由于長期受“三駕馬車”短期調(diào)控理論的誤導(dǎo)，一直把重心放在短期刺激政策方面，而基于整體的結(jié)構(gòu)性改革認(rèn)識(shí)不到位。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)中的扭曲，只是一個(gè)病癥，病因在政府與市場、社會(huì)以及中央與地方這整個(gè)治理結(jié)構(gòu)有問題，核心在政府治理不到位。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長 ?劉尚希

我國當(dāng)前面臨的突出問題是結(jié)構(gòu)性問題，包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和區(qū)域城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等等。結(jié)構(gòu)性問題從來都是整體性問題，事關(guān)國家發(fā)展的可持續(xù)性和發(fā)展的新動(dòng)力。

結(jié)構(gòu)性改革是基于整體的辨證施治

結(jié)構(gòu)性改革需要一種整體性思維，針對(duì)整體狀況推進(jìn)改革。借用中醫(yī)學(xué)理念，就是基于整體、個(gè)性的辨證施治。結(jié)構(gòu)性改革，既不是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的“對(duì)癥治療”，也不是有什么病治什么病的“辨病論治”，而是從整體把握問題（病癥）產(chǎn)生、形成和演變趨勢(shì)，抓住本質(zhì)，并放到特定環(huán)境、條件下來辨證施治。問題是現(xiàn)象，不是本質(zhì);問題是個(gè)性化的，不是普遍性的;結(jié)構(gòu)性問題是整體性的，不是局部性的。結(jié)構(gòu)性改革需要辯證思維。

從整體來看，我國仍是一個(gè)發(fā)展中國家，仍需要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。盡管當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問題與過去不同，從總量短缺變成了結(jié)構(gòu)性過剩與不足，但從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)來觀察，都是結(jié)構(gòu)變遷過程中產(chǎn)生的問題。從農(nóng)業(yè)為主的結(jié)構(gòu)向工業(yè)為主的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，而當(dāng)前正向服務(wù)業(yè)為主的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。當(dāng)前的問題是結(jié)構(gòu)變遷中的問題，供給與需求都是結(jié)構(gòu)變遷過程中的表象，其變化形式是多種多樣的。供不應(yīng)求和供過于求，都是結(jié)構(gòu)變遷長河中的浪花，而結(jié)構(gòu)變遷長河的發(fā)展趨勢(shì)，并不是單方面由需求端或者供給端來決定的。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)來分析，結(jié)構(gòu)變遷與制度變革有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。這從我國改革開放三十多年的歷程中可以清晰地看到這一點(diǎn)。從這個(gè)意義上說，推動(dòng)結(jié)構(gòu)變遷的改革，都可以叫做結(jié)構(gòu)性改革。不同的是，過去的結(jié)構(gòu)性改革是基于經(jīng)濟(jì)增長，是以市場化為導(dǎo)向的;而現(xiàn)階段的結(jié)構(gòu)性改革是基于整體發(fā)展，包含但不僅限于經(jīng)濟(jì)增長，是以國家治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向的。這種變化是結(jié)構(gòu)變遷階段不同而導(dǎo)致的。

我國進(jìn)入中高收入階段，人均國民生產(chǎn)總值達(dá)到7800美元。結(jié)構(gòu)變遷就像人的成長，這個(gè)時(shí)候進(jìn)入青年階段，不僅僅身體在長，但長得慢了，而且生理、心理、精神各方面都在成長變化，從單一長身體到人整體的成長。我國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，世界對(duì)我國的影響與我國對(duì)世界的影響日益呈現(xiàn)出不對(duì)稱性的變化。結(jié)構(gòu)變遷隨之進(jìn)入一個(gè)深層次，發(fā)展的整體性特征越來越明顯，社會(huì)、文化、生態(tài)、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)也隨之發(fā)生深刻的變化。人長大了，需要強(qiáng)壯的骨骼、成熟的心理和健全的精神來支撐。一個(gè)國家的發(fā)展也是如此。我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的內(nèi)涵到現(xiàn)階段也變了，從追求規(guī)模轉(zhuǎn)向更注重質(zhì)量，從追求速度轉(zhuǎn)向更注重效率，從物質(zhì)財(cái)富積累轉(zhuǎn)向精神文化積淀。這意味著我國的結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)入了新階段。不僅改革的目標(biāo)不同了，改革的條件、路徑也變了，改革的方式也要相應(yīng)調(diào)整。從十八屆三中全會(huì)確立的改革目標(biāo)來看，當(dāng)前的改革實(shí)質(zhì)上是全面深化結(jié)構(gòu)性改革，更加凸顯基于整體性的辨證施治，重塑國家治理結(jié)構(gòu)。

富有新內(nèi)涵的結(jié)構(gòu)性改革再一次

嵌入到我國結(jié)構(gòu)變遷之中

結(jié)構(gòu)變遷進(jìn)入新階段，發(fā)展動(dòng)力明顯減弱了。這是為什么？從歷史的角度和整體的視野來觀察，其根源是結(jié)構(gòu)性改革沒有跟上，發(fā)展偏向于經(jīng)濟(jì)增長，改革偏向于政策替代，結(jié)構(gòu)變遷所需的改革力量明顯不足。這種狀況一直延續(xù)到2013年底的十八屆三中全會(huì)。2008年遭遇國際金融危機(jī)的沖擊，已經(jīng)暴露出結(jié)構(gòu)變遷緩慢，結(jié)構(gòu)性問題加劇，發(fā)展動(dòng)力減弱，但過于強(qiáng)大的政策刺激把這些都掩蓋了，前期政策至今仍在消化，形成了“三期疊加”（速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期政策消化期）的格局。

十八屆三中全會(huì)吹響了全面深化結(jié)構(gòu)性改革的號(hào)角，確立了新的改革目標(biāo)，明確了新的改革任務(wù)。隨著十八屆四中全會(huì)、五中全會(huì)的召開，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署的展開，富有新內(nèi)涵的結(jié)構(gòu)性改革再一次嵌入到我國結(jié)構(gòu)變遷之中，改革之帆重新?lián)P起。但毋庸諱言，改革進(jìn)入深水區(qū)，改革的條件發(fā)生了重大變化，改革的難度和復(fù)雜性也大大增加，改革空轉(zhuǎn)打滑的現(xiàn)象也未能避免。這給基于整體發(fā)展，推動(dòng)結(jié)構(gòu)變遷的結(jié)構(gòu)性改革平添了更多的不確定性。改革打滑的風(fēng)險(xiǎn)明顯增大了。

發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力來自于結(jié)構(gòu)變遷，即資源配置效率和全要素生產(chǎn)率的提高。而結(jié)構(gòu)變遷的驅(qū)動(dòng)力則來自于結(jié)構(gòu)性改革，從整體看，是國家治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，理順政府與市場、政府與社會(huì)、中央與地方的關(guān)系;從核心看，是政府治理的改革，向市場、社會(huì)和地方進(jìn)一步分權(quán)，在簡政的同時(shí)，切實(shí)解決政府“缺位”和“越位”的問題。當(dāng)前表現(xiàn)出來的產(chǎn)能過剩、杠桿泡沫、創(chuàng)新不足、效率不高、城鎮(zhèn)化滯后，都與政府治理進(jìn)展緩慢有內(nèi)在關(guān)系。

從我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行來觀察，面臨的主要問題不是總量性矛盾，而是結(jié)構(gòu)性脫節(jié)，即供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)之間不匹配。需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，尤其是消費(fèi)結(jié)構(gòu)快速升級(jí)。而我國的供給結(jié)構(gòu)卻沒能“與時(shí)俱進(jìn)”，供給過剩與供給不足并存。與土木投資相關(guān)的生產(chǎn)出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，如鋼鐵、水泥、平板玻璃、有色金屬等等;而與消費(fèi)相關(guān)的生產(chǎn)卻是平庸?jié)魷?，?chuàng)新不足，精品不多，大量消費(fèi)外流。當(dāng)前消費(fèi)外流規(guī)模達(dá)到1萬億人民幣，若考慮教育消費(fèi)、醫(yī)療服務(wù)消費(fèi)、保健消費(fèi)，則消費(fèi)外流規(guī)模更為驚人。這說明經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的供求關(guān)系出現(xiàn)嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性扭曲。

對(duì)于這種結(jié)構(gòu)性扭曲，靠“打針吃藥”的常規(guī)宏觀調(diào)控手段解決不了，而且有的就是政府自身造成的，如與投資相關(guān)的投資品產(chǎn)能過剩，必須是“傷筋動(dòng)骨”的結(jié)構(gòu)性改革?？上У氖?，由于長期受“三駕馬車”短期調(diào)控理論的誤導(dǎo)，一直把重心放在短期刺激政策方面，而基于整體的結(jié)構(gòu)性改革認(rèn)識(shí)不到位。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)中的扭曲，只是一個(gè)病癥，病因在政府與市場、社會(huì)以及中央與地方這整個(gè)治理結(jié)構(gòu)有問題，核心在政府治理不到位。這只有靠結(jié)構(gòu)性改革才能解決。

提了多年的轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，之所以成效不顯著，就是結(jié)構(gòu)性改革的力度不夠。投資、金融、國資、財(cái)稅、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的體制改革主要靠部門在推動(dòng)，沒有納入政府與市場、社會(huì)以及中央與地方這個(gè)國家治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中來通盤考慮，頂層設(shè)計(jì)不到位，一些基礎(chǔ)性制度問題沒統(tǒng)一解決，而部門又解決不了，改革有時(shí)繞著走，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)中的病癥不斷加重?，F(xiàn)在已經(jīng)到了非解決不可的時(shí)候了。

以基礎(chǔ)性制度問題為抓手，

加快推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革

從經(jīng)濟(jì)增長到全面發(fā)展，新時(shí)期的結(jié)構(gòu)變遷已經(jīng)不局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，發(fā)展也不只是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而是“五位一體”。這需要提升整體思維，超越經(jīng)濟(jì)思維，樹立治理思維。結(jié)構(gòu)性問題可能表現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域，但成因卻往往是跨領(lǐng)域的。這需要打破部門分工改革的傳統(tǒng)格局，抓住一些基礎(chǔ)性制度問題，從國家治理結(jié)構(gòu)整體來考慮，加快結(jié)構(gòu)性改革。

當(dāng)前，至少有如下基礎(chǔ)性制度問題迫切需要納入結(jié)構(gòu)性改革整體框架之中：

一是產(chǎn)權(quán)制度問題。這是政府與市場關(guān)系中的一個(gè)基本問題。無論公有制，還是私有制，都有產(chǎn)權(quán)制度問題。市場經(jīng)濟(jì)注重使用、流動(dòng)和交易，與傳統(tǒng)所有制注重占有的觀念是根本不同的。所有權(quán)退居幕后，產(chǎn)權(quán)走到前臺(tái)，是市場經(jīng)濟(jì)條件下公私所有制的共同演變趨勢(shì)。公有制不存在與市場經(jīng)濟(jì)不相容的問題，關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建。長期受所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)混淆不清的影響，我國產(chǎn)權(quán)制度改革長期被誤導(dǎo)，要么認(rèn)為是私有化，要么認(rèn)為這不是個(gè)問題，無須改革。產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)，從根本上決定了市場有效配置資源的能力。我國是以公有制為主的國家，產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建任務(wù)十分艱巨。國企國資改革（包括國有金融資產(chǎn)）、生態(tài)文明建設(shè)、中央與地方之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、集體產(chǎn)權(quán)制度改革、科教文衛(wèi)的微觀基礎(chǔ)構(gòu)建、公益性投資的鼓勵(lì)和保護(hù)、政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制，如此等等，都與產(chǎn)權(quán)制度關(guān)聯(lián)在一起。作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，交給任意一個(gè)部門都無法解決，豎立其上的各種體制問題任何部門也無法真正推進(jìn)。

二是事業(yè)單位體制問題。事業(yè)單位不是經(jīng)濟(jì)組織，也不是行政組織，屬于政府辦的社會(huì)公益性組織。顯然，這是政府與社會(huì)關(guān)系中的一個(gè)基本問題。這是我國特有的一個(gè)問題，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)集權(quán)體制的遺產(chǎn)，延續(xù)至今，其體制框架一直未變。當(dāng)前教育體制、科技體制、醫(yī)療衛(wèi)生體制、文化體制等等，都是事業(yè)單位體制這一根藤上的果。這根藤是什么樣子，這根藤上的果就是什么樣子。希望在這根集權(quán)體制的藤上結(jié)出分權(quán)體制的果，是不可能的事情。當(dāng)前，教科文衛(wèi)體制改革艱難，難就難在事業(yè)單位體制改革沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。事業(yè)單位體制涉及上述體制的微觀基礎(chǔ)，也就是事業(yè)單位和政府的關(guān)系如何定位。這關(guān)系到4000萬知識(shí)精英的積極性如何調(diào)動(dòng)的問題，也關(guān)系到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)?？平膛d國、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、社會(huì)活力、民生改善都與此緊密關(guān)聯(lián)。

三是中央與地方的關(guān)系問題。我國一個(gè)大國，人多地廣差異大，兩個(gè)積極性一個(gè)不能缺。從1949年到改革開放，其間也做過多次“放權(quán)—收權(quán)—放權(quán)”的調(diào)整?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”，這個(gè)原則從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期到現(xiàn)在一直未變。面對(duì)新的結(jié)構(gòu)性改革——重塑國家治理結(jié)構(gòu)，這個(gè)原則如何注入新的內(nèi)涵，是一個(gè)基礎(chǔ)性體制問題。尤其是全面依法治國的推進(jìn)，中央干什么，地方干什么，都需要事權(quán)法定。從縱向治理結(jié)構(gòu)來看，治理級(jí)次與政府管理級(jí)次應(yīng)是兩個(gè)不同的問題，因?yàn)樵S多公共權(quán)力并不能在各級(jí)政府之間均勻地劃分。從“分級(jí)管理”來看，我國是五級(jí)管理;從“分級(jí)治理”來看，我國是兩級(jí)治理，國家層面與地方層面。由于缺乏治理理念，國家與地方兩個(gè)層面的治理難以界分，治理與管理都沒有到位，不但導(dǎo)致行政效率難以提升，也使政府與市場、社會(huì)的關(guān)系難以理順。如何調(diào)動(dòng)地方、市場和社會(huì)的積極性是當(dāng)前結(jié)構(gòu)性改革面對(duì)的新課題。

四是市場、社會(huì)管理的制度基礎(chǔ)設(shè)施。管理制度的有效性依賴于制度基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度，好比一座城市的功能取決于城市地下管廊、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施。我國制定頒布的法律之所以不少在“睡覺”，原因即在于此。從“法制”到“法治”，制度基礎(chǔ)設(shè)施是關(guān)鍵。如政府會(huì)計(jì)制度、政府資產(chǎn)負(fù)債表、中期預(yù)算、涉稅信息系統(tǒng)、人口流動(dòng)信息系統(tǒng)、征信系統(tǒng)、不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)、金融工具登記系統(tǒng)、企業(yè)及社會(huì)組織的登記系統(tǒng)等等，有的還沒建立，已經(jīng)有的也多是條塊分割，沒有聯(lián)通，這在很大程度上降低了相關(guān)法律、制度的有效性。在制度建設(shè)方面，與我國的城市建設(shè)有一些類似，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施不夠重視，帶來了許多系統(tǒng)性問題。市場監(jiān)管、社會(huì)管理的種種缺陷都與此密切相關(guān)。