大家都在討論如何進一步延伸免費教育，是向高中階段教育延伸還是向學前教育延伸？盡管向高中延伸的難度小一些，向學前教育延伸難度可能更大、成本更高，但我個人認為，應該向學前教育領域延伸，因為兒童早期的保育和教育對兒童一生發(fā)展的影響更大。正如在世界教育論壇上諾貝爾經濟學獎得主、美國芝加哥大學教授詹姆斯·赫克曼在發(fā)言中強調的，投資幼兒保育和教育的回報高于其他領域的教育投資。如果經費有限，高中教育和學前教育難以做到同時免費的話，我認為在高中階段可實行收費加上對家庭經濟困難學生進行補貼的政策，而率先考慮對學前教育實行免費，以確保把有限的資源用在最需要的地方。第三，要用終身學習的理念來改革整個教育，包括學校教育。從終身學習的視角看，學校教育不過是為持續(xù)一生的學習奠定基礎的階段，學校教育最重要的任務是讓學生學會學習，因為有種觀點認為，人一生所獲得的知識、能力與技能80%以上是在離開學校后獲得的。從這個意義上講，學校教育并非與終身教育無關，而是必須服務于終身教育。第四，我們需要高度關注未來可能對教育產生重大影響的新理念、新目標、新任務。例如，在《仁川宣言》中強調，必須將可持續(xù)發(fā)展教育和全球公民教育納入未來教育議程。關于可持續(xù)發(fā)展教育和全球公民教育我個人認為其核心價值應當是和諧，可持續(xù)發(fā)展強調的是人與自然的和諧，全球公民強調的是人與人、國與國的和諧，而和諧是中國文化的核心價值之一。所以，在積極參與全球教育進程的同時，我們也應當將中國的價值觀傳達給世界。

編輯 吳婷 校對 朱婷婷