摘要：我國(guó)網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)市場(chǎng)發(fā)展迅猛，對(duì)其合法性的爭(zhēng)議也隨之興起。但當(dāng)前相關(guān)討論存在著忽視實(shí)踐多樣性和誤讀國(guó)外經(jīng)驗(yàn)等問(wèn)題，有必要予以澄清。論文總結(jié)了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)實(shí)踐的多種模式，并對(duì)照美國(guó)法相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，以我國(guó)現(xiàn)行法為依據(jù)探討了各模式的不同發(fā)展空間，進(jìn)而從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制角度探討了建構(gòu)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)制度所應(yīng)防范的交通安全、信息安全、社會(huì)穩(wěn)定等不同風(fēng)險(xiǎn)，主張基于輔助性原則和比例原則選擇具體規(guī)制方式。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制；輔助性原則；比例原則

一、引言

移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，使得在手機(jī)終端啟用特定軟件即可方便操作的網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)服務(wù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“網(wǎng)約車(chē)”）成為可能；其以便利快捷而受到消費(fèi)者（乘客）和服務(wù)提供方（司機(jī)）廣泛歡迎的同時(shí)，也引發(fā)了激烈的法律爭(zhēng)議。

在我國(guó)，網(wǎng)約車(chē)軟件于2011年出現(xiàn)，并迅速風(fēng)行于市。早在2013年，交通運(yùn)輸部即頒布《關(guān)于規(guī)范發(fā)展出租汽車(chē)電召服務(wù)的通知》（交運(yùn)發(fā)[2013]144號(hào)）和《關(guān)于改進(jìn)提升交通運(yùn)輸服務(wù)的若干指導(dǎo)意見(jiàn)》（交運(yùn)發(fā)[2013]514號(hào)）表態(tài)鼓勵(lì)“創(chuàng)新電召服務(wù)模式”，“推廣手機(jī)智能召車(chē)軟件，建立多層次、差異化的運(yùn)輸服務(wù)體系，滿(mǎn)足人民群眾個(gè)性化出行需要”等。但是，擬議中的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》迄今未見(jiàn)公之于眾。各地政府則態(tài)度不一：廣州市政府牽頭與企業(yè)合作打造網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)，上海市政府則和企業(yè)合作研究網(wǎng)絡(luò)約租管理試點(diǎn)方案；與此同時(shí)，私家車(chē)提供的網(wǎng)約車(chē)陸續(xù)在北京、南京、大連、沈陽(yáng)等地被明令禁止，多地交管機(jī)關(guān)以“非法營(yíng)運(yùn)”為由查處從事專(zhuān)車(chē)服務(wù)的私家車(chē)主，并引發(fā)糾紛。據(jù)報(bào)道，繼2015年4月濟(jì)南中院受理被罰車(chē)主狀告交管執(zhí)法機(jī)關(guān)的“專(zhuān)車(chē)第一案”之后，北京海淀法院于2015年9月受理了一起受處罰專(zhuān)車(chē)司機(jī)狀告約租車(chē)平臺(tái)的案件；除此之外，也出現(xiàn)了因租賃非營(yíng)運(yùn)車(chē)從事專(zhuān)車(chē)營(yíng)運(yùn)發(fā)生交通事故而保險(xiǎn)公司拒絕理賠引發(fā)的訴訟。這些新型案件顯示出，網(wǎng)約車(chē)法律定位不明而帶來(lái)的不確定性，已經(jīng)給社會(huì)生活造成了現(xiàn)實(shí)的麻煩。

二、經(jīng)驗(yàn)觀察：我國(guó)網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)的不同類(lèi)型

雖然不過(guò)短短數(shù)年，網(wǎng)約車(chē)在我國(guó)實(shí)際上已經(jīng)先后現(xiàn)了若干不同的運(yùn)營(yíng)形態(tài)，至少包括了如下六種不同的類(lèi)型。

最少爭(zhēng)議的是，的士司機(jī)和乘客自愿使用手機(jī)約車(chē)軟件通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)完成約租車(chē)。這種網(wǎng)約車(chē)形態(tài)，只是運(yùn)用一種新的技術(shù)手段更為便捷地完成了傳統(tǒng)的“打車(chē)”活動(dòng)而已。乘客從傳統(tǒng)的路邊招手改為在智能手機(jī)上按鍵發(fā)出打車(chē)意愿，的士司機(jī)則從傳統(tǒng)的“招手即?！被颉敖邮茈娬佟备臑榘存I搶單。從法理來(lái)看，這種應(yīng)用只是使的士司機(jī)和乘客能夠更加方便快速地找到彼此并達(dá)成合意，并未改變所涉及的法律關(guān)系主體以及雙方核心權(quán)利義務(wù)：的士司機(jī)仍然是像以前一樣按乘客意愿將其送達(dá)目的地，并仍按傳統(tǒng)的計(jì)價(jià)方式（起步價(jià)加按里程和時(shí)間所計(jì)價(jià)格）收取費(fèi)用。這種形態(tài)不僅未引起合法性質(zhì)疑，還受到了各方歡迎。不少傳統(tǒng)出租車(chē)公司主動(dòng)仿效，結(jié)合原有的電召平臺(tái)，開(kāi)發(fā)自己的約車(chē)軟件，以提供網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)服務(wù)。

隨后，很快出現(xiàn)了出租車(chē)公司要求旗下的士司機(jī)必須安裝特定約車(chē)軟件的做法，甚至在旗下車(chē)輛統(tǒng)一配發(fā)預(yù)裝約車(chē)軟件的用戶(hù)終端并要求不得卸載，引發(fā)一些不習(xí)慣智能手機(jī)使用的司機(jī)不滿(mǎn)。以法理來(lái)看，此時(shí)種情況已經(jīng)涉及出租車(chē)公司與司機(jī)之間勞動(dòng)合同或經(jīng)營(yíng)承包合同關(guān)系內(nèi)容變動(dòng)，但對(duì)乘客而言，涉及的法律關(guān)系及權(quán)利義務(wù)仍無(wú)實(shí)質(zhì)變化。

在這兩種形態(tài)中，網(wǎng)約租車(chē)服務(wù)的提供者仍是傳統(tǒng)的出租車(chē)。對(duì)這兩種形態(tài)網(wǎng)約車(chē)合法性的質(zhì)疑主要是一些約車(chē)軟件所提供的“加價(jià)”功能。在軟件企業(yè)看來(lái)，當(dāng)無(wú)出租車(chē)愿意應(yīng)答（如高峰期或偏遠(yuǎn)地段）而乘客又急需用車(chē)時(shí)，讓乘客選擇加價(jià)（付小費(fèi)）以吸引出租車(chē)司機(jī)“搶單”是充分利用市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格杠桿，合理分配有限出租車(chē)供應(yīng)的有效方法，能夠使最有需要的乘客盡可能快地打到車(chē)。但是，這種“價(jià)外加價(jià)”的做法，違反了出租車(chē)實(shí)施統(tǒng)一定價(jià)和禁止議價(jià)等既有規(guī)定，因此被一些地方政府的交管部門(mén)明確否定（湯旸，2013；陳琳，2013）。

使事情發(fā)生重大變化的，是軟件企業(yè)拋開(kāi)出租車(chē)公司，與汽車(chē)租賃公司和勞務(wù)派遣公司合作向乘客提供網(wǎng)絡(luò)預(yù)約租車(chē)服務(wù)。即所謂的軟件企業(yè)（提供平臺(tái)）、汽車(chē)租賃公司（提供運(yùn)營(yíng)用車(chē)）、勞務(wù)派遣公司（提供司機(jī)）與乘客的所謂“四方”模式。這種情形下，網(wǎng)約租車(chē)服務(wù)的提供者不再是傳統(tǒng)的出租車(chē)了。新的法律主體用新的方式達(dá)成了合意。就法理而言，有執(zhí)照的汽車(chē)租賃公司向有需要的客戶(hù)出租車(chē)輛，有執(zhí)照的勞務(wù)公司向有需要的客戶(hù)提供司機(jī)，均為獲得正式許可的活動(dòng)。至于軟件公司為三方提供平臺(tái)使乘客得以同時(shí)就租車(chē)和雇司機(jī)達(dá)成合意，也并未違反禁止性規(guī)定——事實(shí)上，業(yè)者之所以采取這么復(fù)雜的操作模式，正是為了不違反“汽車(chē)租賃不得配備駕駛?cè)藛T”這一明文規(guī)定。因此，此種形態(tài)的網(wǎng)約車(chē)，合法性雖受到一些質(zhì)疑，但仔細(xì)推敲起來(lái)，可以說(shuō)并無(wú)問(wèn)題。

使問(wèn)題真正復(fù)雜化的是，私家車(chē)主帶著個(gè)人車(chē)輛（登記為“非營(yíng)運(yùn)”）加入了網(wǎng)絡(luò)預(yù)約車(chē)服務(wù)。不過(guò)，議者很少注意到的是，同樣是私家車(chē)從事網(wǎng)絡(luò)預(yù)租車(chē)，又有不同形式。

第一種是所謂的“順風(fēng)車(chē)”或“拼車(chē)”，即私家車(chē)主和“搭車(chē)者”使用約車(chē)軟件通過(guò)網(wǎng)絡(luò)達(dá)成合意，車(chē)主自駕而搭車(chē)者順路同行并向車(chē)主支付商定費(fèi)用（多稱(chēng)為“分?jǐn)傎M(fèi)用”）。因?yàn)閭€(gè)人汽車(chē)是屬于私家車(chē)主的財(cái)產(chǎn)，車(chē)主作為合法的財(cái)產(chǎn)所有者，依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，在理論上和一般社會(huì)觀念中，這種搭便車(chē)并不屬于“經(jīng)營(yíng)”，因而并不存在獲得經(jīng)營(yíng)許可問(wèn)題。如上海市政府曾頒布通告，區(qū)分了“收費(fèi)搭載乘客行為”和“非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，前者被上海市政府2010年4月第32號(hào)令（《上海市人民政府關(guān)于加強(qiáng)查處機(jī)動(dòng)車(chē)非法客運(yùn)的通告》）認(rèn)為是合法的民事交易活動(dòng)。在拼車(chē)軟件出現(xiàn)之前，這種搭便車(chē)活動(dòng)即久已存在，使用拼車(chē)軟件達(dá)成搭便車(chē)的合意，并未改變車(chē)主及搭便車(chē)者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此其合法性也應(yīng)無(wú)問(wèn)題。當(dāng)然，這種合法的民事交易活動(dòng)與“非法營(yíng)運(yùn)”的界線(xiàn)在理論上是清晰的，在實(shí)踐中卻存在難以分辨的邊緣情形（桑本謙，2011）。不過(guò)，在當(dāng)前有關(guān)網(wǎng)約車(chē)爭(zhēng)議中，這種形態(tài)因?yàn)橐?guī)模較小影響不大，并未引發(fā)多少關(guān)注和議論。

私家車(chē)加入網(wǎng)約車(chē)的第二種形式是，私家車(chē)主將自己的車(chē)“掛靠”（不實(shí)際過(guò)戶(hù)）在汽車(chē)租賃公司，同時(shí)自己“掛靠”在勞務(wù)派遣公司，從而形式上滿(mǎn)足前述“四方”模式，只是結(jié)果上看，汽車(chē)租賃公司提供的車(chē)正好屬勞務(wù)公司提供的司機(jī)所有。事實(shí)上，這種以協(xié)議方式將私家車(chē)交給租賃公司“代管并出租”的“掛靠”，早在網(wǎng)約車(chē)軟件出現(xiàn)之前即已存在。這種“假”四方模式，違反了一些地方“租賃車(chē)輛應(yīng)當(dāng)為租賃經(jīng)營(yíng)者所有”的明文規(guī)定。有不少地方在確認(rèn)前述四方模式的合法性的同時(shí)，明令禁止此種“掛靠”（葛妍，2014）。

私家車(chē)加入網(wǎng)約車(chē)的第三種形式是經(jīng)軟件企業(yè)允許其接入其提供的打車(chē)平臺(tái)向乘客提供預(yù)約車(chē)服務(wù)，包括所謂“專(zhuān)車(chē)”（較貴）或“快車(chē)”（較便宜）。其中，“快車(chē)”無(wú)需向軟件企業(yè)付費(fèi)，而“專(zhuān)車(chē)”需向其交納一定的管理費(fèi)（通常是提成）。是否應(yīng)當(dāng)基于“非法營(yíng)運(yùn)”而查處以這種形式提供服務(wù)的私家車(chē)主，是我國(guó)當(dāng)前有關(guān)網(wǎng)約車(chē)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題；相較前幾種形態(tài)，這類(lèi)網(wǎng)約車(chē)涉及的法律關(guān)系也最為復(fù)雜：除了私家車(chē)主這一新增法律關(guān)系主體之外，軟件企業(yè)顯然也已經(jīng)超出單純提供的“信息服務(wù)”的角色而成為權(quán)利義務(wù)并不明確的一方主體。

三、現(xiàn)行法下我國(guó)網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)的合法性疑難

目前我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)上述至少六種網(wǎng)約車(chē)的不同形態(tài)，其中前五種形態(tài)在現(xiàn)行法下合法與否的評(píng)價(jià)較少爭(zhēng)議：未改變傳統(tǒng)打車(chē)活動(dòng)主體及關(guān)系的的士司機(jī)使用打車(chē)軟件、尊重現(xiàn)行許可制度的四方協(xié)議模式和作為合法民事交易活動(dòng)的“拼車(chē)”，可認(rèn)定為合法；而的士“價(jià)外加價(jià)”和私家車(chē)“掛靠”汽車(chē)租賃公司，則被認(rèn)定為違反了現(xiàn)行規(guī)定。引發(fā)最多疑問(wèn)的，是最后一種模式，即私家車(chē)直接接入約車(chē)平臺(tái)提供約租車(chē)服務(wù)。在此集中分析最后這種模式即私人網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的合法性疑難。

（一）無(wú)法借鑒的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)

在美國(guó)，網(wǎng)約車(chē)于2010年興起，直接沖擊了傳統(tǒng)的出租車(chē)行業(yè)，并引發(fā)相關(guān)法律訴訟。在紐約， 電召車(chē)服務(wù)協(xié)會(huì)曾狀告紐約市政府和紐約市出租車(chē)委員會(huì)，要求停止網(wǎng)約車(chē)的啟用，法院判決駁回了其訴訟請(qǐng)求（Black Car Assistance Corp. v. City of New York， 110 A.D.3d 618 （2013））。目前，有一些州開(kāi)始通過(guò)行政規(guī)章甚至議會(huì)立法正式承認(rèn)網(wǎng)約車(chē)合法性，同時(shí)明確了對(duì)其的監(jiān)管規(guī)范，如加利福尼亞州（California Public Utilities Commission， 2013）和科羅拉多州（Colorado Legislation，2014）；還有一些地方，以謹(jǐn)慎觀望態(tài)度試探著部分允許網(wǎng)約車(chē)的運(yùn)營(yíng)，如西雅圖市2014年3月制訂的試行規(guī)則中對(duì)網(wǎng)約車(chē)施加數(shù)量限制（王軍，2015）。

在美國(guó)，私家車(chē)提供的網(wǎng)約車(chē)服務(wù)目前是以約租車(chē)而不是出租車(chē)的定位而合法化的。因?yàn)槊绹?guó)法區(qū)分了傳統(tǒng)出租車(chē)與約租車(chē)服務(wù)：傳統(tǒng)出租車(chē)可以巡街?jǐn)埧停峁╇娫?huà)等方式預(yù)約租車(chē)服務(wù)的，不可巡街?jǐn)埧?。兩種租車(chē)服務(wù)實(shí)施不同的準(zhǔn)入許可和從業(yè)規(guī)范（王軍，2015）。在這種既定法律框架下，網(wǎng)絡(luò)出租車(chē)更接近約租車(chē)而不是巡街的出租車(chē)。因此，Uber等公司在美國(guó)多地主張，網(wǎng)約車(chē)不巡街?jǐn)埧筒皇浅鲎廛?chē)，因此不受（巡街）出租車(chē)相關(guān)苛刻法規(guī)拘束（財(cái)新網(wǎng)：2015）。

但是，在我國(guó)，要通過(guò)這種美國(guó)式策略（即強(qiáng)調(diào)網(wǎng)約車(chē)不是出租車(chē)）來(lái)使網(wǎng)約車(chē)避開(kāi)出租車(chē)運(yùn)營(yíng)相關(guān)法規(guī)，看來(lái)是行不通的。因?yàn)槲覈?guó)就準(zhǔn)入許可和從業(yè)規(guī)范來(lái)看，并不存在出租車(chē)和約租車(chē)的美式區(qū)分（《城市出租汽車(chē)管理辦法》第十九條規(guī)定：“出租汽車(chē)實(shí)行揚(yáng)手招車(chē)、預(yù)約訂車(chē)和站點(diǎn)租乘等客運(yùn)服務(wù)方式”）。傳統(tǒng)上，我國(guó)巡街的出租車(chē)，同時(shí)也可接受預(yù)約——在網(wǎng)絡(luò)預(yù)約普及前，主要是通過(guò)電話(huà)預(yù)約（即所謂“電召”）。而且，如前所述，在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)普及后，傳統(tǒng)出租車(chē)比私家車(chē)更早廣泛采用了網(wǎng)絡(luò)約車(chē)軟件，而移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的這種應(yīng)用看來(lái)受到了各方歡迎。若要求傳統(tǒng)出租車(chē)司機(jī)放棄這一技術(shù)，既無(wú)合法依據(jù)，也無(wú)合理理由，并且難以監(jiān)督實(shí)施。事實(shí)上，一些出租車(chē)公司曾明確要求自己的司機(jī)停止使用第三方約車(chē)軟件，但因?yàn)樵庥鰪?qiáng)烈抵制且監(jiān)督實(shí)施成本高昂而不得不放棄?？紤]到這些因素，通過(guò)傳統(tǒng)出租車(chē)業(yè)務(wù)與約租車(chē)業(yè)務(wù)的分立來(lái)解決網(wǎng)約車(chē)這一新興業(yè)態(tài)的法律定位問(wèn)題，是美國(guó)“特色”經(jīng)驗(yàn)，我們無(wú)法簡(jiǎn)單照抄。

就此而言，我國(guó)交通部于2014年9月頒布（2015年1月1日實(shí)施）的《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》，其中第三十條規(guī)定，“預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員只能通過(guò)預(yù)約方式為乘客提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)，在規(guī)定的地點(diǎn)待客，不得巡游攬客”，是一條未曾考慮我國(guó)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)的歷史和現(xiàn)實(shí)，生搬硬套美國(guó)法成規(guī)的規(guī)定。而且，在預(yù)約出租和巡街出租并不存在不同的準(zhǔn)入和從業(yè)規(guī)范的前提下，此條規(guī)定在實(shí)際實(shí)施中只意味著：“已經(jīng)接受預(yù)約的出租汽車(chē)駕駛員在完成預(yù)約服務(wù)之前不得再巡游攬客”，這與美國(guó)法的相關(guān)規(guī)定，只是字面相似，而制度意涵卻大相徑庭，并不能解決我國(guó)網(wǎng)約車(chē)的法律定位問(wèn)題。

（二）探索中國(guó)路徑

就經(jīng)營(yíng)模式本身而言，私家車(chē)提供的網(wǎng)約車(chē)與出租車(chē)提供的網(wǎng)絡(luò)約租服務(wù)的區(qū)別是顯而易見(jiàn)的：前者司機(jī)是兼職司機(jī)而后二者是專(zhuān)職司機(jī)；前者所用車(chē)輛是私家車(chē)而后二者是營(yíng)運(yùn)專(zhuān)用車(chē)輛。這兩種不同，正是其在我國(guó)多地被執(zhí)法部門(mén)認(rèn)定為“非法營(yíng)運(yùn)”的根據(jù)。因?yàn)樵谖覈?guó)現(xiàn)行出租車(chē)運(yùn)營(yíng)許可制下，合法從事包括約租在內(nèi)的出租車(chē)營(yíng)運(yùn)，前提條件是三證具備：①經(jīng)營(yíng)資格證（即出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可）；②駕駛?cè)藛T客運(yùn)資格證；③車(chē)輛營(yíng)運(yùn)證（《城市出租汽車(chē)管理辦法》第十二條）。以個(gè)人車(chē)輛（非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛）從事網(wǎng)約車(chē)的私家車(chē)主，并不符合我國(guó)現(xiàn)行出租車(chē)許可制度中的這些規(guī)定。

但是，將私家車(chē)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)所提供的客運(yùn)服務(wù)與傳統(tǒng)出租車(chē)服務(wù)中的電召車(chē)歸為一類(lèi)，在我國(guó)現(xiàn)行法律框架中，并不是唯一可能的法律解釋。

我國(guó)現(xiàn)行法律區(qū)分了包括“出租車(chē)”“汽車(chē)租賃”和“班線(xiàn)客運(yùn)”。出租車(chē)與汽車(chē)租賃的區(qū)別在于，汽車(chē)租賃只提供汽車(chē)而不提供駕駛?cè)藛T。出租車(chē)與“班線(xiàn)客運(yùn)”的相同之處是同時(shí)提供汽車(chē)和駕駛?cè)藛T，區(qū)別則在于班線(xiàn)客運(yùn)應(yīng)有“明確的線(xiàn)路和站點(diǎn)方案”（《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第八條）。一個(gè)例外是《道路運(yùn)輸條例》所規(guī)定的“包車(chē)”，和出租車(chē)一樣同時(shí)提供汽車(chē)和駕駛?cè)藛T，一樣“應(yīng)當(dāng)按照約定的起始地、目的地和線(xiàn)路運(yùn)輸”（《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第十九條），但并不屬于出租車(chē)，因此不需要獲得出租車(chē)經(jīng)營(yíng)許可。因此，這里留下了一個(gè)可能的解釋空間是，私家車(chē)提供的網(wǎng)約車(chē)，是否可以視為“包車(chē)”？當(dāng)然，按照現(xiàn)行法律，包車(chē)服務(wù)提供者，同樣要獲得客運(yùn)經(jīng)營(yíng)許可。但在現(xiàn)行法框架下，相比出租車(chē)行業(yè)所受總量控制、價(jià)格管制和準(zhǔn)入限制等全方位管控，包車(chē)服務(wù)行業(yè)所受規(guī)制明顯要少得多。

2014年7月，國(guó)家交通運(yùn)輸部正式印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)手機(jī)軟件召車(chē)等出租車(chē)電召服務(wù)有序發(fā)展的通知》。該通知規(guī)定，打車(chē)軟件將逐步納入統(tǒng)一召車(chē)平臺(tái)管理?？紤]到私家車(chē)提供的網(wǎng)絡(luò)車(chē)定性上可能有別種解釋?zhuān)瑖?yán)格說(shuō)來(lái)，這一通知僅適用于出租車(chē)提供網(wǎng)絡(luò)預(yù)約服務(wù)的情形，并不能當(dāng)然涵蓋私家車(chē)使用約車(chē)軟件提供“包車(chē)”服務(wù)的情形。

換句話(huà)說(shuō)，就同時(shí)提供汽車(chē)和駕駛?cè)藛T、按約定起點(diǎn)終點(diǎn)和線(xiàn)路運(yùn)輸而言，私家車(chē)主提供的網(wǎng)約車(chē)，與傳統(tǒng)的出租車(chē)和傳統(tǒng)的包車(chē)，均有共性——整體比較而言（如表1所示），甚至可以說(shuō)與傳統(tǒng)的“包車(chē)”相似度更高。在這種情況下，為何要選用更為嚴(yán)格的出租車(chē)相關(guān)規(guī)范而不是寬松得多的包車(chē)相關(guān)規(guī)范規(guī)制私人提供的網(wǎng)約車(chē)服務(wù)？規(guī)制者對(duì)此負(fù)有論證責(zé)任。

表1私人網(wǎng)約車(chē)與傳統(tǒng)出租車(chē)及包車(chē)的對(duì)照

傳統(tǒng)出租車(chē) 傳統(tǒng)包車(chē) 私人網(wǎng)約車(chē)

服務(wù)內(nèi)容 按約定將乘客送達(dá)目的地

合意方式 電話(huà)預(yù)約或招手即停 電話(huà)預(yù)約或機(jī)構(gòu)所在地（不巡街?jǐn)埧停?網(wǎng)絡(luò)預(yù)約（不巡街?jǐn)埧停?/p>

車(chē)型 車(chē)型統(tǒng)一、大眾化定位 車(chē)型不一，豪華車(chē)為主 車(chē)型不一

價(jià)格 統(tǒng)一定價(jià) 市場(chǎng)價(jià) 統(tǒng)一定價(jià)或市場(chǎng)競(jìng)價(jià)

駕駛員 專(zhuān)職 專(zhuān)職 兼職

但是，本文也并非主張私人網(wǎng)約車(chē)就是現(xiàn)行法規(guī)范上的“包車(chē)”。因?yàn)?，正像私人網(wǎng)約車(chē)與傳統(tǒng)出租車(chē)存在重要差異一樣，仔細(xì)對(duì)比私人網(wǎng)約車(chē)與傳統(tǒng)包車(chē)，也會(huì)發(fā)現(xiàn)它與傳統(tǒng)的“包車(chē)”仍有重要差異。

概括而言，私人網(wǎng)約車(chē)與我國(guó)現(xiàn)行有效的實(shí)證法規(guī)范上已有相關(guān)規(guī)定的傳統(tǒng)“出租車(chē)”“汽車(chē)租賃”和“班線(xiàn)客運(yùn)”和“包車(chē)”等全部租車(chē)運(yùn)營(yíng)形態(tài)均存在重要差別。換句話(huà)說(shuō)，私人網(wǎng)約車(chē)不像前五種網(wǎng)約車(chē)模式那樣依據(jù)現(xiàn)行有效的規(guī)范即可明確其合法或不合法。就現(xiàn)行法規(guī)范中找不到恰當(dāng)?shù)膶?duì)應(yīng)物而言，私人網(wǎng)約車(chē)已經(jīng)超出了現(xiàn)行法規(guī)范可以覆蓋的范圍。因此，論者在做基于實(shí)證法分析和判斷時(shí)，不宜簡(jiǎn)單地宣稱(chēng)它是合法的或者是不合法的。

（三）網(wǎng)約車(chē)的特殊性

試圖依據(jù)現(xiàn)行法律條文對(duì)私人網(wǎng)約車(chē)的合法性進(jìn)行判斷，或者試圖依據(jù)現(xiàn)行法框架對(duì)私人網(wǎng)絡(luò)車(chē)實(shí)施規(guī)制的論證，很難在嚴(yán)格意義上完成。因?yàn)槿绫?所示，私人網(wǎng)約車(chē)，客觀上與傳統(tǒng)的出租車(chē)和包車(chē)有相同之處，但也有既不同于傳統(tǒng)的“出租車(chē)”，也不同于傳統(tǒng)的“包車(chē)”的特殊性。質(zhì)言之，私人網(wǎng)約車(chē)之所以能作為一種自發(fā)的市場(chǎng)活動(dòng)而興起，正是因?yàn)樗c久已存在的傳統(tǒng)出租車(chē)或包車(chē)有著實(shí)質(zhì)的差異，滿(mǎn)足了傳統(tǒng)出租車(chē)或包車(chē)不能滿(mǎn)足的市場(chǎng)需求。歸根結(jié)底，其新穎性源自所有網(wǎng)約車(chē)服務(wù)形態(tài)所共有的因素，即對(duì)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的新應(yīng)用；而這一因素，是現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定制訂者沒(méi)有考慮過(guò)也不可能考慮過(guò)的因素。

作為一種前所未有的客運(yùn)方式，網(wǎng)約車(chē)的運(yùn)營(yíng)依賴(lài)于前所未有的技術(shù)手段，方便快捷地將分散的供給信息與同樣分散的需求信息互相匹配，大大節(jié)省了供需雙方達(dá)成交易的成本，并因此能夠更充分地利用在舊的技術(shù)條件下不得不“閑置”的社會(huì)資源。具體說(shuō)來(lái)，這種技術(shù)不僅使既傳統(tǒng)的士司機(jī)減少了空駛（減少了尾氣“排放”），還使私家車(chē)主進(jìn)入約租車(chē)服務(wù)成為可能：若無(wú)網(wǎng)絡(luò)約車(chē)軟件的出現(xiàn)，有自己職業(yè)而只能利用零碎業(yè)余時(shí)間從事約車(chē)服務(wù)的私家車(chē)主，與潛在的顧客取得聯(lián)系并達(dá)成合意的成本將過(guò)于高昂；若無(wú)GPS、電子導(dǎo)航等技術(shù)應(yīng)用，非專(zhuān)職司機(jī)也很難克服“路不熟”的障礙而提供對(duì)乘客而言“可接受”的運(yùn)送服務(wù)。

表2私人網(wǎng)約車(chē)與“黑車(chē)”的比較

“黑車(chē)” 私人網(wǎng)約車(chē)

服務(wù)內(nèi)容 按約定將乘客送達(dá)目的地

合意方式 路邊拉客 網(wǎng)絡(luò)預(yù)約

車(chē)型 車(chē)型不一 車(chē)型不一

價(jià)格 不透明的“黑市”價(jià) 透明的統(tǒng)一定價(jià)/市場(chǎng)競(jìng)價(jià)

駕駛員 專(zhuān)職或兼職 兼職

過(guò)程監(jiān)管 無(wú) 軟件全程實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)

查證追責(zé) 難以查證，難以追責(zé) 可追溯記錄，容易查證和追責(zé)

進(jìn)而言之，這種對(duì)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，也使得私人網(wǎng)約車(chē)與那些未取得營(yíng)運(yùn)許可即以私人車(chē)輛從事非法客運(yùn)服務(wù)的傳統(tǒng)“黑車(chē)”有了實(shí)質(zhì)性的差別（如表2所示）：傳統(tǒng)“黑車(chē)”屬地下交易，駕駛員和車(chē)輛的信息均不透明，乘客方議價(jià)成本高且以現(xiàn)金支付，監(jiān)管和追責(zé)均十分困難。在新技術(shù)條件下的私人網(wǎng)約車(chē)，駕駛員和車(chē)輛信息軟件均有記錄，且向乘客即時(shí)顯示；交易和支付全程均有網(wǎng)上實(shí)時(shí)追蹤和記錄，便于監(jiān)管和追責(zé)。

四、從風(fēng)險(xiǎn)防范角度看我國(guó)網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)規(guī)制之道

綜上，在現(xiàn)行法框架下，我國(guó)當(dāng)前形形色色的網(wǎng)約車(chē)營(yíng)運(yùn)模式，大部分是合法的。合法性有疑問(wèn)的，主要是出租車(chē)使用網(wǎng)約軟件時(shí)的加價(jià)功能、違規(guī)“掛靠”和私人網(wǎng)約車(chē)服務(wù)。其中，前二者合法性判斷較為簡(jiǎn)明（可以確定違反了現(xiàn)行規(guī)定）。私人網(wǎng)約車(chē)服務(wù)，情況則有所不同：它是在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件下，出現(xiàn)的“全新”現(xiàn)象，在既定立法框架中難以歸類(lèi)。這些都是從既定實(shí)證法規(guī)范出發(fā)并基于既有規(guī)范的分析，并未涉及既有規(guī)范本身是否合理?？紤]到前面分析所援引的既有規(guī)范是人為選擇和設(shè)計(jì)的，本身未必合理；特別是，即使在制定時(shí)合理的規(guī)范，也可能隨著社會(huì)變遷而成為不合理的；因此，還有必要討論，在新的技術(shù)和社會(huì)條件下，對(duì)網(wǎng)約車(chē)這一新興市場(chǎng)交易模式，實(shí)施規(guī)制及選擇特定類(lèi)型規(guī)制方式（當(dāng)存在其他選擇時(shí)）的理?yè)?jù)。

如前所述，新興的各種網(wǎng)約車(chē)，區(qū)別于各種傳統(tǒng)約租車(chē)形態(tài)的關(guān)鍵因素，在于對(duì)于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用。眾所周知，人類(lèi)文明的發(fā)展依賴(lài)于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，因此，對(duì)于一項(xiàng)明顯使我們的生活更加便利的新技術(shù)，原則上應(yīng)予支持鼓勵(lì)而不是妨礙甚至打壓。但是，硬幣的另一面是，科技的發(fā)展應(yīng)用往往伴隨著需要警惕和防范的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)中有一些無(wú)法以個(gè)體化方式應(yīng)對(duì)，需要通過(guò)政府規(guī)制等集體化方式予以處理（金自寧，2014）。

（一）伴隨著網(wǎng)約車(chē)的風(fēng)險(xiǎn)

伴隨著網(wǎng)約車(chē)的風(fēng)險(xiǎn)，可以分為新舊兩種。

舊的一類(lèi)是小汽車(chē)出行方式的固有風(fēng)險(xiǎn)，指以傳統(tǒng)形式從事小汽車(chē)客運(yùn)服務(wù)亦存在的風(fēng)險(xiǎn)。主要是交通安全風(fēng)險(xiǎn)，即只要是小汽車(chē)出行方式就內(nèi)在地伴隨著發(fā)生交通事故的可能性。防范此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)已有較成熟的經(jīng)驗(yàn)，包括了事先確定的安全標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任保險(xiǎn)制度。

從已有經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，防范交通安全風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要指司機(jī)和車(chē)輛兩方面的標(biāo)準(zhǔn)。即司機(jī)應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的駕駛技能，車(chē)輛本身也應(yīng)具有良好性能，能夠滿(mǎn)足客運(yùn)服務(wù)的技術(shù)要求。這些技術(shù)要求在實(shí)際操作中會(huì)轉(zhuǎn)化為更為具體明確的一系列標(biāo)準(zhǔn)。如對(duì)司機(jī)駕齡的要求、對(duì)從業(yè)車(chē)輛的行駛年限和里程的限制，強(qiáng)制檢測(cè)和強(qiáng)制報(bào)廢的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。

同時(shí)，考慮到此種風(fēng)險(xiǎn)不可能削減為零，在采取了可能的事先防范措施后，交通事故仍有一定的機(jī)率會(huì)發(fā)生。許多國(guó)家均確立了交通事故責(zé)任保險(xiǎn)制度，以保障乘客和第三方在交通事故發(fā)生后能得到及時(shí)救濟(jì)。

移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，使得預(yù)約車(chē)合同的合意可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)達(dá)成，但預(yù)約車(chē)合同的實(shí)際履行，仍在線(xiàn)下以傳統(tǒng)方式（即小汽車(chē)出行）完成。因此，傳統(tǒng)上與汽車(chē)客運(yùn)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。因此，在網(wǎng)約車(chē)服務(wù)中，此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)仍需防范，也就是說(shuō)，適用于傳統(tǒng)客運(yùn)服務(wù)領(lǐng)域里的司機(jī)和車(chē)輛相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延伸適用于網(wǎng)約車(chē)。

除此之外，傳統(tǒng)的客運(yùn)相關(guān)規(guī)范中還有一些其他要求也是著眼于交通安全的，如關(guān)于連續(xù)駕駛時(shí)間的限制，著眼于避免司機(jī)疲勞駕駛（《道路交通安全法實(shí)施條例》第六十二條），也應(yīng)適用于網(wǎng)約車(chē)。事實(shí)上，由于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)使得網(wǎng)約車(chē)全程記錄和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)成為可能，禁止司機(jī)疲勞駕駛相關(guān)規(guī)范的監(jiān)督實(shí)施成本將大大降低。

網(wǎng)約車(chē)因?yàn)閼?yīng)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)而“新增的”風(fēng)險(xiǎn)，則主要是個(gè)人信息安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。在使用約車(chē)軟件時(shí)，司機(jī)和乘客都必須向平臺(tái)提供一定的個(gè)人信息，這些信息中有一些，如手機(jī)號(hào)和所在位置，不僅僅是平臺(tái)掌握，對(duì)司機(jī)和乘客而言也是透明的。這些個(gè)人信息的提供和透明化，一方面在一定程度上增進(jìn)了司機(jī)與乘客之間的信任從而提高了交易達(dá)成的可能性，并方便了約車(chē)平臺(tái)作為第三方對(duì)交易過(guò)程實(shí)施監(jiān)督（約車(chē)平臺(tái)大多受理來(lái)自乘客和司機(jī)雙方的投訴，并會(huì)對(duì)“違約”者實(shí)施包括“驅(qū)逐出平臺(tái)”在內(nèi)的懲罰措施），另一方面也伴隨著個(gè)人信息被濫用和泄露的風(fēng)險(xiǎn)。如已經(jīng)出現(xiàn)網(wǎng)約車(chē)司機(jī)電話(huà)騷擾乘客的事例（李妍，2015）。特別是，當(dāng)約車(chē)軟件與電子地圖（精準(zhǔn)定位、即時(shí)追蹤）和電子支付（操作簡(jiǎn)易即時(shí)到賬）相結(jié)合，一方面提高了用戶(hù)體驗(yàn)，另一方面也擴(kuò)大了乘客個(gè)人信息安全問(wèn)題。

相對(duì)于小汽車(chē)交通安全方面的風(fēng)險(xiǎn)防范，網(wǎng)約車(chē)中的個(gè)人信息安全相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的防范，當(dāng)前并無(wú)現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可用。事實(shí)上，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用背景下個(gè)人信息安全方面的風(fēng)險(xiǎn)防范是一項(xiàng)全球性難題。我國(guó)迄今并無(wú)一部個(gè)人信息保護(hù)的基本法，個(gè)人信息安全保護(hù)主要依賴(lài)其他法律法規(guī)的原則性或相關(guān)性規(guī)定，存在較多空白和含糊不清的地帶。在此背景下，網(wǎng)約車(chē)中個(gè)人信息安全的諸多隱患，值得特別注意。

需要指出的是，傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)有些因?yàn)椤熬W(wǎng)約”新技術(shù)的應(yīng)用而有所降低，有些反而升高。前者相比同樣是私家車(chē)主提供客運(yùn)服務(wù)的“黑車(chē)”，私人網(wǎng)約車(chē)信息透明而易于監(jiān)管；就此而言，不宜將私人網(wǎng)約車(chē)與黑車(chē)同等對(duì)待。后者如載客途中使用打車(chē)軟件會(huì)分散司機(jī)的注意力，容易造成交通事故，危害乘客和道路安全；就此而言，禁止行駛途中使用打車(chē)軟件的地方規(guī)定有其正當(dāng)性。

（二）衍生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

網(wǎng)約車(chē)是在新的技術(shù)條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下產(chǎn)生的新興客運(yùn)服務(wù)模式，與舊的行業(yè)秩序之間難免發(fā)生沖突，從而形成社會(huì)矛盾，引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)有多種可能的來(lái)源：傳統(tǒng)出租車(chē)受到新的競(jìng)爭(zhēng)者挑戰(zhàn)，出租車(chē)公司和數(shù)量龐大的司機(jī)既得利益受損，可能采取抵制行動(dòng)；同樣數(shù)量龐大（并在不斷增加）的從事網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的私家車(chē)主，也可能因認(rèn)為傳統(tǒng)行業(yè)壟斷利益和政府對(duì)新技術(shù)應(yīng)用的抑制不合理而采取抗議行動(dòng)。

但是，強(qiáng)調(diào)有必要謹(jǐn)慎防范社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，并不是主張一成不變地維持現(xiàn)狀或保守特殊群體的既得利益。在此，至關(guān)重要的是，政府同樣應(yīng)當(dāng)明確自己“裁判者”而非“運(yùn)動(dòng)員”的角色。這就意味著，面對(duì)市場(chǎng)自發(fā)涌現(xiàn)的新技術(shù)應(yīng)用，政府的任務(wù)，并非直接介入市場(chǎng)運(yùn)作，在新舊技術(shù)、新舊經(jīng)營(yíng)模式的競(jìng)爭(zhēng)中決定何去何留，而是維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)：既為創(chuàng)新留下基于公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展空間，也要公平地解決歷史遺留問(wèn)題。

具體而言，一方面，對(duì)新技術(shù)應(yīng)用加以限制的正當(dāng)理由，和政府對(duì)私人自主自治領(lǐng)域?qū)嵤└深A(yù)的一般理由一樣，也應(yīng)基于社會(huì)的公共利益，而不是特定個(gè)人或特定行業(yè)的特殊利益。網(wǎng)約車(chē)沖擊了傳統(tǒng)的出租車(chē)行業(yè)，使從業(yè)者（包括出租車(chē)公司和的士司機(jī)）利潤(rùn)減少甚至由盈轉(zhuǎn)虧，并不是政府限制網(wǎng)約新技術(shù)應(yīng)用的正當(dāng)理由。若是政府部門(mén)為了保證自己所組建平臺(tái)的業(yè)務(wù)量而禁止對(duì)其形成直接業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的第三方平臺(tái)，則是赤裸祼“與民爭(zhēng)利”，亦是定位嚴(yán)重錯(cuò)誤。就此而言，交通運(yùn)輸部于2014年7月9日所頒《關(guān)于促進(jìn)手機(jī)軟件召車(chē)等出租汽車(chē)電召服務(wù)有序發(fā)展的通知》，要求各地方交通運(yùn)輸主管部門(mén)“著力營(yíng)造開(kāi)放、公平、規(guī)范、有序的健康發(fā)展環(huán)境，積極鼓勵(lì)支持各類(lèi)出租汽車(chē)電召服務(wù)方式協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)建立高品質(zhì)、多形式的出租汽車(chē)服務(wù)體系，保障人民群眾享有均等化出行服務(wù)，為人民群眾出行提供更加便利的條件”，并在支持城市建立出租車(chē)服務(wù)管理的信息系統(tǒng)平臺(tái)的同時(shí)，具體指出“平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)不得影響手機(jī)召車(chē)軟件正當(dāng)功能和良性競(jìng)爭(zhēng)”，反映了對(duì)政府職能定位的清醒自覺(jué)。

另一方面，傳統(tǒng)出租業(yè)所受沖擊應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同情況予以妥當(dāng)處理。如果出租車(chē)公司和司機(jī)預(yù)期收入因?yàn)檎５摹笆袌?chǎng)風(fēng)險(xiǎn)”而減少，則應(yīng)由作為市場(chǎng)主體的投資者自行承擔(dān)。如果是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的出租車(chē)管制制度的不合理導(dǎo)致出租車(chē)在與網(wǎng)約車(chē)競(jìng)爭(zhēng)中不公平地處于不利地位，則應(yīng)通過(guò)變革傳統(tǒng)制度不合理之處來(lái)解決。事實(shí)上只要改變傳統(tǒng)出租車(chē)的特許制度，同樣應(yīng)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的專(zhuān)職出租車(chē)服務(wù)，相對(duì)于私人網(wǎng)約車(chē)而言具有明顯的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，二者公平競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果最有可能呈現(xiàn)出專(zhuān)職出租車(chē)為主，私人網(wǎng)約車(chē)為補(bǔ)充（提供共享服務(wù)、彌補(bǔ)高峰期或偏遠(yuǎn)路段運(yùn)力不足）的發(fā)展格局。

最后，如果因政策變化導(dǎo)致了出租車(chē)業(yè)者值得保護(hù)的信賴(lài)?yán)鎿p失，則政府有必要給予適當(dāng)補(bǔ)償。這種情形應(yīng)限于政府推出新政策時(shí)對(duì)舊政策執(zhí)行遺留問(wèn)題的處理，如：政府向企業(yè)或個(gè)人有償出讓出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)附有限制許可總量的承諾，而當(dāng)新的技術(shù)和社會(huì)條件出現(xiàn)，政府出于公共利益的考慮實(shí)施放開(kāi)數(shù)量限制或大幅度降低準(zhǔn)入門(mén)檻等新政，導(dǎo)致出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者資產(chǎn)明顯貶值。在這個(gè)意義上，杭州市在放開(kāi)出租車(chē)牌照的數(shù)量及價(jià)格管制同時(shí)退還當(dāng)初收取的出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓金，是具有相當(dāng)合理性的過(guò)渡辦法。

（三）選擇如何規(guī)制

確認(rèn)存在需要防范的風(fēng)險(xiǎn)之后，下一步要解決的問(wèn)題是選擇如何規(guī)制。就輔助原則（the principle of subsidiarity）而言，只有“特定公眾和組織無(wú)法自主實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)時(shí)，高一層級(jí)的組織應(yīng)該介入，但僅限于出于保護(hù)他們的目的；并且，高一層級(jí)社會(huì)團(tuán)體或者政治組織只能處理那些低一層級(jí)的社會(huì)團(tuán)體或者政治組織無(wú)法獨(dú)立處理而高一層級(jí)的機(jī)構(gòu)又能更好完成的事務(wù)”（熊光清，2012），因而并非所有的風(fēng)險(xiǎn)都需要政府出手；就比例原則（余凌云，2002）而言，在確認(rèn)需要政府干預(yù)時(shí)，也需要在多種可能的規(guī)制方式中選擇真正合乎比例的某一種或某幾種。

我國(guó)實(shí)證法上，這種選擇之基本精神的最佳體現(xiàn)（劉莘，2006），當(dāng)推《行政許可法》第十三條：“通過(guò)下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；（三）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；（四）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。”

網(wǎng)約車(chē)這一新興客運(yùn)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，也可以運(yùn)用《行政許可法》第十三條類(lèi)似的層次來(lái)分析政府應(yīng)當(dāng)如何具體確定對(duì)網(wǎng)約車(chē)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制。

首先，公民、法人或其他組織能夠自主決定的，政府不應(yīng)干預(yù)。在網(wǎng)約車(chē)活動(dòng)中，個(gè)人通過(guò)約車(chē)軟件完成拼車(chē)和搭便車(chē)等民事活動(dòng)，就屬此種情形，參與者作為完全責(zé)任能力的民事主體，在知情同意的情況下訂立和履行合同，應(yīng)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)責(zé)任自負(fù)。若非存在欺詐脅迫或違約等情形，國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)無(wú)需也不應(yīng)介入。

第二，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，政府應(yīng)當(dāng)尊重市場(chǎng)在資源配置方面的效率優(yōu)勢(shì)。網(wǎng)約車(chē)軟件的“加價(jià)”功能，就屬此種情形。價(jià)格是競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上供需雙方找到對(duì)方的信號(hào)，它是市場(chǎng)發(fā)揮有效分配有限資源功能的關(guān)鍵所在。對(duì)價(jià)格的干預(yù)必然帶來(lái)市場(chǎng)機(jī)制的失靈。網(wǎng)約車(chē)軟件的加價(jià)功能，是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制分配有限資源的一種方式。它的出現(xiàn)，使得原本很難打到或打不到車(chē)的乘客有可能打上車(chē)，而且移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)還使得不同司機(jī)/車(chē)輛之間的競(jìng)爭(zhēng)（即“競(jìng)價(jià)”）成為可能，使得有需要的乘客能夠以更低（比沒(méi)有競(jìng)價(jià)時(shí)）的價(jià)格與司機(jī)成交。限制競(jìng)價(jià)的結(jié)果只會(huì)是“有價(jià)無(wú)市”，因?yàn)槔硇缘乃緳C(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)出車(chē)不合算而選擇休息（“交班”），同時(shí)導(dǎo)致有需要的乘客無(wú)車(chē)可坐；整體而言，這是社會(huì)資源的雙重浪費(fèi)。

第三，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)采用自律優(yōu)先的合作治理（朱迪·弗里曼，2012）的方式。網(wǎng)約車(chē)興起不過(guò)數(shù)年時(shí)間，尚無(wú)行業(yè)組織。但是，如前所述，立法滯后帶來(lái)的不確定性已經(jīng)給從業(yè)者造成了現(xiàn)實(shí)的麻煩，因此，從業(yè)者們?yōu)榱私灰椎谋憷?，試圖自行建立相關(guān)規(guī)則。如2015年3月16日，合并后的滴滴快的發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)專(zhuān)車(chē)服務(wù)管理及乘客安全保障標(biāo)準(zhǔn)》，內(nèi)容涉及提供網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的車(chē)輛和司機(jī)的準(zhǔn)入條件、營(yíng)運(yùn)中對(duì)車(chē)輛的實(shí)時(shí)追蹤全程記錄，還建立了司機(jī)和乘客的雙向評(píng)價(jià)機(jī)制以及交通事故的先行賠付保障機(jī)制。展示了約車(chē)平臺(tái)作為中介機(jī)構(gòu)的管理意愿和管理能力。事實(shí)上，因?yàn)椤吧砼R其境”，約車(chē)平臺(tái)的確能夠更直接地發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題，以更低成本收集管理所需信息，提出有針對(duì)性的具體對(duì)策。與政府相比，約車(chē)平臺(tái)也能更直接便利地完成對(duì)司機(jī)/車(chē)輛的核查，對(duì)日常運(yùn)營(yíng)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和事后追責(zé)等。只是，同樣因?yàn)椤吧砼R其境”，平臺(tái)有出于偏私（如排擠新的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手等）設(shè)置不合理?xiàng)l件的可能，因此，這種“自律”規(guī)范的合理性不能免于政府的監(jiān)督。這時(shí)的政府監(jiān)督，更多是“后備”式的，即在發(fā)現(xiàn)已有“自律”規(guī)范有問(wèn)題時(shí)才出手糾正或補(bǔ)正。可以預(yù)期的是，在發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的優(yōu)越性和積極性的前提下，輔以政府的“后備”監(jiān)督，應(yīng)可達(dá)成網(wǎng)約車(chē)領(lǐng)域平臺(tái)自律加政府監(jiān)督的合作治理狀態(tài)。

第四，采用事后監(jiān)督等其他規(guī)制方式能夠解決的，不應(yīng)采用許可制（以普遍禁止為前提事先批準(zhǔn)）等對(duì)公民法人其他組織權(quán)利和自由限制更多的規(guī)制方式。政府風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制可采用多種方式：如信息披露、標(biāo)準(zhǔn)、事先批準(zhǔn)/許可、經(jīng)濟(jì)工具（費(fèi)和稅）、公有制、價(jià)格控制、特許等（安東尼·奧格斯，2008）。對(duì)具體規(guī)制方式的選擇，應(yīng)合乎比例原則，即所選擇的手段能達(dá)成所欲目標(biāo)（適當(dāng)）、對(duì)公民權(quán)利侵害最?。ū匾?、且相對(duì)于達(dá)成的目標(biāo)而言，所付出的代價(jià)是合理的（狹義合比例）。以擬議中的網(wǎng)約車(chē)輛8年報(bào)廢規(guī)定為例，此規(guī)定目標(biāo)顯然在于安全性考慮。但這一手段是否能達(dá)成目標(biāo)、是否對(duì)公民權(quán)利侵害最小以及代價(jià)是否合理，均是有疑問(wèn)的。因?yàn)檐?chē)輛的實(shí)際性能與行駛年限并不必然相關(guān)：使用頻率極高且保養(yǎng)不善的5年齡車(chē)輛完全可能比8年齡車(chē)輛的車(chē)況更糟糕，從而更不安全。如果采用對(duì)實(shí)質(zhì)車(chē)況的“強(qiáng)制檢驗(yàn)”手段，同樣可以達(dá)到保障車(chē)輛性能符合安全標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)，對(duì)公民權(quán)利的影響卻沒(méi)有“強(qiáng)制報(bào)廢”那么嚴(yán)重。即使經(jīng)過(guò)測(cè)算，實(shí)質(zhì)性能檢測(cè)實(shí)施成本高于采取以車(chē)齡為報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)所造成的資源浪費(fèi)，也有必要區(qū)分不同的報(bào)廢時(shí)限：私人網(wǎng)約車(chē)是私家車(chē)主利用業(yè)余時(shí)間機(jī)動(dòng)提供服務(wù)，每年提供客運(yùn)服務(wù)的實(shí)際時(shí)間，遠(yuǎn)低于全天候在崗的專(zhuān)職的士，因此對(duì)于的士而言合理的報(bào)廢時(shí)限，對(duì)于私人網(wǎng)約車(chē)輛就不盡合理。而且，考慮到乘客可能寧可乘坐車(chē)齡較長(zhǎng)但行駛里程較短而不是車(chē)齡短但行駛里程長(zhǎng)的車(chē)輛，在堅(jiān)持車(chē)輛性能檢測(cè)均應(yīng)達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)的前提下，也可以考慮信息披露強(qiáng)制這一更溫和的規(guī)制方式，即強(qiáng)制網(wǎng)約車(chē)向消費(fèi)者披露車(chē)齡、行駛里程等信息，同時(shí)將是否乘坐的決定權(quán)交還給消費(fèi)者。

五、結(jié)語(yǔ)

網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的興起，以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、智能手機(jī)和小汽車(chē)的普及為前提條件，居民出行需求多樣化是其驅(qū)動(dòng)因素，公共交通供應(yīng)相對(duì)不足則是其激化因素。雖然當(dāng)前全球多國(guó)均面臨著網(wǎng)約車(chē)作為一種新興出行方式、新興商業(yè)形態(tài)所帶來(lái)的沖擊，但是，各國(guó)經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)法律的不同，決定了不可能存在普適的應(yīng)對(duì)之道。如美國(guó)人習(xí)慣于依賴(lài)法院尋求紛爭(zhēng)的解決，因此在美國(guó)，甚至一些原本政策/政治色彩濃厚的問(wèn)題都可能被“法律化”而通過(guò)法律途徑解決，可以預(yù)期在網(wǎng)約車(chē)問(wèn)題引發(fā)的一系列訴訟中美國(guó)法院將又一次通過(guò)訴訟澄清相關(guān)規(guī)制制度。但在中國(guó)，出現(xiàn)網(wǎng)約車(chē)這種新?tīng)顩r，首先處理相關(guān)紛爭(zhēng)的，通常是一線(xiàn)行政部門(mén)而不是法院；同時(shí)作為不承認(rèn)案例法的制定法國(guó)家，面對(duì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題，我們也更多地寄望于立法機(jī)關(guān)而不是法院來(lái)發(fā)展法律。但是，無(wú)論是通過(guò)立法、行政還是司法部門(mén)來(lái)處理，應(yīng)對(duì)得當(dāng)?shù)那疤崾菍?duì)問(wèn)題本身有真正的了解和判斷，因此本文的分析和討論首先立足于對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的觀察。

本文的研究揭示了我國(guó)當(dāng)前網(wǎng)約車(chē)的不同模式，其共同的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)在于運(yùn)用了移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，大大降低了供需雙方找到彼此并達(dá)成合意的成本。在現(xiàn)行法下，多種網(wǎng)約車(chē)實(shí)踐實(shí)際上也擁有合規(guī)發(fā)展空間，不宜一律認(rèn)定其為不合規(guī)或違法。在現(xiàn)行法下合法性有疑問(wèn)的私人網(wǎng)約車(chē)，不同于專(zhuān)職司機(jī)以營(yíng)運(yùn)車(chē)輛提供的網(wǎng)約車(chē)服務(wù)，其獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)在于整合社會(huì)閑置運(yùn)力，機(jī)動(dòng)性地提供個(gè)性化的客運(yùn)服務(wù)；正是這一特點(diǎn)，能夠補(bǔ)充傳統(tǒng)客運(yùn)服務(wù)的不足，并促進(jìn)社會(huì)整體福利，在規(guī)制中不宜忽略此獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。為網(wǎng)約車(chē)實(shí)踐提供了應(yīng)用技術(shù)支撐的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，則因?yàn)橛袟l件（也有動(dòng)力）比政府更加便利地實(shí)施對(duì)車(chē)輛和司機(jī)的監(jiān)管，對(duì)于網(wǎng)約車(chē)相關(guān)規(guī)范發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。總之，網(wǎng)約車(chē)這種市場(chǎng)自發(fā)涌現(xiàn)并已經(jīng)表現(xiàn)出強(qiáng)大生命力的新生事物，政府不宜簡(jiǎn)單以其沖擊舊秩序?yàn)橛删鸵唤酥＞徒煌ò踩L(fēng)險(xiǎn)、個(gè)人信息安全風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等已經(jīng)被認(rèn)知到的具體風(fēng)險(xiǎn)而言，政府應(yīng)當(dāng)積極關(guān)注并研究如何防范，但在確定如何規(guī)制時(shí)應(yīng)當(dāng)秉持輔助性原則并應(yīng)受到比例原則約束。當(dāng)然，對(duì)于一項(xiàng)在全球范圍內(nèi)也不過(guò)才出現(xiàn)數(shù)年的新事物，企圖在當(dāng)前一勞永逸地解決所有相關(guān)問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的；重要的是認(rèn)識(shí)到，當(dāng)新問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，規(guī)制思路和方法本身也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)不斷發(fā)展。

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Jin Zining

（Shenzhen Graduate School， Peking University）

Abstract：Renting car with driver online in China has sparked controversies on its legality and risks. This paper attempts to observe the varieties of different models of related practices， discuss separately the legality of each model under our positive law； then to analyze the risks concerning renting car with driver online， including the risks of road accidents， information leakage/misuse and social instability. Although precautions are needed， this paper argues we should decide the specific way to control those risks with deference to the principle of subsidiarity and the principle of proportionality.

Key Words：renting car with driver online； risk regulation； the principle of subsidiarity； the principle of proportionality

■責(zé)任編輯汪曉清