龔明輝

（福州市環(huán)境科學研究院，福建 福州 350011）

隨著財政部《預算績效管理工作規(guī)劃》（2013～2015年）的印發(fā)和實施，全國各地財政部門大力推進財政支出績效管理，財政支出績效評價的項目范圍和數(shù)量不斷拓展，項目資金規(guī)模不斷擴大，增強了預算單位的支出責任意識和績效觀念，提高了財政資金使用效益。

作為基層單位，我們每年報項目預算時，都必須上報項目的績效目標，事中、事后都要開展財政項目支出的自評，項目的績效管理確實落到了實處。目前的績效評價是按項目進行的，雖然實現(xiàn)了編報單位的全覆蓋，但抽取部分項目進行績效評價仍然存在一些不足之處，具體如下：

一、選定個別項目進行績效評價不利于與整體績效目標掛鉤

從福建省來看，我省財政廳制定的《財政支出績效評價體系及使用指南》中的行業(yè)參考績效目標是非常細致的，各行各業(yè)均有涉及。以節(jié)能環(huán)保方面，一共羅列了48項指標，如“污染目標治理完成率、飲用水水質(zhì)達標率、空氣質(zhì)量達標率、清潔生產(chǎn)目標完成率、人均水資源量、工業(yè)廢水排放達標率、工業(yè)固體綜合利用率、SO2排放總量計劃完成情況、工業(yè)廢氣排放量、機動車尾氣排放達標率、江水質(zhì)監(jiān)測宗數(shù)”等等，這些指標設(shè)立有著科學意義，若以這些指標作為績效目標來考核環(huán)保資金的使用，必能使我國的環(huán)境保護和污染治理更上一層樓，逐步實現(xiàn)藍天綠水。但目前，挑選部分專項項目上報其績效目標則無法與以上總目標掛鉤，不利于對環(huán)保資金整體使用情況進行評價。比如建立了一個水動力模型，屬于基礎(chǔ)研究，很有用，但卻無法從以上任何一個目標進行評價，這種基礎(chǔ)研究需要做多少，需要圍繞著總體的目標進行統(tǒng)籌才更有效率和效果。

二、個別項目績效目標難以細化，難以組織客觀、獨立的第三方績效評價

績效考評目標的設(shè)計本就是一件有難度的工作。基層項目數(shù)量眾多，極其瑣碎，其要達成的目標千差萬別，再去細化每個項目的績效考評目標更是困難；且項目專業(yè)性強，許多項目的除了項目單位及主管部門外，外行人都很難了解其專業(yè)之處，因此審核和評價更難，必須由各行各業(yè)的專家來進行評價，或者由確實了解此行業(yè)，有獨立評價能力的第三方中介來評價其項目績效。而基層單位的許多項目由于金額不大，進行高規(guī)格的外部評價或組織專家評審組進行評價成本較高，也不符合成本效益原則。

三、個別項目績效評價容易停留于財務(wù)支出合規(guī)性評價

上述原因，導致了個別項目的績效評價主要由財務(wù)人員主導，其評價效果也容易局限于財務(wù)支出的合規(guī)性評價，對于項目效益方面的績效目標設(shè)立和評價，就較為粗淺。而績效評價的更重要的目標就是財政支出的預期效益是否達成，包括經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。

四、個別項目績效評價不利于服務(wù)對象滿意度調(diào)查

績效目標應該包含服務(wù)對象的滿意程度的績效指標，而環(huán)境保護和污染治理是為廣大人民群眾服務(wù)的，應當進行大眾滿意度調(diào)查。而一定規(guī)模的群眾滿意度調(diào)查的成本比起組織專家評價就更高了，對個別項目的績效評價很難進行此項調(diào)查。而且許多個別項目還很難直接與群眾的滿意度掛鉤。

五、改進方法

改進的方法就是轉(zhuǎn)換思路，變項目考評為部門考評，考評部門支出的績效。可以從以下幾個方面著手：

（一）分配確認各部門的績效目標

首先必須分配和確認各部門的績效目標。我省《財政支出績效評價體系及使用指南》給出了各行業(yè)的參考指標，必須詳盡分析哪些指標與那個部門掛鉤。比如節(jié)能環(huán)保類的48項指標中，“森林覆蓋率、自然保護區(qū)面積占轄區(qū)面積比重、發(fā)生地質(zhì)災害起數(shù)、森林火災受面積”等明顯就不應屬于環(huán)保部門負責。因此可以在市政府下設(shè)立獨立的績效評價辦公室，采用各部門協(xié)商、邀請專家參與評定等方式，確定各個部門的績效指標，將績效評價體系指標分配落實到教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等各主管部門。

（二）部門績效目標的分解及項目的申報

各主管部門領(lǐng)到績效指標后，在系統(tǒng)內(nèi)公布。下屬各單位、部門在自己的權(quán)責范圍內(nèi)，提出要實施的專項項目方案、能夠達成的目標，對財政資金需求量及細化的項目績效指標，并說明對提高部門的績效指標有何幫助，上報主管部門。

（三）組織專家或獨立的第三方進行項目評價和篩選

主管部門匯總后，組成由主管部門領(lǐng)導、業(yè)務(wù)骨干、外單位相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、財?wù)人員組成的評審小組，或者邀請有獨立評價能力的第三方中介，按照類似招投標的評標方式，從項目的必要性、可行性、能否達到部門某方面績效指標的改善，資金需求等方面，選出最有性價比的財政專項項目，報給市政府的績效評價辦公室。

（四）績效評價辦公室對項目的篩選和復核

績效評價辦公室收到項目申請，進行篩選和復核后報市領(lǐng)導審批?？紤]的因素有：一是市委市政府的目標；二是每個項目所需的資金量是否合理；三是各部門的上報項目是否重復、有類似性和可替代性，將項目進行再平衡。這些工作同樣需要組織財政部門和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成評審組或者委托獨立的第三方進行評價。

（五）事中、事后評價和滿意度調(diào)查

事中，財政部門應關(guān)注項目進展，按進展撥付項目資金，加強項目資金使用情況的監(jiān)管。事后，市政府和財政應再組織相關(guān)專家或獨立的第三方對各部門的項目開展情況和績效進行評估。對于績效執(zhí)行不佳的部門，應予以追責。

（六）各主管部門下屬單位承擔項目的績效評價由各主管部門進行，報財政局報備

考慮到重要性原則，一定金額以上的項目仍然由績效評價辦公室主持績效評價。

六、達到的效果

變單個項目的績效評價為教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等各個部門的績效評價，可以跟福建省財政支出績效評價指標體系掛鉤，有利于直觀考察各部門的工作成效，有利于實現(xiàn)政府的施政目標；部門財政支出資金量大，對部門的績效評價符合成本效益原則，有利于組織專家評審團或第三方評價機構(gòu)進行獨立、客觀、公正的評價；對部門的績效評價較容易進行市民滿意度調(diào)查，更貼近于民心，也更容易考察施政效果。

[1] 《福建省財政支出績效目標編制指南》.

[2] 《福建省財政支出績效評價參考指標體系使用指南》.