馬文

摘要：人民監(jiān)督員制度經(jīng)過十余年探索，已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，但實(shí)際效果還不十分理想。這其中的根本原因在于人民監(jiān)督員制度在我國總體上還是作為一種政治符號而存在，其制度本身所蘊(yùn)含的內(nèi)在功能尚未得到充分重視和發(fā)揮。因此，人民監(jiān)督員制度的未來發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是走向真正的司法制度，使其兼具法制化和實(shí)效化兩大要素。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員；司法制度；法制化；實(shí)效化

中圖分類號：D926.44

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）01-0101-04

一、引言：司法民主浪潮下的人民監(jiān)督員制度

民主的含義十分豐富，其中一種理解是指個(gè)人運(yùn)用參與和管理國家事務(wù)的權(quán)利來實(shí)現(xiàn)公共自主。這就意味著，國家權(quán)力的運(yùn)行只有建立在民主的根基上才能夠獲得個(gè)人支持和認(rèn)同。 “合法性意指人們內(nèi)心的一種態(tài)度。這種態(tài)度認(rèn)為政府的統(tǒng)治是合法的和公正的?！盵1]即國家統(tǒng)治的合法性來源于公眾的評價(jià)，而民主則是公眾評價(jià)的制度保障。司法過程亦是如此，司法民主之于司法公正至關(guān)重要。近年來，我國司法不公問題日益凸顯，司法公信力遭到社會(huì)質(zhì)疑。司法機(jī)關(guān)為此進(jìn)行了一系列改革，以提高自身司法能力。但這種單方面的改革對于整個(gè)司法環(huán)境的改善顯然是不夠的，司法民主逐漸成為司法改革的一個(gè)突破口，通過讓公眾參與司法、監(jiān)督司法，達(dá)到促進(jìn)司法公正、提高司法公信力的改革目的。其中表現(xiàn)最為突出的就是對審判階段陪審制度的大力推行，從陪審員到類似陪審團(tuán)的評審團(tuán)，司法民主在審判階段得到了充分體現(xiàn)。可以說，司法民主已經(jīng)成為我國當(dāng)前司法改革的新浪潮。不管實(shí)際效果如何，司法民主都是我國破解司法改革難題的一種有益嘗試。

具體到檢察環(huán)節(jié)，公眾的民主參與就顯得更為重要。權(quán)力的有效運(yùn)行，離不開權(quán)力制約機(jī)制，二者如影隨形。檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”卻是一個(gè)長期困擾理論界和實(shí)務(wù)界的問題。“不信任，乃最足以形容現(xiàn)代檢察官制生成與演變的三字箴言?！盵2]面對社會(huì)各界的質(zhì)疑和檢察機(jī)關(guān)自身定位不清的困擾，檢察權(quán)更加需要通過民眾參與來謀求更廣泛的支持。人民監(jiān)督員制度正是檢察參與民主的一種方式，“它是民主的價(jià)值獲得自我矯正的機(jī)會(huì)與途徑”。[3]人民監(jiān)督員制度通過邀請個(gè)人參與檢察工作，既體現(xiàn)了對民意的重視和崇尚，又實(shí)現(xiàn)了對檢察權(quán)進(jìn)行公眾監(jiān)督的目的，是司法民主在檢察系統(tǒng)的最好注解。最高人民檢察院從2003年起開展人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作，至今已十余年，發(fā)布各項(xiàng)文件規(guī)定近十個(gè)。然而，實(shí)踐中人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行狀況卻并不十分理想，監(jiān)督力度不足成為制約人民監(jiān)督員制度進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵問題，也是對制度設(shè)計(jì)初衷的負(fù)面回應(yīng)。這就使我們不得不對人民監(jiān)督員制度進(jìn)行重新審視。

二、制度檢視：政治符號抑或司法制度

“法律之于政治制度，猶如骨骼之于身體?！盵4]法律與政治之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，自法律產(chǎn)生以來，就不曾中斷過。如果從本源考察，法律本身就是政治的產(chǎn)物，司法權(quán)是政治權(quán)的重要組成，司法活動(dòng)是政治活動(dòng)的一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)。政治的含義非常復(fù)雜，但是不管是將其理解為公共權(quán)力運(yùn)用，還是國家管理，或者是人類共同體的決策，都不得不承認(rèn)，政治意志必須通過一定方式才能得以實(shí)現(xiàn)，而其中司法是重要載體之一。尤其是在現(xiàn)代社會(huì)，法律是國家政策轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)的中介。隨著法治觀念的普及，政治目的通過司法路徑更能順利地得到社會(huì)公眾認(rèn)同，并且得以廣泛推行。政治和司法在現(xiàn)代社會(huì)生活中的關(guān)系不僅沒有疏離，反而變得更為緊密。然而，“在政治學(xué)領(lǐng)域，個(gè)人自由表現(xiàn)于創(chuàng)造體制、法律以及能夠長久維持的管理模式……這些微妙的機(jī)器極易損毀，永遠(yuǎn)不會(huì)完全按照人們的設(shè)想來運(yùn)轉(zhuǎn)?！盵5]面對如此情境，通過易變的司法制度來不斷調(diào)整、維護(hù)社會(huì)管理模式，從而實(shí)現(xiàn)相對穩(wěn)定的政治意志成為一個(gè)比較可行的辦法。因此，我們在分析司法問題時(shí)，尤其是司法中的新問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)將目光探出司法圍城，從國家政治的角度進(jìn)行深度考察。

1.國家層面上的人民監(jiān)督員制度。我國憲法和法律明確規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)必須傾聽人民的意見，接受人民的監(jiān)督。為落實(shí)這一規(guī)定，最高人民檢察院從2003年9月起開展了人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作，并頒布了《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《試行規(guī)定》）。檢察機(jī)關(guān)之所以會(huì)拿出如此大膽的改革創(chuàng)新方案，乃是當(dāng)年形勢所迫。主要是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在處理自偵案件時(shí)，權(quán)力較大而又缺少相應(yīng)的外部監(jiān)督措施，存在權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。因此，最高人民檢察院創(chuàng)造性地建立了人民監(jiān)督員制度，將公眾參與引入檢察環(huán)節(jié)，希望能應(yīng)對社會(huì)各界對檢察機(jī)關(guān)的質(zhì)疑。[6]后在充分總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，最高人民檢察院于2010年下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。2014年9月，最高人民檢察院發(fā)布了《人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點(diǎn)工作方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》），確定自2014年10月至2015年6月，在人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)，開展人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點(diǎn)工作。和此項(xiàng)改革相配套，最高檢和司法部還發(fā)布了《關(guān)于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)工作的意見》（以下簡稱《意見》）。《試點(diǎn)方案》和《意見》的發(fā)布，標(biāo)志著人民監(jiān)督員制度運(yùn)行已經(jīng)進(jìn)入深化和細(xì)化階段。由此可見，人民監(jiān)督員制度是由檢察機(jī)關(guān)自上而下推行的一項(xiàng)改革，并且，這項(xiàng)改革產(chǎn)生于形勢所迫，發(fā)展于順勢而為，是檢察機(jī)關(guān)回應(yīng)公眾質(zhì)疑、深化檢務(wù)公開的具體舉措。

對國家而言，人民監(jiān)督員制度也逐漸成為中國司法改革的創(chuàng)新政績，更是司法民主和人權(quán)保障的重要措施之一。人民監(jiān)督員制度作為一塊“金字招牌”，自產(chǎn)生起就不斷出現(xiàn)在各種會(huì)議、文件、報(bào)告之中。從《2004年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》到2013年《中國法治年度報(bào)告》，人民監(jiān)督員制度基本每年都會(huì)被全國性的總結(jié)報(bào)告所涵蓋。2006年黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中，強(qiáng)調(diào)了要健全人民監(jiān)督員制度，并將其作為司法民主建設(shè)的重要指標(biāo)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“廣泛實(shí)行人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道”。2014年黨的十八屆四中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，在“加強(qiáng)對司法活動(dòng)的監(jiān)督”部分明確提出“完善人民監(jiān)督員制度”，更是肯定和突顯了該制度的功能和地位。總之，國家需要人民監(jiān)督員制度，以彰顯司法民主，人民監(jiān)督員制度的政治象征意義也決定了其在國家政治體系中具有不可或缺的地位。國家對人民監(jiān)督員制度的重視，來源于制度所代表的先進(jìn)理念，來源于制度背后暗含的法治價(jià)值。因此，國家關(guān)注的重點(diǎn)是制度本身，而不是制度的運(yùn)行。換句話說，不管人民監(jiān)督員制度的實(shí)際運(yùn)行情況如何，該項(xiàng)制度都是不可替代的，都會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)在國家的政治話語中。

2.司法層面上的人民監(jiān)督員制度。設(shè)立人民監(jiān)督員制度的初衷，是為了對群眾最關(guān)注、監(jiān)督最薄弱的職務(wù)犯罪偵辦工作進(jìn)行外部監(jiān)督，從而達(dá)到規(guī)范執(zhí)法、制約司法的目標(biāo)。從試點(diǎn)工作開始，十余年的運(yùn)行情況證明了人民監(jiān)督員制度在加強(qiáng)監(jiān)督方面發(fā)揮的一定作用，體現(xiàn)了司法民主、公眾參與。截至2014年3月份，全國檢察機(jī)關(guān)共選任人民監(jiān)督員48000余人次，監(jiān)督各類職務(wù)犯罪案件42000余件。[7]2010年《規(guī)定》實(shí)施之后，以福建省為例，截至2013年11月底，該省檢察機(jī)關(guān)共開展“七種情形”監(jiān)督276件，其中，擬作撤銷案件24件、擬作不起訴案件252件，檢察機(jī)關(guān)采納人民監(jiān)督員不同意監(jiān)督意見5件。以重慶市某分院為例，2009年到2012年，檢察機(jī)關(guān)共組織人民監(jiān)督員監(jiān)督案件111件，人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理意見的共有6件，檢察機(jī)關(guān)采納人民監(jiān)督員不同意見的僅1件。[8]

從以上數(shù)據(jù)可以看出：人民監(jiān)督員制度對檢察權(quán)的監(jiān)督和控制確實(shí)起到了一定作用，但是我們也得承認(rèn)，人民監(jiān)督員制度的總體效果并不非常突出，監(jiān)督權(quán)發(fā)揮并不充分，作用還相對有限，仍然存在很多問題需要解決。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，人民監(jiān)督員監(jiān)督案件絕對數(shù)并不高，相對于三千多個(gè)試點(diǎn)單位來講，平均數(shù)更是少之又少。從監(jiān)督實(shí)效來看，也存在不足，檢察機(jī)關(guān)采納人民監(jiān)督員不同意見的比例很低。據(jù)調(diào)查，有超過53%的被調(diào)查者認(rèn)為試行效果“一般”、選擇試行效果好的僅占33%。[9]有觀點(diǎn)就直接指出：人民監(jiān)督員個(gè)案監(jiān)督實(shí)踐中有形式化的傾向。[10]可見，人民監(jiān)督員制度在司法實(shí)踐中的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來，對司法過程的影響力總體還比較弱。

2015年3月，最高人民檢察院和司法部聯(lián)合下發(fā)了由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議審議通過的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），對人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作進(jìn)行了總結(jié)，明確了人民監(jiān)督員制度外部化、大眾化、監(jiān)督化的特點(diǎn)?！陡母锓桨浮穼θ嗣癖O(jiān)督員制度的實(shí)際運(yùn)行作用還未顯現(xiàn)，但單從內(nèi)容上看，相比以往規(guī)定，在強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效方面已有明顯進(jìn)步。例如，《改革方案》規(guī)定“人民監(jiān)督員由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任”，保證了履職人民監(jiān)督員不受檢察機(jī)關(guān)人為挑選，是監(jiān)督工作的后續(xù)獨(dú)立開展的關(guān)鍵。

法律與政治具有共生性，共同服務(wù)于社會(huì)目標(biāo)與價(jià)值。[11]通過以上對人民監(jiān)督員制度的檢視，我們可以發(fā)現(xiàn)，目前我國人民監(jiān)督員制度在總體上還處于政治推行階段，其政治宣傳意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其司法實(shí)際功能。人民監(jiān)督員制度作為一種政治符號，已經(jīng)對司法民主產(chǎn)生了廣泛影響，但要想作為一種司法制度，在司法活動(dòng)中真正發(fā)揮作用還任重道遠(yuǎn)。在這種大背景下，我們要高度重視這項(xiàng)制度的實(shí)踐價(jià)值，努力探索其進(jìn)一步發(fā)展的可能路徑。

三、未來構(gòu)建：走向真正的司法制度

真正的司法制度，必須具備兩個(gè)條件：一是法制化，擁有法律的明確授權(quán)，該項(xiàng)制度才可以稱為司法制度，否則，即使在司法實(shí)踐中長期存在，也只能稱之為工作制度；二是實(shí)效化，即該制度不僅參與司法，而且對司法的進(jìn)程具有實(shí)際影響力。人民監(jiān)督員制度只有同時(shí)具備這兩個(gè)條件，才能走向真正的司法制度，成為名副其實(shí)的司法民主典范、權(quán)力監(jiān)督利器。

1.法制化。人民監(jiān)督員制度已歷經(jīng)十余年實(shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但是目前有關(guān)這項(xiàng)制度的規(guī)定還散見于各種文件，效力級別較低，不利于充分發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的積極作用，也與我國的法治化進(jìn)程不相匹配。因此，人民監(jiān)督員制度的首要發(fā)展方向就是法制化，通過立法完成由“規(guī)定”向“法定”的根本性轉(zhuǎn)變，通過完善法律技術(shù)體系和相關(guān)的配套制度，使其真正成為民眾參與司法的典范。[12]《改革方案》中也明確提出“推進(jìn)人民監(jiān)督員制度立法”，這既是對人民監(jiān)督員制度功能的肯定，也是對其法制化轉(zhuǎn)型工作的部署。

當(dāng)前可供選擇的法制化路徑主要有：一是納入《人民檢察院組織法》；二是納入《刑事訴訟法》；三是制定單行法律；四是在《檢察院組織法》和《刑事訴訟法》中規(guī)定人民監(jiān)督員制度并通過最高人民檢察院的司法解釋予以細(xì)化。[13]在這幾種路徑中，制定專門的《人民監(jiān)督員法》，單從立法效果層面考量，是最理想的選擇。但是，在立法程序和要求上比較難以達(dá)到，立法成本較高，時(shí)機(jī)尚不成熟。修改《刑事訴訟法》，雖然有許多理論支持，但2013年對刑訴法的最新修訂并沒有涉及到人民監(jiān)督員問題。其他觀點(diǎn)的區(qū)別主要在于對人民監(jiān)督員的具體規(guī)則設(shè)計(jì)上。本文的觀點(diǎn)是：在《人民檢察院組織法》中作出原則性規(guī)定，并由全國人大常委會(huì)制定《關(guān)于人民監(jiān)督員制度的決定》。具體理由如下：

首先，人民監(jiān)督員制度亟待立法承認(rèn)?，F(xiàn)行人民監(jiān)督員制度雖然可以在憲法中找到充足的法理支撐，適用于全國檢察系統(tǒng)，但是其具體規(guī)定來源是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制定的司法性文件，這種“出身”難免使人產(chǎn)生“自我監(jiān)督”的印象，導(dǎo)致人民監(jiān)督員制度的實(shí)效受到質(zhì)疑。缺乏明確的法律依據(jù)已成為制約人民監(jiān)督員制度進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。而與此同時(shí)，在目前的司法體制之下，對檢察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的途徑還比較單一，人民監(jiān)督員制度是唯一的、具備外部特征的、已付諸實(shí)踐的并取得一定成效的監(jiān)督途徑。所以，應(yīng)當(dāng)加快相關(guān)立法進(jìn)程，將人民監(jiān)督員制度納入法制軌道，以更充分地發(fā)揮其積極作用。

其次，《人民檢察院組織法》亟需大修。現(xiàn)行人民檢察院組織法制定于1979年，至今已施行30多年，早已跟不上時(shí)代的要求，尤其是近年來訴訟制度的新發(fā)展和司法體制改革的新形勢，對檢察組織法的修訂提出了迫切要求。在中央確定的司法體制改革任務(wù)基本完成的背景下，修訂人民檢察院組織法的條件已經(jīng)基本成熟。[14]2013年10月30日，全國人大常委會(huì)召開立法工作會(huì)議，公布《十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，修改人民檢察院組織法被列入一類立法項(xiàng)目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的立法項(xiàng)目。應(yīng)當(dāng)抓住此次機(jī)會(huì)，首先在《人民檢察院組織法》中確立人民監(jiān)督員的法律地位。這種路徑選擇既符合立法原則，又具備立法技巧。

再次，契合《人民檢察院組織法》修改的基本原則?！度嗣駲z察院組織法》的修改既要體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)，又要保持法律的穩(wěn)定性，還要為今后的改革留有一定的空間。[15]人民監(jiān)督員制度在我國實(shí)踐了十余年，已經(jīng)積累了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，形成了比較穩(wěn)定的規(guī)則和成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，所以完全可以寫入《人民檢察院組織法》。當(dāng)然，基于組織法穩(wěn)定性的考慮和地區(qū)差異，尚不適宜將所有規(guī)則都納入，只確認(rèn)檢察工作接受人民群眾監(jiān)督的原則即可。這樣不僅契合了檢察院組織法修改的基本原則，而且也避免了有關(guān)人民監(jiān)督員制度是否屬于檢察院組織法調(diào)整范圍的爭議①為人民監(jiān)督員制度的進(jìn)一步完善預(yù)留了空間。

最后，是對司法體制改革和檢察制度改革成果的法制化。檢察院組織法的修改，應(yīng)當(dāng)盡可能充分地將黨中央的要求納入法律條文，將司法體制改革的成果固定在法律上。[16]2005年以來，共有600余人次全國人大代表、全國政協(xié)委員提出48項(xiàng)關(guān)于人民監(jiān)督員制度立法的建議、議案和提案。[7]由此可見，不論是法學(xué)理論界還是司法實(shí)務(wù)界，對人民監(jiān)督員制度的立法呼聲都非常高。而且，這也是對我國司法體制改革和檢察制度改革工作的肯定，更是對未來改革成果轉(zhuǎn)化的法制保障。

2.實(shí)效化。實(shí)效化是人民監(jiān)督員制度能否成為真正司法制度的關(guān)鍵，更是決定其改革走向的重要因素。如果通過制度構(gòu)建，仍然不能發(fā)揮人民監(jiān)督員制度在司法實(shí)踐中的作用，那么，該項(xiàng)制度本身就會(huì)遭受詬病，進(jìn)而加劇制度實(shí)行的阻力。同時(shí)，只有不斷強(qiáng)化人民監(jiān)督員制度的實(shí)效，才能改變其被虛置的地位，得到檢察機(jī)關(guān)和案件當(dāng)事人的重視，從而擴(kuò)展制度的運(yùn)行空間，為制度的進(jìn)一步改革完善創(chuàng)造條件。因此，如何強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效是人民監(jiān)督員制度未來構(gòu)建的重中之重。具體而言，可以從以下幾個(gè)方面入手。

（1）推廣自薦方式。從《試行規(guī)定》到《規(guī)定》，人民監(jiān)督員的任職要求明顯轉(zhuǎn)向了大眾化，取消了具有政策、法律知識的要求，選任途徑也增加了公民自薦方式。但是，有課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，單位推薦仍是人民監(jiān)督員產(chǎn)生的絕對來源，自薦方式未能充分發(fā)揮作用。[17]這說明，人民監(jiān)督員制度還需要進(jìn)一步宣傳、推廣，以形成良好的社會(huì)基礎(chǔ)。自薦方式打破了人民監(jiān)督員精英化、階層化、榮譽(yù)化的傾向，肯定了普通公民對檢察工作的監(jiān)督熱情，調(diào)動(dòng)了普通公民的監(jiān)督能動(dòng)性，在擴(kuò)展人民監(jiān)督員代表性的同時(shí)，對提升監(jiān)督實(shí)效具有積極意義，因此其應(yīng)當(dāng)成為人民監(jiān)督員制度實(shí)效化的一個(gè)重要路徑，在以后的改革中不斷加以完善、推廣。

（2）拓展監(jiān)督途徑。目前人民監(jiān)督員的監(jiān)督途徑較為單一，大多數(shù)地方都是邀請人民監(jiān)督員進(jìn)行案后評查，人民監(jiān)督員的介入環(huán)節(jié)一般是在部門提出擬定意見后、檢察長或檢委會(huì)作出決定前。這時(shí)，案件的定性基本成型，事后監(jiān)督往往流于形式，監(jiān)督效果大打折扣。為了發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的實(shí)效，應(yīng)當(dāng)變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督，不僅要關(guān)注事后監(jiān)督，更要關(guān)注事中監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)規(guī)定，除非案件偵查保密需要，人民監(jiān)督員有權(quán)選擇具體的監(jiān)督時(shí)間和監(jiān)督環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向人民監(jiān)督員通報(bào)案件進(jìn)展情況，適時(shí)邀請人民監(jiān)督員參與案件偵查和審查過程，對于特殊、疑難以及社會(huì)影響力廣泛的案件，應(yīng)當(dāng)為人民監(jiān)督員提供專業(yè)指導(dǎo)和幫助。同時(shí)要擴(kuò)展監(jiān)督方式，增加監(jiān)督途徑，以方便人民監(jiān)督員隨時(shí)參與到監(jiān)督工作中去。②

（3）建立評議回避制度。人民監(jiān)督員對案件的評議過程，是人民監(jiān)督員發(fā)表個(gè)人意見的過程，也是對檢察機(jī)關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督的過程。因此，應(yīng)當(dāng)為其提供一個(gè)寬松、私密的環(huán)境，尤其是在與檢察機(jī)關(guān)意見不一致的情況下，更應(yīng)當(dāng)注重對人民監(jiān)督員個(gè)人的保護(hù)。所以應(yīng)建立所有案件監(jiān)督評議中檢察人員回避制度，由人民監(jiān)督員自行表決和記錄，以確保人民監(jiān)督員制度的獨(dú)立性，并強(qiáng)化監(jiān)督結(jié)果的制約效力。目前，很多地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)行了評議回避制度，但是在立法規(guī)定上還未統(tǒng)一規(guī)定，因此，建議明確建立評議回避制度并在全國推廣。

（4）增加追責(zé)規(guī)定。關(guān)于人民監(jiān)督員制度的一系列規(guī)定中，很多內(nèi)容都涉及到檢察機(jī)關(guān)的配合義務(wù)。因?yàn)槿嗣癖O(jiān)督員的特殊身份決定了其行使監(jiān)督權(quán)力時(shí)，必須借助檢察機(jī)關(guān)的配合才能完成監(jiān)督工作，盡到監(jiān)督職責(zé)。所以，檢察機(jī)關(guān)的配合義務(wù)對人民監(jiān)督員監(jiān)督實(shí)效至關(guān)重要。義務(wù)對應(yīng)責(zé)任，無責(zé)任之義務(wù)等于無義務(wù)。因此，必須在人民監(jiān)督員制度的相關(guān)規(guī)定中增加追責(zé)條款。對于檢察機(jī)關(guān)不配合人民監(jiān)督員監(jiān)督工作、故意不告知或拖延告知案件、不提供監(jiān)督條件、不履行說明義務(wù)等情況，應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任追究，以解決現(xiàn)實(shí)中由于人為因素監(jiān)督不到位的問題，從而切實(shí)提高監(jiān)督實(shí)效。

結(jié)論

當(dāng)前，檢察改革形成了強(qiáng)化法律監(jiān)督和強(qiáng)化自身監(jiān)督并重之“雙強(qiáng)化”發(fā)展趨向。[18]而人民監(jiān)督員制度正是檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化自身監(jiān)督的一項(xiàng)重要舉措。因此，我們應(yīng)當(dāng)通過制度建設(shè)，使其擺脫虛化的民主工具符號，走出司法適用的困境，使人民監(jiān)督員制度從一項(xiàng)政治制度走向真正的司法制度，在司法運(yùn)作過程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

注釋：

①有觀點(diǎn)就認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度是檢察權(quán)運(yùn)行中的社會(huì)監(jiān)督，并非檢察機(jī)關(guān)組織制度范疇，沒有必要由人民檢察院組織法規(guī)定。參見：金曉慧，馬青春，李軒 人民檢察院組織法修改應(yīng)有邊界設(shè)定 人民檢察， 2014，（24）

②例如，重慶市檢察院就實(shí)行了人民監(jiān)督員接待日、人民監(jiān)督告知、人民監(jiān)督員監(jiān)督信息通報(bào)等工作制度并取得了良好效果。參見：重慶拓寬人民監(jiān)督員監(jiān)督渠道[N] 檢察日報(bào)， 2014-05-29（01）

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【責(zé)任編輯：張亞茹】