劉樹(shù)杰

價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制的核心，市場(chǎng)決定價(jià)格是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵。

改革開(kāi)放以來(lái)，價(jià)格改革持續(xù)推進(jìn)、不斷深化，可說(shuō)是各項(xiàng)改革中成就最突出、作用最大，也是進(jìn)展最快的。現(xiàn)在90%以上（以GDP計(jì)算）商品和服務(wù)價(jià)格已經(jīng)由市場(chǎng)形成。無(wú)此，就沒(méi)有這30多年的高速增長(zhǎng)。

不過(guò)，一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的價(jià)格改革還需深化。

2015年10月，中共中央國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》。意見(jiàn)提出，到2017年，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價(jià)格基本放開(kāi)，政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)。到2020年，市場(chǎng)決定價(jià)格機(jī)制基本完善，科學(xué)、規(guī)范、透明的價(jià)格監(jiān)管制度和反壟斷執(zhí)法體系基本建立，價(jià)格調(diào)控機(jī)制基本健全。

這釋放出價(jià)格改革向縱深推進(jìn)的信號(hào)。未來(lái)價(jià)格改革有兩個(gè)相輔相成的方向——使市場(chǎng)機(jī)制在價(jià)格形成中起決定性作用，實(shí)現(xiàn)政府價(jià)格監(jiān)管的體系與能力現(xiàn)代化。

要形成有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂。而市場(chǎng)化改革的核心，就是取消政府對(duì)價(jià)格的不當(dāng)干預(yù)，使之由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成。

政府干預(yù)價(jià)格的基本條件是市場(chǎng)失靈。但市場(chǎng)失靈是多方面的，適用于價(jià)格干預(yù)的，主要是自然壟斷和外部性。

就中國(guó)現(xiàn)階段而言，因市場(chǎng)失靈而需要政府干預(yù)價(jià)格的，主要是電力的輸配、鐵路運(yùn)輸、供水、供暖、公交及其他不宜免費(fèi)供應(yīng)的公益性產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格。

在現(xiàn)有條件下，必須最大限度縮小政府定價(jià)范圍。凡是已經(jīng)形成有效競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)，都要堅(jiān)決放開(kāi)價(jià)格。暫不具備條件的，也要積極推動(dòng)相關(guān)體制改革，并模擬市場(chǎng)化情景確定價(jià)格監(jiān)管規(guī)則和方法，為價(jià)格放開(kāi)創(chuàng)造條件。

現(xiàn)在民眾的感受是，價(jià)格改革的成績(jī)并沒(méi)有那么大，很多關(guān)鍵領(lǐng)域的價(jià)格還沒(méi)放開(kāi)理順。

其實(shí)，這些領(lǐng)域單純靠?jī)r(jià)格改革是不可能解決的，必須和其他體制改革配套推進(jìn)。比如醫(yī)藥價(jià)格改革需要醫(yī)療衛(wèi)生體制改革統(tǒng)籌推進(jìn)。比如需要在石油、電力、鐵路等行業(yè)破除壟斷、建立競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)等。在現(xiàn)有條件下，這些改革要完全設(shè)計(jì)好、完全配套，還做不到。價(jià)格改革最大的挑戰(zhàn)就是相應(yīng)的配套改革能否跟上。

以藥價(jià)為例，現(xiàn)在一些醫(yī)生以回扣為生，如果藥價(jià)低了，就沒(méi)有醫(yī)生開(kāi)這種藥，這種藥肯定消失，所以，如果貿(mào)然放開(kāi)，情況恐怕更糟。

靠政府管價(jià)格，但政府沒(méi)有能力去判斷藥的質(zhì)量如何、成本多少。所以，現(xiàn)在政府對(duì)藥價(jià)不得不管，但真是管不好。

醫(yī)療服務(wù)收費(fèi)定價(jià)政府也管不好。醫(yī)生醫(yī)術(shù)不同，治療方法不同，患者病情也不同，在這樣一個(gè)技術(shù)差異性很強(qiáng)的領(lǐng)域，政府沒(méi)有能力定價(jià)。但是，如果交給醫(yī)生決定也不行。

很多發(fā)達(dá)國(guó)家的醫(yī)藥價(jià)格不是靠政府管，是靠強(qiáng)大的醫(yī)保機(jī)構(gòu)去制衡。消費(fèi)者在醫(yī)療保險(xiǎn)公司投保，保險(xiǎn)公司用錢雇用醫(yī)學(xué)專家和醫(yī)院、藥商進(jìn)行價(jià)格博弈。如果讓每個(gè)患者和醫(yī)院、藥商博弈，那肯定任人宰割。專家對(duì)專家，集團(tuán)對(duì)集團(tuán)，才會(huì)有公正合理的價(jià)格。消費(fèi)者通過(guò)醫(yī)保機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)博弈，是醫(yī)保體系的重要一環(huán)。

所以，必須統(tǒng)籌推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，特別是醫(yī)保體制改革，才能使醫(yī)藥價(jià)格改革真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。但中國(guó)離這天還很遠(yuǎn)，不能期望太高。所以《意見(jiàn)》也是說(shuō)，到2020年基本理順醫(yī)療服務(wù)比價(jià)關(guān)系。

像天然氣、電力、成品油等領(lǐng)域也都類似。

如果現(xiàn)在直接把成品油價(jià)格放開(kāi)，行嗎？那就只有中石油、中石化兩家說(shuō)了算。所以前提必須是放開(kāi)原油進(jìn)口權(quán)等，使得產(chǎn)業(yè)鏈條上每個(gè)能競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)都是有效競(jìng)爭(zhēng)的，要形成可競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，否則就是寡頭控制，競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果還不如不競(jìng)爭(zhēng)。

辦法可以是拆分，也可以引入新的競(jìng)爭(zhēng)者，讓它們能夠壯大，能夠握有資源，能夠買到油，能夠有地方賣。所以管網(wǎng)企業(yè)要獨(dú)立出來(lái)，要無(wú)條件地公平接入。

現(xiàn)在放開(kāi)石油進(jìn)口的方向已經(jīng)確定了，但是進(jìn)展并不是很快。

電力領(lǐng)域由于技術(shù)特性等就更復(fù)雜，必須經(jīng)過(guò)周密的設(shè)計(jì)安排，細(xì)節(jié)決定成敗，如果沒(méi)有做好，電價(jià)很難放開(kāi)。

改革到今天，由于需要統(tǒng)籌推進(jìn)，僅僅政府部門操作，甚至僅僅一個(gè)部門操作，幾乎沒(méi)有成功的可能。所有的改革都必須有廣泛的公共參與，要引入公開(kāi)辯論機(jī)制，形成廣泛的社會(huì)共識(shí)，才能破除利益集團(tuán)的藩籬，形成真正科學(xué)、可行、良效的改革。

有利益集團(tuán)并不可怕，關(guān)鍵是達(dá)到各利益集團(tuán)的平衡，關(guān)鍵是大家要公開(kāi)地辯論，這樣高層才能聽(tīng)到不同的聲音，才能避免被少數(shù)人左右。這里不是說(shuō)每個(gè)老百姓都參與，而是代表各群體利益的真正的專家參與，而不能只是樸素的利益訴求。

比如，消費(fèi)者可以組成利益共同體，去和某些企業(yè)抗衡，實(shí)現(xiàn)力量平衡，這樣才能把價(jià)格管住。這就需要消費(fèi)者協(xié)會(huì)改革，政府可以協(xié)助，但不能官辦。此類改革屬于社會(huì)改革，對(duì)于國(guó)家政治格局并不會(huì)有影響。

這種具有廣泛代表性的辯論與博弈機(jī)制，可以和中央改革領(lǐng)導(dǎo)小組形成對(duì)接。中央改革領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)該有自己的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，也應(yīng)該實(shí)施公共政策制定的公開(kāi)化?，F(xiàn)今的改革如果要有實(shí)質(zhì)性突破，就必須改革改革機(jī)制本身。

促進(jìn)價(jià)格監(jiān)管體系與能力現(xiàn)代化

發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)價(jià)格形成的決定性作用，是價(jià)格改革的核心任務(wù)，但并非全部。

那些市場(chǎng)失靈進(jìn)而關(guān)系公眾利益的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格，盡管數(shù)量或占比不大，但對(duì)整個(gè)社會(huì)的資源配置效率與公平公正作用極為重要。因此，摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)理念和方法，確立基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府監(jiān)管價(jià)格的指導(dǎo)思想及規(guī)則、方法和組織體系，也是深化價(jià)格形成機(jī)制改革的重要內(nèi)容。

但是，把監(jiān)管做好并不容易。比如，能源價(jià)格改革的總體思路是“管住中間、放開(kāi)兩頭”，但還只是確定了方向，還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，放開(kāi)的還沒(méi)有放開(kāi)，管住中間也還沒(méi)有管好。

管住中間就涉及到很多配套條件。比如成本確定難題。無(wú)論何種監(jiān)管，都是以成本為基礎(chǔ)，要求必須對(duì)成本有一定的控制能力，這就要有信息、有人才、有權(quán)力。

現(xiàn)在被管制企業(yè)的成本確定，不是適應(yīng)價(jià)格管制需要的，而是執(zhí)行統(tǒng)一的財(cái)政部會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，這個(gè)準(zhǔn)則是防止企業(yè)偷稅漏稅，而不是約束成本、防止亂花錢的，所以就得不到準(zhǔn)確信息。

被管制行業(yè)通常是資本密集行業(yè)，投資對(duì)成本影響最大，工程該不該上，怎樣上，如何融資，利率多少，都對(duì)成本有直接甚至決定性影響?？墒悄膫€(gè)部門有能力、有權(quán)力來(lái)監(jiān)管這些呢？

其他包括監(jiān)管的人才、理念、技術(shù)等都需要更新。這是一門復(fù)雜的科學(xué)。

一是要合理定位價(jià)格監(jiān)管的目標(biāo)。監(jiān)管是指政府或法律授權(quán)的公共機(jī)構(gòu)依據(jù)規(guī)則對(duì)被監(jiān)管者的限制。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，監(jiān)管是政府的基本職能之一。監(jiān)管又分為經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管，而價(jià)格監(jiān)管是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的核心內(nèi)容，其目標(biāo)是平衡買賣雙方的利益關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)的公平公正和資源的優(yōu)化配置。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征是利益多元，壟斷性行業(yè)產(chǎn)品的買者與賣者間存在此消彼長(zhǎng)的利益沖突，必須要有公權(quán)力來(lái)平衡雙方的利益關(guān)系。

因而價(jià)格監(jiān)管既不能任由消費(fèi)者正當(dāng)利益受到侵犯，也不能無(wú)理侵犯被監(jiān)管企業(yè)的正當(dāng)利益。這與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中執(zhí)行國(guó)家價(jià)格計(jì)劃有本質(zhì)區(qū)別。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以“大鍋飯”和集中決策為特征，利益關(guān)系由政府指令性計(jì)劃安排，不存在壟斷性企業(yè)與消費(fèi)者間的利益沖突，因而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的物價(jià)工作，不過(guò)是國(guó)家計(jì)劃的執(zhí)行而非價(jià)格監(jiān)管。

二是要完善價(jià)格監(jiān)管的規(guī)則。明晰的規(guī)則既是監(jiān)管本質(zhì)的體現(xiàn)，也是監(jiān)管績(jī)效的基礎(chǔ)。公用事業(yè)價(jià)格監(jiān)管中合理價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)（其中又有“合理成本”、“合理投資回報(bào)”以及“有效資產(chǎn)”等更為具體的標(biāo)準(zhǔn)）是什么，價(jià)格何時(shí)調(diào)整，怎樣調(diào)整，所有的相關(guān)事宜都應(yīng)規(guī)定清楚，被監(jiān)管企業(yè)與消費(fèi)者的利益沖突才會(huì)處于可控狀態(tài)，監(jiān)管者的居間調(diào)解及其監(jiān)管決定，也才能為利益沖突雙方所接受，當(dāng)事各方才能依規(guī)而為。

因此，在準(zhǔn)確定位價(jià)格監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上，中國(guó)的監(jiān)管現(xiàn)代化必須從完善規(guī)則做起。一是要有分層的、系統(tǒng)的規(guī)則設(shè)計(jì)。二是規(guī)則設(shè)計(jì)須有實(shí)質(zhì)性的公眾參與。無(wú)論哪個(gè)層次的監(jiān)管規(guī)則設(shè)計(jì)，都不能只有政府部門內(nèi)部的討論或依靠部門間的會(huì)簽，而必須有實(shí)質(zhì)性的公眾參與。

三是要建立職能完備、分工合理的監(jiān)管組織體系。首先要對(duì)價(jià)格監(jiān)管與財(cái)務(wù)、項(xiàng)目審批等關(guān)系密切的職能之間的關(guān)系進(jìn)行整合。以公用事業(yè)價(jià)格監(jiān)管為例，市場(chǎng)準(zhǔn)入及對(duì)投資、財(cái)務(wù)的監(jiān)管等均屬價(jià)格監(jiān)管的基礎(chǔ)，職能應(yīng)適當(dāng)集中。其次應(yīng)以市場(chǎng)影響范圍和財(cái)政責(zé)任為主要依據(jù)配置監(jiān)管權(quán)力。對(duì)于那些供給網(wǎng)絡(luò)跨區(qū)的行業(yè)，監(jiān)管權(quán)集中于中央政府的模式可能較為合適。而供給網(wǎng)絡(luò)限于?。ㄊ校┑?，價(jià)格由?。ㄊ校┱O(jiān)管可能更為合理。供水、供暖、公共交通等由市及市以下層級(jí)政府承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的市政公用事業(yè)，監(jiān)管權(quán)則應(yīng)由同級(jí)地方政府行使。

四是引入先進(jìn)的監(jiān)管方法。例如基于績(jī)效的監(jiān)管方式在許多成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都有成功的實(shí)踐，中國(guó)可考慮逐步改“成本加成”定價(jià)為“價(jià)格上限制”，以激勵(lì)被管制企業(yè)提高效率，降低成本，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)價(jià)格的有效控制。間接競(jìng)爭(zhēng)的方法也可應(yīng)用，如特許權(quán)招標(biāo)制度和“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”，都可作為提高監(jiān)管績(jī)效的重要手段。

此外，雖然自然壟斷性產(chǎn)業(yè)本身不能競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)，但其產(chǎn)品與替代品間仍然存在一定程度的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，根據(jù)其替代品的市場(chǎng)價(jià)格確定管制價(jià)格，可間接地將市場(chǎng)機(jī)制引入被監(jiān)管的行業(yè)之中，從而不僅有利于促進(jìn)生產(chǎn)者提高效率，而且也在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，并可減少買賣雙方的爭(zhēng)議，降低監(jiān)管成本。依現(xiàn)有條件看，中國(guó)管輸天然氣、鐵路運(yùn)輸?shù)膬r(jià)格監(jiān)管，都可以可替代品的市場(chǎng)價(jià)格作為參照標(biāo)準(zhǔn)。