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2015年6月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局會(huì)議講話中指出：“制度問(wèn)題關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！雹僦泄仓醒爰o(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，61頁(yè)，北京，中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社，2016。他明確提出：要建立健全相關(guān)制度，用制度管權(quán)管事管人；制度建設(shè)要與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)創(chuàng)新。②中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，59、52、57頁(yè)。人民解放軍作為黨絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下的人民軍隊(duì)，黨的意志就是軍隊(duì)的意志，軍魂向黨的集中體現(xiàn)就是要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)決貫徹以習(xí)近平為核心的黨中央、中央軍委的戰(zhàn)略決策，以“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、五大發(fā)展理念為基本脈絡(luò)，在推進(jìn)依法治軍、從嚴(yán)治軍征程中加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，并將之貫穿于政治建軍、改革強(qiáng)軍、依法治軍各領(lǐng)域各方面，積極投身到人民解放軍制度建設(shè)的研究之中，為完善我軍制度建設(shè)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

一、人民解放軍制度建設(shè)發(fā)展歷程及輝煌成就

人民解放軍從建立之初就運(yùn)用制度來(lái)建軍治軍，在長(zhǎng)期革命戰(zhàn)爭(zhēng)與建設(shè)的實(shí)踐中積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，形成了一整套行之有效的做法，為建設(shè)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新型人民軍隊(duì)、奪取革命戰(zhàn)爭(zhēng)勝利和維護(hù)國(guó)家主權(quán)發(fā)揮了重要作用。

土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為適應(yīng)創(chuàng)建革命根據(jù)地、建立新型人民軍隊(duì)的需要，我軍把建立健全黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)放在制度機(jī)制建設(shè)的首位，創(chuàng)造性地建立了黨委制等重要制度，并在此基礎(chǔ)上制定了《中華蘇維埃共和國(guó)軍制草案》《軍事工作大綱》《政治工作暫行條例草案》，建立供給制和經(jīng)濟(jì)民主制，編發(fā)《籌款須知》《籌款方法》，頒布《軍事裁判所暫行組織條例》，在中央蘇區(qū)建立軍事司法制度等，從而初步構(gòu)建了人民軍隊(duì)的基本制度。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為適應(yīng)建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線、推進(jìn)全民族抗戰(zhàn)，同時(shí)堅(jiān)持我黨獨(dú)立自主地領(lǐng)導(dǎo)廣大敵后抗日武裝的需要，突出強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的制度，頒布《軍政委員會(huì)條例》，同時(shí)為規(guī)范我軍作戰(zhàn)、管理、教育和保障，又頒布了《關(guān)于廣泛開展游擊戰(zhàn)爭(zhēng)的命令》《關(guān)于新階段的部隊(duì)政治工作的決定》《八路軍、新四軍供給工作條例》等一批規(guī)章制度，在抗日根據(jù)地調(diào)整軍事司法制度，出臺(tái)《第八路軍軍法處工作條例草案》和新四軍《本軍軍法工作條例》等系列法規(guī)，為鞏固黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、壯大我軍實(shí)力、奪取抗日戰(zhàn)爭(zhēng)偉大勝利提供了重要的制度保障。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為適應(yīng)我軍迅速發(fā)展、實(shí)施大規(guī)模作戰(zhàn)和解放全中國(guó)的需要，中共中央決定在軍隊(duì)中恢復(fù)各級(jí)黨的委員會(huì)制度，頒布《中國(guó)人民解放軍黨委員會(huì)條例(草案)》，同時(shí)制定軍隊(duì)編制法規(guī)，進(jìn)城紀(jì)律、解放和接管城市的規(guī)定，建立戰(zhàn)時(shí)軍事管制制度，頒布軍事管制法令，公布嚴(yán)懲戰(zhàn)爭(zhēng)罪犯法規(guī)，進(jìn)一步完善軍事司法制度，并注重抓好制度落實(shí)，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)紀(jì)律性，革命無(wú)不勝”，從而為奪取解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利提供了制度保證，同時(shí)也為我軍正規(guī)化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

新中國(guó)成立后，我軍正規(guī)化、現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新歷史階段，黨、國(guó)家和軍隊(duì)面對(duì)新歷史使命的挑戰(zhàn)和國(guó)家安全戰(zhàn)略的需要，相繼頒布了《軍官服役條例》《兵役法》和《勛章獎(jiǎng)?wù)聴l例》，建立了以人民軍隊(duì)的職責(zé)任務(wù)為中心的體制編制，制定了第一代作戰(zhàn)條令、共同條令和訓(xùn)練、戰(zhàn)備、后勤等方面的法規(guī)，初步建立了人民軍隊(duì)的條令條例體系，同時(shí)軍事司法制度也完成了由戰(zhàn)時(shí)體制向和平建設(shè)時(shí)期轉(zhuǎn)軌，在國(guó)家司法體制下建立了人民軍隊(duì)的軍事司法制度，從而使我軍正規(guī)化建設(shè)邁開了步伐。

改革開放后，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和世界新軍事革命的疾速變化，全軍以憲法為指導(dǎo)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)武裝力量必須遵守憲法和法律，從根本上確定了軍隊(duì)建設(shè)的法治化方向。隨后，國(guó)家和軍隊(duì)陸續(xù)組織修訂了《國(guó)防法》《人民防空法》《軍事設(shè)施保護(hù)法》等諸多國(guó)防建設(shè)領(lǐng)域的重要法律，以及軍事、政治、后勤和裝備工作方面的基本法規(guī)。至2007年，我軍對(duì)外莊嚴(yán)宣布中國(guó)特色軍事法規(guī)體系基本形成。

十八大以來(lái)，習(xí)近平高度重視軍隊(duì)的制度建設(shè)，指出：“要深入推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制、力量結(jié)構(gòu)、政策制度等方面改革，為建設(shè)鞏固國(guó)防和強(qiáng)大軍隊(duì)提供有力制度支撐?！?中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，127頁(yè)，北京，中央文獻(xiàn)出版社，2014。這一重要論述，深刻揭示了制度在軍隊(duì)建設(shè)中的基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性地位。目前，我軍制度建設(shè)更加注重頂層設(shè)計(jì)，圍繞軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備制定專項(xiàng)立法規(guī)劃，出臺(tái)一批確?！奥?tīng)黨指揮、能打勝仗、作風(fēng)優(yōu)良”的法規(guī)制度，將制度建設(shè)提高到一個(gè)新的水平。

經(jīng)過(guò)80余年的積極探索和不懈努力，我軍制度建設(shè)取得了輝煌成就：黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、履行使命任務(wù)、作風(fēng)紀(jì)律等方面的制度不斷健全完善，中國(guó)特色社會(huì)主義軍事制度體系已經(jīng)形成，國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)的方方面面實(shí)現(xiàn)了有法可依；軍隊(duì)制度貫徹執(zhí)行機(jī)制不斷健全，領(lǐng)導(dǎo)管理體制、聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革闊步向前，建立健全一整套適應(yīng)未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)和履行軍隊(duì)使命任務(wù)要求的體制編制、管理模式、制度安排、運(yùn)作方式，不斷強(qiáng)化依法治軍、反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)。特別是十八大以來(lái)，正風(fēng)肅紀(jì)，一批違法違紀(jì)行為得到懲治；突出強(qiáng)化軍委主席負(fù)責(zé)制，從體制與機(jī)制上保證了軍隊(duì)的純潔穩(wěn)定與忠誠(chéng)可靠；官兵學(xué)法尊法守法用法的自覺(jué)性普遍提高，促進(jìn)了部隊(duì)的依法履職盡責(zé)；軍人合法權(quán)益得到維護(hù)，增強(qiáng)了部隊(duì)的吸引力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。中國(guó)特色社會(huì)主義軍事制度實(shí)現(xiàn)了自我完善和發(fā)展。*中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，127頁(yè)。

二、人民解放軍制度建設(shè)的基本規(guī)律

研究人民軍隊(duì)制度建設(shè)的發(fā)展歷程，目的就在于尋求制度建設(shè)的發(fā)展軌跡，揭示其發(fā)展規(guī)律。通過(guò)對(duì)人民軍隊(duì)80余年制度建設(shè)的系統(tǒng)研究，初步形成了以下3點(diǎn)規(guī)律性認(rèn)識(shí)。

(一)制度建設(shè)必須與軍隊(duì)發(fā)展歷史階段相適應(yīng)。軍隊(duì)發(fā)展?fàn)顩r是指軍隊(duì)的物質(zhì)生活條件、文化素養(yǎng)、軍政素質(zhì)、武器裝備及其所處的特定社會(huì)歷史環(huán)境等的綜合狀態(tài)，其狀態(tài)水平是制度建設(shè)的依據(jù)和基礎(chǔ)。人民軍隊(duì)初創(chuàng)時(shí)期，武器低劣，力量弱小。面對(duì)強(qiáng)大的國(guó)民黨軍的進(jìn)攻，各地紅軍為了生存和發(fā)展，不得不先后轉(zhuǎn)入農(nóng)村，開展游擊戰(zhàn)爭(zhēng)，在這一過(guò)程中，各地紅軍根據(jù)自己的條件創(chuàng)造了適合自己特點(diǎn)的游擊戰(zhàn)作戰(zhàn)原則。如：井岡山革命根據(jù)地的紅軍形成了以“敵進(jìn)我退、敵駐我擾、敵疲我打、敵退我追”十六字訣為代表的游擊戰(zhàn)作戰(zhàn)原則；洪湖蘇區(qū)的紅軍形成了“你來(lái)我飛、你去我歸、人多則跑、人少則搞”的游擊戰(zhàn)作戰(zhàn)原則；湘鄂贛邊紅軍則形成了“彼集我散、彼散我集、晝伏夜出、化整為零、既要會(huì)打圈、又要會(huì)打仗”的游擊戰(zhàn)作戰(zhàn)原則等等。這些作戰(zhàn)原則盡管如民謠帶有樸素的性質(zhì)，但卻與當(dāng)時(shí)紅軍的發(fā)展?fàn)顩r相吻合，使強(qiáng)大的國(guó)民黨軍奈何不得紅軍。隨著紅軍的發(fā)展壯大，作戰(zhàn)原則也進(jìn)行了調(diào)整。如：從1930年11月到1931年9月，紅一方面軍實(shí)行了由以游擊戰(zhàn)為主向以運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)為主的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，接連取得了三次反“圍剿”的重大勝利，形成了誘敵深入、慎重初戰(zhàn)、集中兵力、運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)、速?zèng)Q戰(zhàn)和殲滅戰(zhàn)等作戰(zhàn)原則。*高銳：《中國(guó)軍事史略》(下)，277、278、296、297、298頁(yè)，北京，軍事科學(xué)出版社，1992。

制度建設(shè)水平不能割裂軍隊(duì)發(fā)展實(shí)際的需要，否則就會(huì)由于不接“地氣”而不具有可操作性。1930年初夏，中央軍委為促進(jìn)紅軍的正規(guī)化建設(shè)，模仿蘇聯(lián)紅軍條令，制定頒發(fā)了《中國(guó)工農(nóng)紅軍編制草案》，規(guī)定紅軍按集團(tuán)軍、軍、師、團(tuán)、營(yíng)、連、排、班的序列編制。其中，集團(tuán)軍編航空隊(duì)，軍編炮兵團(tuán)與騎兵團(tuán)，師編迫擊炮或山炮營(yíng)(連)、騎兵隊(duì)與工兵隊(duì)，步兵團(tuán)編迫擊炮營(yíng)(連)，營(yíng)編重機(jī)槍連，連編輕機(jī)槍班。這些規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離當(dāng)時(shí)紅軍實(shí)際，以致成為“鏡中花”“水中月”，只能欣賞而無(wú)法貫徹執(zhí)行。*《中國(guó)人民解放軍軍史》編寫組：《中國(guó)人民解放軍軍史》，第1卷，211、212、218頁(yè)，北京，軍事科學(xué)出版社，2011。當(dāng)然，制度建設(shè)水平也不能滯后于軍隊(duì)發(fā)展?fàn)顩r，否則就會(huì)由于其過(guò)時(shí)而對(duì)軍隊(duì)發(fā)展起反作用。正如毛澤東所指出的：這些制度很濃厚的存在于官長(zhǎng)和士兵之中，打人的習(xí)慣和非打不怕的習(xí)慣還是與封建軍閥軍隊(duì)里的習(xí)慣一樣，其結(jié)果造成官兵懸隔，軍中充滿怨恨，以致極大地影響了部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力。這一現(xiàn)象直至三灣改編，建立了新型的人民軍隊(duì)的民主管理制度，才得以改觀。

(二)制度建設(shè)各要素間必須互相配合協(xié)調(diào)。制度建設(shè)的要素，是指制度建設(shè)中自成系統(tǒng)的內(nèi)容。人民軍隊(duì)的制度建設(shè)，在內(nèi)容上主要包括作戰(zhàn)行動(dòng)的籌劃與準(zhǔn)備、軍事訓(xùn)練的組織與實(shí)施、軍隊(duì)結(jié)構(gòu)的編組與動(dòng)員、軍隊(duì)組織的管理與教育、物資財(cái)務(wù)的籌措與供應(yīng)、武器裝備的調(diào)配與保養(yǎng)等；就業(yè)務(wù)工作性質(zhì)，可將其歸納為軍事工作制度建設(shè)、政治工作制度建設(shè)、后勤工作制度建設(shè)和裝備工作制度建設(shè)四大要素。在這四大要素的關(guān)系上，要協(xié)調(diào)不要排斥，協(xié)調(diào)的程度越高，產(chǎn)生的戰(zhàn)斗力越大。在抗戰(zhàn)初期，我黨基于我軍力量較弱，不能以正規(guī)戰(zhàn)形式去打硬仗，制定了“基本的是游擊戰(zhàn)，但不放松有利條件下的運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”的戰(zhàn)略方針，這一核心的軍事工作制度確立后，政治工作制度、后勤工作制度和裝備工作制度建設(shè)隨即全面展開?？傉尾堪l(fā)布奔赴抗日前線時(shí)的政治工作決定與指示，以保證部隊(duì)以高度的熱情與勝利的信心奔赴抗日戰(zhàn)場(chǎng)；軍委總部后勤機(jī)關(guān)建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分散經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立保障體制，以適應(yīng)分散的游擊作戰(zhàn)特點(diǎn)，并發(fā)布《關(guān)于開展生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)的指示》和《關(guān)于兵工建設(shè)的指示》，廣辟財(cái)源，補(bǔ)給裝備。這些制度的協(xié)調(diào)建設(shè)，不僅取得了對(duì)敵作戰(zhàn)的輝煌戰(zhàn)果，而且有力地保證了人民軍隊(duì)的發(fā)展壯大，“主力軍和地方軍由全國(guó)抗戰(zhàn)開始時(shí)的11萬(wàn)余人發(fā)展到最后勝利時(shí)的約132萬(wàn)人”*《中國(guó)人民解放軍軍史》編寫組：《中國(guó)人民解放軍軍史》，第2卷，389頁(yè)。，為黨奪取新民主主義革命的勝利奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

當(dāng)各要素之間出現(xiàn)不和諧的現(xiàn)象時(shí)，就會(huì)影響軍隊(duì)建設(shè)和戰(zhàn)斗力的發(fā)揮。1931年11月，“左”傾教條主義領(lǐng)導(dǎo)者錯(cuò)誤地取消了紅軍內(nèi)各級(jí)黨的委員會(huì)，過(guò)度強(qiáng)調(diào)政治委員和政治機(jī)關(guān)的權(quán)力，政治委員成為指揮作戰(zhàn)的第一責(zé)任人，具有最后決斷權(quán)，從而很大程度上剝奪了同級(jí)軍事首長(zhǎng)的權(quán)力。這不僅破壞了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的首長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制這一根本的紅軍政治工作制度，而且也嚴(yán)重影響了軍事首長(zhǎng)戰(zhàn)場(chǎng)指揮權(quán)這一軍事工作制度的運(yùn)用與發(fā)揮。政治委員和政治機(jī)關(guān)的權(quán)力既不能過(guò)分加強(qiáng)，也不能過(guò)分削弱，否則同樣會(huì)影響部隊(duì)建設(shè)?？箲?zhàn)初期，在國(guó)共合作對(duì)紅軍進(jìn)行改編的談判中，為顧全大局，我黨一度同意國(guó)民黨的要求，取消各部隊(duì)政治委員，將政治部、處改為政訓(xùn)處。八路軍開赴抗日前線后，由于政治委員的取消和政治機(jī)構(gòu)的改稱，使政治工作人員的公開地位和職權(quán)降低，直接影響了他們的積極性，政治工作明顯削弱，軍閥習(xí)氣開始滋長(zhǎng)蔓延，“造成了軍事工作者與政治工作者不協(xié)調(diào)的情形”*《中國(guó)人民解放軍軍史》編寫組：《中國(guó)人民解放軍軍史》，第2卷，357頁(yè)。。中央發(fā)現(xiàn)這一問(wèn)題后，立即決定恢復(fù)政治委員及政治機(jī)關(guān)原有制度，從而確保了軍政制度之間的協(xié)調(diào)建設(shè)。

其實(shí)，不僅軍事、政治、后勤、裝備四大類工作制度之間要協(xié)調(diào)建設(shè)，同樣，其內(nèi)部所屬的子制度之間也需要協(xié)調(diào)建設(shè)，如軍事工作制度中的作戰(zhàn)制度、訓(xùn)練制度、行政管理制度等要協(xié)調(diào)建設(shè)，政治工作制度中的組織制度、干部制度、宣傳制度等也要協(xié)調(diào)建設(shè)，后勤工作制度中的財(cái)務(wù)制度、軍需制度、衛(wèi)生制度和裝備工作制度中的交接保管制度、動(dòng)用使用制度等同樣也要協(xié)調(diào)建設(shè)，不能顧此失彼，否則就會(huì)使制度建設(shè)出現(xiàn)一損俱損的現(xiàn)象。

(三)制度建設(shè)必須形成各環(huán)節(jié)相銜接的有機(jī)閉環(huán)。制度建設(shè)的環(huán)節(jié)，是指制度建設(shè)流程中的樞紐點(diǎn)和關(guān)鍵處。人民軍隊(duì)的制度建設(shè)，在流程上可分為制度制定、制度執(zhí)行和制度監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)。制度制定是制度建設(shè)的基礎(chǔ)，沒(méi)有完善的制度制定就沒(méi)有完善的制度建設(shè)，制度制定是否完善是制度建設(shè)的標(biāo)志。制度執(zhí)行是制度建設(shè)的關(guān)鍵，也是中心環(huán)節(jié)，執(zhí)行不徹底、貫徹不到位，制度就形同虛設(shè)，失去存在的價(jià)值。制度監(jiān)督是制度建設(shè)的保障，沒(méi)有監(jiān)督，權(quán)力就會(huì)被濫用，制度就會(huì)被踐踏。這三個(gè)環(huán)節(jié)緊密銜接、密不可分，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)對(duì)其他環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，紅軍的經(jīng)費(fèi)、給養(yǎng)在沒(méi)有國(guó)家政權(quán)供應(yīng)的情況下，只能靠自行籌措，其中打土豪籌款是主要的后勤供給制度之一。但土豪經(jīng)常以各種方式阻撓，甚至以武力抗拒。為避免在社會(huì)上造成不良影響，毛澤東果斷決定將抄家式打土豪方式改為罰款，即對(duì)土豪劣紳的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行估價(jià)，然后按價(jià)值1萬(wàn)元罰款100元累進(jìn)，給土豪劣紳下“條子”，責(zé)令其按時(shí)如數(shù)交付，否則給以懲處?！斑@個(gè)方法很有效力，紅軍的經(jīng)濟(jì)大批靠這個(gè)方法解決”*《陳毅軍事文選》，14頁(yè)，北京，解放軍出版社，1996。。這就是說(shuō)，制度制定是一個(gè)不斷創(chuàng)新完善的過(guò)程，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)修正，使其不斷符合變化了的客觀實(shí)際。

制度制定是否符合客觀實(shí)際很重要，制度執(zhí)行是否徹底、制度監(jiān)督是否有力也同樣很重要，直接影響著制度建設(shè)的成效。毛澤東在三灣改編中確立了人民軍隊(duì)民主管理制度，規(guī)定了干部不準(zhǔn)打罵士兵，官兵政治待遇平等，但在執(zhí)行過(guò)程中起初并不順利，打人的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，“如三縱隊(duì)第八支隊(duì)部某官長(zhǎng)愛(ài)打人，結(jié)果不僅傳令兵、火夫差不多跑完了，軍需、上士及副官都跑了。”“特務(wù)支隊(duì)第三大隊(duì)打人的結(jié)果，跑了四個(gè)火夫、一個(gè)特務(wù)長(zhǎng)、兩個(gè)斗爭(zhēng)好久的班長(zhǎng)，其中一個(gè)名蕭文成，臨走留下一封信，申明他不是反革命，因受不起壓迫才逃跑?！薄凹t軍中一般士兵的呼聲是：‘官長(zhǎng)不打士兵，打得要死！’”*《毛澤東軍事文集》，第1卷，116、117頁(yè)。為糾正這種不良現(xiàn)象，“古田會(huì)議”明確規(guī)定：肉刑必須立即廢除，代之以士兵自我的批評(píng)或罰崗等*中央檔案館編：《中共中央文件選集》，第5冊(cè)，428頁(yè)，北京，中共中央黨校出版社，1990。，并付權(quán)士兵委員會(huì)予以監(jiān)督，“長(zhǎng)官有不好的地方，士兵可以提出批評(píng)，向上級(jí)報(bào)告”*《中央給四川省委的指示信》，1929年7月30日。，對(duì)廢止肉刑運(yùn)動(dòng)怠工的，“裁制絕不能動(dòng)搖”*中央檔案館編：《中共中央文件選集》，第5冊(cè)，428頁(yè)。，從而有效地杜絕了打罵責(zé)罰等肉刑現(xiàn)象，改善了官兵關(guān)系，并逐步形成了團(tuán)結(jié)友愛(ài)、相互尊重的良好氛圍。可見(jiàn)，制度建設(shè)這三個(gè)環(huán)節(jié)是相輔相成的，密不可分的，只有切實(shí)抓好每個(gè)環(huán)節(jié)，我軍的制度建設(shè)才能健康、有序、快速地發(fā)展。

三、加強(qiáng)我軍制度機(jī)制建設(shè)的基本原則

揭示人民軍隊(duì)制度機(jī)制建設(shè)的規(guī)律，目的在于運(yùn)用規(guī)律指導(dǎo)我軍未來(lái)制度建設(shè)，為加強(qiáng)完善和鞏固新形勢(shì)下人民軍隊(duì)制度建設(shè)，完成政治建軍、改革強(qiáng)軍、依法治軍的歷史使命，實(shí)現(xiàn)黨在新形勢(shì)下強(qiáng)軍目標(biāo)提供科學(xué)方法。

(一)我軍制度建設(shè)必須以黨關(guān)于人民軍隊(duì)制度建設(shè)思想為根本指導(dǎo)與遵循。人民軍隊(duì)創(chuàng)建之初，以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人，把馬列主義的普遍原理同中國(guó)的具體實(shí)踐相結(jié)合，在革命斗爭(zhēng)和戰(zhàn)爭(zhēng)實(shí)踐中逐步形成了人民軍隊(duì)制度建設(shè)思想，其核心是：確立黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)原則；運(yùn)用法規(guī)明確軍隊(duì)的任務(wù)、職能及各種社會(huì)關(guān)系；嚴(yán)格執(zhí)行命令、政策和紀(jì)律，不允許任何破壞紀(jì)律的現(xiàn)象；高度重視軍事立法，建設(shè)正規(guī)化的人民軍隊(duì)；維護(hù)官兵合法權(quán)益，尊重官兵民主權(quán)利等。這些思想有效地指導(dǎo)了人民軍隊(duì)從建軍到20世紀(jì)70年代的制度建設(shè)，奠定了人民軍隊(duì)制度建設(shè)的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。

改革開放后，鄧小平、江澤民、胡錦濤系統(tǒng)總結(jié)了人民軍隊(duì)制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，在繼承以毛澤東為代表的第一代共產(chǎn)黨人關(guān)于人民軍隊(duì)制度建設(shè)思想的基礎(chǔ)上，對(duì)新時(shí)期人民軍隊(duì)制度建設(shè)進(jìn)行了改革創(chuàng)新，提出了一系列關(guān)于加強(qiáng)制度建設(shè)的新理論——用法律法規(guī)確立黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的原則；依法規(guī)范黨和國(guó)家的軍事領(lǐng)導(dǎo)體制，將黨和國(guó)家的軍事領(lǐng)導(dǎo)體制統(tǒng)一起來(lái)；全面建章立制，在軍隊(duì)所有領(lǐng)域建立規(guī)章制度；貫徹依法治軍方針，把國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)納入法制軌道；完善具有我軍特色的軍事法規(guī)體系，抓好條令條例和規(guī)章制度的落實(shí)等。這些理論豐富和發(fā)展了第一代共產(chǎn)黨人的人民軍隊(duì)制度建設(shè)思想，成功解決了我軍革命化、現(xiàn)代化和正規(guī)化建設(shè)問(wèn)題，對(duì)當(dāng)前我軍制度建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義。

十八大以來(lái)，習(xí)近平高度重視軍隊(duì)的制度建設(shè)，發(fā)表了一系列講話——適應(yīng)軍隊(duì)職能任務(wù)需求，加大政策制度改革力度*中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，122、121、127、114頁(yè)。；深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍；黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)是依法治軍的核心和根本要求；完善立法體制，加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)；加大軍事法規(guī)執(zhí)行力度，完善執(zhí)法制度和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制；健全軍事法制工作體制，改革軍隊(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制；完善軍事法律人才培養(yǎng)機(jī)制，加強(qiáng)軍事法治理論研究；創(chuàng)新發(fā)展依法治軍理論和實(shí)踐，構(gòu)建完善的中國(guó)特色軍事法治體系等*《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(中共十八屆四中全會(huì)決議)，2014年10月23日。。這些講話在制度的制定、執(zhí)行和監(jiān)督等方面科學(xué)指引了當(dāng)前我軍的制度建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)黨在新形勢(shì)下的強(qiáng)軍目標(biāo)提供了強(qiáng)有力的制度保證。

(二)我軍的制度建設(shè)必須堅(jiān)持科學(xué)性與漸進(jìn)性、針對(duì)性與可操作性相統(tǒng)一。所謂制度建設(shè)的科學(xué)性，是指制度建設(shè)必須遵循實(shí)事求是，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、突出重點(diǎn)，一切從實(shí)際出發(fā)的原則。這一原則是制度建設(shè)的基本原則，是辯證唯物主義的思想路線在制度建設(shè)中的具體體現(xiàn)。我軍的制度建設(shè)作為一種上層建筑，是黨和人民的意識(shí)形態(tài)在軍隊(duì)中的具體體現(xiàn)，是對(duì)人民軍隊(duì)客觀存在的反映。制度不是制度建設(shè)者的主觀創(chuàng)造，而是以制度規(guī)范的形式表述、反映人民軍隊(duì)的活動(dòng)規(guī)律及其要求。正如習(xí)近平所指出的：軍隊(duì)的制度建設(shè)要遵循國(guó)防經(jīng)濟(jì)規(guī)律和信息化條件下戰(zhàn)斗力建設(shè)規(guī)律*中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，125頁(yè)。，以制度保持部隊(duì)正規(guī)的戰(zhàn)備、訓(xùn)練、工作和生活秩序*中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，114頁(yè)。。因此，制度建設(shè)必須從客觀實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是地、準(zhǔn)確地反映人民軍隊(duì)的客觀存在。

所謂制度建設(shè)的漸進(jìn)性，是指制度建設(shè)是循序漸進(jìn)的，不是一蹴而就的。要堅(jiān)持宏觀思考、總體規(guī)劃，要自覺(jué)地將國(guó)防和軍隊(duì)制度建設(shè)放到國(guó)家發(fā)展整體建設(shè)布局的大背景下去思考謀劃，努力做到前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成，既務(wù)實(shí)管用，又簡(jiǎn)便易行，充分體現(xiàn)科學(xué)性與漸進(jìn)性、針對(duì)性和可操作性的和諧統(tǒng)一。鄧小平指出：“我們堅(jiān)持發(fā)展民主和法制，這是我們黨的堅(jiān)定不移的方針。但是實(shí)現(xiàn)民主和法制，同實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化一樣，不能用大躍進(jìn)的做法，不能用‘大鳴大放’的做法。就是說(shuō)，一定要有步驟?！?《鄧小平文選》，第2卷，256、257頁(yè)，北京，人民出版社，1994。因此，我軍的制度建設(shè)要一步一個(gè)腳印地前進(jìn)，當(dāng)前可以做到的要積極去做，條件不成熟的，還做不到的事情，要努力創(chuàng)造條件，在條件成熟后去做。先試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)面，形成經(jīng)驗(yàn)，制定草案，在充分討論后，反復(fù)修改，再制定成制度。我軍的《司令部條例》《政治工作條例》《聯(lián)勤條例》和《裝備管理?xiàng)l例》等都是這樣完成的，并取得了很好的效果。

(三)我軍的制度建設(shè)必須同國(guó)家法制建設(shè)相銜接。我軍的制度建設(shè)同國(guó)家法制建設(shè)相銜接，是依法治國(guó)方略的必然要求。在中國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)過(guò)程中，逐步確立了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)指出：全面推進(jìn)依法治國(guó)，是著眼于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)、實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。沒(méi)有全面依法治國(guó)，我們就治不好國(guó)、理不好政，我們的戰(zhàn)略布局就會(huì)落空。要把全面依法治國(guó)放在“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局中來(lái)把握，深刻認(rèn)識(shí)全面依法治國(guó)同其他三個(gè)“全面”的關(guān)系，努力做到“四個(gè)全面”相輔相成、相互促進(jìn)、相得益彰。國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的重要組成部分，全面落實(shí)依法治國(guó)方略，要求在國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域堅(jiān)決貫徹依法治軍的方針，使國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)各項(xiàng)活動(dòng)均依法有序進(jìn)行。

同國(guó)家法制建設(shè)相銜接，要求我軍制度建設(shè)必須與國(guó)家法制建設(shè)相統(tǒng)一。軍隊(duì)制度建設(shè)必須緊緊圍繞保證國(guó)家憲法、法律規(guī)定的國(guó)防和武裝力量建設(shè)總?cè)蝿?wù)的實(shí)現(xiàn)而不斷發(fā)展完善。中國(guó)現(xiàn)行憲法和法律確立了國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)的總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)，賦予了人民軍隊(duì)神圣使命和職責(zé)，我軍制度建設(shè)必須以憲法和法律為依據(jù)，以保障憲法和法律在國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域的有效實(shí)施為目標(biāo)，不斷完善國(guó)防和軍隊(duì)的制度體系。目前，為保證人民軍隊(duì)制度建設(shè)與國(guó)家法制建設(shè)相統(tǒng)一，必須以十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》為指導(dǎo)，堅(jiān)持在法治軌道上積極穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)防和軍隊(duì)改革，深化軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制、力量結(jié)構(gòu)、政策制度等方面改革，加強(qiáng)完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義軍事制度；健全適應(yīng)現(xiàn)代軍隊(duì)建設(shè)和作戰(zhàn)要求的軍事法規(guī)制度體系，嚴(yán)格規(guī)范軍事法規(guī)制度的制定權(quán)限和程序，將所有軍事規(guī)范性文件納入審查范圍，完善審查制度，增強(qiáng)軍事法規(guī)制度科學(xué)性、針對(duì)性、適用性，從而確保人民軍隊(duì)制度建設(shè)與國(guó)家法制建設(shè)高度統(tǒng)一。

(四)我軍的制度建設(shè)必須注意吸收和借鑒外軍制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的軍隊(duì)與資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的軍隊(duì)有著完全不同的性質(zhì)，在這個(gè)問(wèn)題上不能有半點(diǎn)含糊。但既然同是軍隊(duì)，他們的活動(dòng)就離不開軍隊(duì)活動(dòng)的共同規(guī)律，那么在不同性質(zhì)的軍隊(duì)之間就有比較、借鑒的必要性和可行性，其中在軍隊(duì)制度建設(shè)方面，這種必要性和可行性是必然存在的。但是，必須認(rèn)識(shí)到無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的軍隊(duì)的根本制度是由其黨的性質(zhì)和奮斗目標(biāo)決定的，如我軍的根本制度是堅(jiān)持黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，這是區(qū)分無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨軍隊(duì)與資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家軍隊(duì)的基本原則和分水嶺。但除了根本制度外，在某些體制機(jī)制方面，在某些具體制度方面，一些資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家軍隊(duì)的做法確有可取之處，如美國(guó)等西方國(guó)家實(shí)行的建、戰(zhàn)分開的領(lǐng)導(dǎo)與指揮體制，聯(lián)合訓(xùn)練機(jī)制，賦權(quán)管理與軍事法規(guī)管理相結(jié)合的軍隊(duì)管理制度等，我軍都進(jìn)行了合理的吸收和借鑒。

當(dāng)前，我們正在進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)，國(guó)防和軍隊(duì)改革創(chuàng)新事業(yè)也翻開了嶄新一頁(yè)。機(jī)遇前所未有，挑戰(zhàn)前所未有。這就要求我們必須以馬克思主義者特有的宏闊包容胸襟，善于匯聚起一切克敵制勝的磅礴能量，最大限度廣泛吸收借鑒人類社會(huì)一切優(yōu)秀文明成果，包括從對(duì)手那里學(xué)習(xí)借鑒某些有益東西，不斷扎實(shí)推進(jìn)“理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新”，抓住治權(quán)這個(gè)核心，突出“領(lǐng)導(dǎo)干部”這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)，深入推進(jìn)依法治軍、從嚴(yán)治軍，構(gòu)建嚴(yán)密的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，力求從制度上根本上長(zhǎng)遠(yuǎn)解決，從組織體制和運(yùn)行機(jī)制上強(qiáng)化監(jiān)督職能，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，為鏟除軍隊(duì)腐敗現(xiàn)象滋生蔓延土壤提供強(qiáng)有力的制度機(jī)制保證，適應(yīng)軍隊(duì)職能任務(wù)需求和國(guó)家政策制度創(chuàng)新，進(jìn)一步完善軍事人力資源政策制度等相關(guān)法律法規(guī)制度建設(shè)，構(gòu)建新型軍事法治體系，下大力氣改進(jìn)治軍方式，實(shí)現(xiàn)從單純依靠行政命令的做法向依法行政的根本性轉(zhuǎn)變，從單純靠習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)開展工作的方式向依靠法規(guī)和制度開展工作的根本性轉(zhuǎn)變，從突擊式、運(yùn)動(dòng)式抓工作的方式向按條令條例辦事的根本性轉(zhuǎn)變。健全軍事法規(guī)制度體系和軍事法律顧問(wèn)制度，改革司法體制機(jī)制，全面提高國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)法治化水平。