摘要：從法律和信任兩個(gè)維度，運(yùn)用比較經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法對(duì)我國(guó)當(dāng)前居民小區(qū)物業(yè)管理糾紛頻發(fā)的原因進(jìn)行研究后不難發(fā)現(xiàn)，在物業(yè)管理中大量地存在政府行為被市場(chǎng)行為的不當(dāng)替代，以及政府行政管理退出后，相關(guān)配套法律制度供給呈現(xiàn)嚴(yán)重不足的情形;而當(dāng)代中國(guó)社會(huì)所普遍存在的信任危機(jī)，使得業(yè)主和物業(yè)管理公司難以擺脫“維權(quán)難”、“治理難”的雙重困境;同時(shí)，由于市民資本運(yùn)作意識(shí)缺位，進(jìn)一步加劇了物業(yè)管理中信任危機(jī)的頻度和力度，進(jìn)而阻礙有效的溝通與合作。要建立順暢的物業(yè)管理秩序就必須盡快改善法律的制度供給，重建各方信任關(guān)系。

關(guān)鍵詞：法律;信任;物業(yè)管理;比較經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類號(hào)：DF438.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.06.14

引言自實(shí)行住房市場(chǎng)化改革以來(lái)，我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)歷了“爆炸式”發(fā)展，居民特別是城鎮(zhèn)居民被抑制多年的住房需求被集中釋放。截止2012年底，我國(guó)城鎮(zhèn)人均住房建筑面積達(dá)到32.9平方米，較1998年的18.7平方米增長(zhǎng)了76%，是住房改革前1994年的人均7.8平方米的4.22倍。數(shù)據(jù)來(lái)源：《2013政府工作報(bào)告》和《中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展（1994，1998）》。順應(yīng)這種變化，居民住宅物業(yè)管理行業(yè)得到迅速發(fā)展。2012年，我國(guó)物業(yè)管理企業(yè)總數(shù)近7萬(wàn)家，從業(yè)人員612.3萬(wàn)人，在管住宅物業(yè)管理規(guī)模達(dá)到145.3億平方米[1]。2002年，城鎮(zhèn)居民人均居住服務(wù)費(fèi)支出僅24.72元，其中物業(yè)管理費(fèi)約13元;截止2011年底，上述兩項(xiàng)數(shù)值分別增加到112.07和83.95元。與此同時(shí)，物業(yè)管理服務(wù)的內(nèi)容發(fā)生了較大改變，從僅提供以安保、清潔、綠化等為主的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，逐步拓展到包括車輛管理、經(jīng)紀(jì)代理、商業(yè)服務(wù)、金融服務(wù)和文化體育等在內(nèi)的針對(duì)性專項(xiàng)服務(wù)，以及委托性特約服務(wù)領(lǐng)域。正是由于物業(yè)管理涉及內(nèi)容的廣泛性，優(yōu)質(zhì)的物業(yè)管理服務(wù)在城鎮(zhèn)公共管理和居民生活中發(fā)揮著不可或缺的重要作用，它不僅直接關(guān)系到居民的生活質(zhì)量，也承擔(dān)著部分社會(huì)公共管理服務(wù)職能，從而促進(jìn)社區(qū)的和諧發(fā)展。

不過(guò)，我國(guó)的物業(yè)管理是在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌這一大背景下產(chǎn)生和發(fā)展的。物業(yè)管理迅速?gòu)挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)化過(guò)渡，在這個(gè)過(guò)程中，不僅相關(guān)法律缺位，而且市場(chǎng)化適應(yīng)不足。物業(yè)公司經(jīng)營(yíng)多種模式并存、管理規(guī)模小、服務(wù)能力參差不齊。無(wú)論是物業(yè)管理公司還是業(yè)主，對(duì)于物業(yè)管理均存在一定理解上的誤區(qū)，致使業(yè)主和物業(yè)公司之間的糾紛數(shù)量日漸增多。導(dǎo)致這種局面的一個(gè)重要原因在于——政府退出太快以及法律規(guī)定不完善。另一方面，相較于法律制定而言，法律的實(shí)施更為復(fù)雜，特別是當(dāng)一項(xiàng)制度安排無(wú)法被參與者理解并積極遵守時(shí)，法律目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)便遙遙無(wú)期。在我國(guó)的物業(yè)管理中，居民有法不依、不積極履行自身責(zé)任義務(wù)、對(duì)小區(qū)共同治理事務(wù)參與不足也是導(dǎo)致物業(yè)管理糾紛日漸增多的重要原因。因此，創(chuàng)建一個(gè)和諧的小區(qū)管理環(huán)境，不僅需要法律的強(qiáng)力支持，更需要不斷提升居民素質(zhì)、建立起業(yè)主和物業(yè)管理公司之間的信任關(guān)系。

本文不再討論相關(guān)文獻(xiàn)，而是利用Djankov、Glaeser、La Porta、Lopez-de-Silanes和Shleifer （ 以下簡(jiǎn)稱DGLLS）等建立的比較經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架，并結(jié)合具體案例從法律規(guī)制和信任的建立兩個(gè)維度討論我國(guó)的物業(yè)管理關(guān)系。余下內(nèi)容結(jié)構(gòu)如下：第一部分是案例分析，結(jié)合媒體公布的資訊對(duì)廣東省佛山市三水區(qū)匯豐花園物業(yè)管理糾紛案例進(jìn)行梳理;第二部分從正式制度角度，利用制度設(shè)計(jì)的比較經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，結(jié)合本案例對(duì)我國(guó)物業(yè)管理糾紛的主要原因加以分析;第三部分從非正式制度角度，討論信任缺失對(duì)物業(yè)管理的影響，尋找解決問(wèn)題的路徑和方法;最后是結(jié)論與啟示。

一、案情梳理：“最佳小區(qū)”緣何變成“最差小區(qū)”？現(xiàn)代法學(xué)鄭國(guó)洪：法律、信任與物業(yè)管理匯豐花園住宅小區(qū)位于廣東省佛山市三水區(qū)西南街道（以下簡(jiǎn)稱“匯豐花園”），始建于2001年，是佛山市三水區(qū)較早建立的全封閉式管理文明示范小區(qū)。該小區(qū)現(xiàn)有住戶831戶，居住人口近4800人。在地理位置上，該小區(qū)位于三水區(qū)中心地段，是當(dāng)?shù)厥着邫n住宅小區(qū)。但從該小區(qū)建成以來(lái)的十多年間，該小區(qū)物業(yè)糾紛一直不斷，特別是自2008年第二任物業(yè)管理公司突然撤離以來(lái)，匯豐花園的物業(yè)糾紛持續(xù)升級(jí)，居民與物業(yè)管理公司相互指責(zé)，導(dǎo)致小區(qū)管理越管越亂、積弊叢生。這個(gè)曾在當(dāng)?shù)乇辉u(píng)論為“無(wú)論是在所處地段、小區(qū)環(huán)境還是人際相處和諧度上均在當(dāng)?shù)厥浊恢浮钡拿餍切^(qū)淪為了三水區(qū)管理水平最差的小區(qū)。

表1列出了迄今為止該小區(qū)五任物業(yè)管理公司及其與業(yè)主之間的主要糾紛情況。自2001年小區(qū)建成以來(lái)，該小區(qū)四度更換物業(yè)管理公司，其中第二任和第四任物管公司是主動(dòng)撤離，第三任為業(yè)主投票更換。從媒體報(bào)道的情況來(lái)看，該小區(qū)物業(yè)糾紛的主要矛盾集中在以下幾個(gè)方面：表1匯豐花園歷任物業(yè)管理糾紛一覽表序號(hào)公司名稱經(jīng)營(yíng)時(shí)間主要糾紛結(jié)果1金鑰匙物業(yè)管理有限公司2002-2006.112三水金匙物業(yè)管理有限公司2006.11-

2008.11.301.停車庫(kù)被擅自改成了出租屋或商鋪，小區(qū)空地車輛亂停亂放。2.物管費(fèi)收繳率低。業(yè)主欠繳管理費(fèi)，甚至逃避公共水電分?jǐn)傎M(fèi)，致小區(qū)的收費(fèi)率只能維持在40%。物業(yè)管理公司入不敷出，主動(dòng)撤離。3三水樂(lè)萬(wàn)家物業(yè)管理有限公司2009.1-

2012.41.車位管理：車位不足、車輛亂停亂放、部分業(yè)主改造自己的車庫(kù)出租;2.業(yè)主欠費(fèi)，物業(yè)費(fèi)0.4元/㎡。業(yè)主投票解聘物業(yè)管理公司。4佛山美家苑物業(yè)管理有限公司2012.4-

2012.71.繳費(fèi)率低，只達(dá)到22%;2.物管收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高，0.7元/㎡;3.車輛管理混亂。物業(yè)管理公司虧損，主動(dòng)撤離。5佛山美家苑物業(yè)管理有限公司2012.7至今物管費(fèi)用從每月0.7元/平方米降低到0.55元/㎡，原物業(yè)公司美家苑被業(yè)主續(xù)聘，再次接手匯豐花園物業(yè)。經(jīng)公開(kāi)招標(biāo)，前任物業(yè)再度接手。資料來(lái)源：作者根據(jù)媒體公開(kāi)資料整理。（1）違規(guī)改建。2006年間，整個(gè)三水區(qū)爆發(fā)了違規(guī)改建風(fēng)潮，具體形式包括一房改多房、住宅改商用、車庫(kù)改商鋪、住宅，以及占用公共用地修（擴(kuò)）建住宅花園等。在這一過(guò)程中，匯豐花園一百余戶業(yè)主將停車庫(kù)擅自改建為房屋出租，盡管時(shí)任物業(yè)管理公司進(jìn)行了勸阻和干涉，并向當(dāng)?shù)毓芾聿块T進(jìn)行了情況反映，但仍無(wú)法阻擋這股風(fēng)潮，導(dǎo)致小區(qū)真正能用于停車的車位（庫(kù)）寥寥無(wú)幾，這為日后爆發(fā)停車難問(wèn)題埋下了伏筆。

（2）小區(qū)“停車難”。隨著家用轎車的快速增加，“停車難”問(wèn)題迅速成為我國(guó)小區(qū)管理中的共同問(wèn)題。從時(shí)間上來(lái)看，匯豐花園建成時(shí)間較早，停車位（庫(kù)）數(shù)量本來(lái)就不多，加上前述 “車庫(kù)改商鋪”等違規(guī)改建現(xiàn)象的存在，致使“停車難”問(wèn)題愈演愈烈。由于小區(qū)車位不足，為解決部分業(yè)主在公共用地亂停亂放車輛問(wèn)題，物業(yè)管理公司經(jīng)與居委會(huì)和國(guó)土部門協(xié)調(diào)，在小區(qū)公共用地劃定了150個(gè)車位，并以抽簽方式?jīng)Q定公共停車位的使用權(quán)，并確定未抽到停車位的車輛不得進(jìn)入小區(qū)范圍內(nèi)停放。由于小區(qū)業(yè)主及租賃戶擁有近300臺(tái)車輛，公共車位根本無(wú)法滿足需要，此舉屢次引發(fā)了糾紛。僅以2012年為例，在第四任物管公司美家苑接手小區(qū)后，至少出現(xiàn)了6次車輛堵住小區(qū)入口的事件。4月20日晚更是發(fā)生一起外來(lái)車輛強(qiáng)行沖卡致保安隊(duì)長(zhǎng)被撞傷的惡性事件，當(dāng)120趕到準(zhǔn)備送他就醫(yī)時(shí)，卻被車主親友包圍[2] 。

（3）物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收繳問(wèn)題。在該小區(qū)，物業(yè)費(fèi)“收取難”是糾纏在物管公司和業(yè)主之間的“死結(jié)”。在我國(guó)，物業(yè)公司和業(yè)主之間的糾紛，很容易陷入“服務(wù)質(zhì)量不高→拒交或拖欠物管費(fèi)→物業(yè)公司經(jīng)營(yíng)困難→服務(wù)質(zhì)量下降→更多業(yè)主拒交物管費(fèi)”的惡性循環(huán)。匯豐花園的情況更為突出。從第一任物業(yè)管理公司開(kāi)始，物管費(fèi)收繳率低便是困擾該小區(qū)物業(yè)管理公司的一大難題?？陀^而言，匯豐花園的物業(yè)管理費(fèi)用定價(jià)并不高，起初物業(yè)費(fèi)僅為0.4元/m2，在第一任物管公司離開(kāi)后，第二任物管公司物業(yè)收費(fèi)率一直維持在40%左右，直接導(dǎo)致物業(yè)管理公司經(jīng)營(yíng)困難和服務(wù)質(zhì)量嚴(yán)重下滑，這也是第二任物業(yè)管理公司突然撤離的主要原因。在第三任物業(yè)管理公司樂(lè)萬(wàn)家接手后，收費(fèi)率一度提高到95%，到2010年物業(yè)費(fèi)收費(fèi)率仍有80%，但也爆出“46名業(yè)主拒交物管費(fèi)成被告”和“37業(yè)主‘死磕， 法院挨家敲門”（涉及匯豐花園16名業(yè)主）等糾紛[3]，后隨著車位管理矛盾的激化，樂(lè)萬(wàn)家物業(yè)管理公司退出小區(qū)管理。在第四任物業(yè)管理公司美家苑進(jìn)駐后，為提高服務(wù)質(zhì)量，在社區(qū)居委會(huì)、街道辦事處監(jiān)督下，召開(kāi)了調(diào)價(jià)會(huì)議，逐戶發(fā)放選票，得到通過(guò)后將物業(yè)費(fèi)上漲到0.7元/m2。但此舉遭到了部分業(yè)主的強(qiáng)烈反對(duì)和抵制，在該公司進(jìn)駐后的一個(gè)月內(nèi)，全小區(qū)800多住戶僅100余戶繳納物管費(fèi)，繳費(fèi)率僅22%，進(jìn)而導(dǎo)致該公司在管理三個(gè)月后“憤然離場(chǎng)”。

除去上述主要問(wèn)題之外，該小區(qū)還存在無(wú)大修基金、小區(qū)居民豢養(yǎng)家禽等問(wèn)題，不過(guò)或者由于矛盾暫時(shí)未集中爆發(fā)或者由于影響范圍較小，因而未引起社會(huì)關(guān)注。匯豐花園的生存狀況是我國(guó)目前物業(yè)管理的一個(gè)縮影，發(fā)生在該小區(qū)的糾紛曠日持久，每任物業(yè)管理公司與業(yè)主之間糾紛產(chǎn)生的主要原因基本相同，違規(guī)改造房屋、私搭亂建、停車位不夠?qū)е碌摹巴＼囯y”和物業(yè)管理費(fèi)收繳率低等均是我國(guó)目前絕大多數(shù)居民住宅小區(qū)面臨的共同問(wèn)題，因而具有很強(qiáng)的代表性。

二、物業(yè)管理中的政府和市場(chǎng)：基于比較經(jīng)濟(jì)學(xué)框架的視角（一）比較經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架

對(duì)于制度設(shè)計(jì)，DGLLS為代表的比較經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，制度設(shè)計(jì)需要解決的基本問(wèn)題是無(wú)序（Disorder）和專制（Dictatorship）。所謂無(wú)序，是描述法律和秩序都處于崩潰邊緣，社會(huì)陷入“霍布斯叢林”，即“所有人對(duì)所有人的戰(zhàn)爭(zhēng)”。它意味著個(gè)人的人身和財(cái)產(chǎn)面臨諸如盜竊、謀殺、搶劫、違約、侵權(quán)以及壟斷性定價(jià)等方式侵害的風(fēng)險(xiǎn);無(wú)序同時(shí)也意味著當(dāng)個(gè)人的利益受到侵犯時(shí)無(wú)法得到公共部門的保護(hù)，因?yàn)榧雍Ψ綍?huì)通過(guò)行賄、威脅等方式逃脫應(yīng)有的懲罰。專制則是描述所有社會(huì)秩序處于政府完全控制的另一種極端狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，個(gè)人人身和財(cái)產(chǎn)利益會(huì)面臨被政府及其代理人掠奪的風(fēng)險(xiǎn)，可能的方式包括征稅、陰謀、對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的侵犯以及基于自身利益實(shí)施管制等。

在此基礎(chǔ)上，前述五位比較經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了制度可能性邊界（Institutional Possibility Frontier，簡(jiǎn)稱為IPF）的概念（如圖1）。橫軸表明因政府介入程度增加帶來(lái)的社會(huì)損失，縱軸表明因無(wú)序造成的社會(huì)損失。制度可能性邊界是一條曲線，表明減少無(wú)序的水平的同時(shí)會(huì)增加專制為代價(jià)。IPF曲線上的點(diǎn)衡量一個(gè)經(jīng)濟(jì)體或一個(gè)經(jīng)濟(jì)單位的所有制度選擇的可能性，同時(shí)他們也提出，對(duì)于一種商業(yè)活動(dòng)的控制大致存在四種控制戰(zhàn)略，即：私人秩序、獨(dú)立法官、監(jiān)管型政府和國(guó)家化。它們依國(guó)家權(quán)力的介入程度由小至大排序。在政府介入程度不斷增加的過(guò)程中，對(duì)商業(yè)行為中的無(wú)序狀態(tài)的控制的效果逐漸增強(qiáng)，不斷減少由于無(wú)序而產(chǎn)生的社會(huì)損失，但政府介入本身是需要付出成本的，反過(guò)來(lái)也會(huì)增加政府介入而產(chǎn)生的社會(huì)損失[4]。

圖1制度可能性邊界（IPF）

利用上述比較經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究框架對(duì)我國(guó)目前的物業(yè)管理進(jìn)行分析。參照制度可能性邊界，本文用圖2描述我國(guó)物業(yè)管理的制度安排。

圖2物業(yè)管理的制度可能性邊界

與比較經(jīng)濟(jì)學(xué)中的IPF曲線相同，橫軸描述政府介入需要花費(fèi)的成本，縱軸描述無(wú)序的代價(jià)，圖2中IPF的曲線為物業(yè)管理的制度可能性邊緣。曲線上的各點(diǎn)描述具體的管理方式。在我國(guó)住房市場(chǎng)化改革之前，針對(duì)居民提供的物業(yè)管理服務(wù)主要由房屋所有權(quán)單位或者房管部門組建的房管所來(lái)提供[5]， 對(duì)于這種類物業(yè)管理，在圖2中用A點(diǎn)來(lái)描述，表示一種極端情況，用來(lái)描述政府介入程度最強(qiáng)的一種物業(yè)管理模式。這種情況下：（1）事實(shí)上沒(méi)有業(yè)主概念，居民對(duì)房屋只有使用權(quán)而沒(méi)有產(chǎn)權(quán)，住房分配按等級(jí)秩序而非市場(chǎng)原則安排，住戶無(wú)需付費(fèi)或支付較低對(duì)價(jià)（如租金）;（2）相應(yīng)的物業(yè)管理服務(wù)實(shí)際上是公共品或準(zhǔn)公共品，具有福利性質(zhì)，物業(yè)管理服務(wù)職能（如綠化、安保和保潔等）溶于政府部門、企事業(yè)單位日常管理之中，由專門部門負(fù)責(zé)，住戶無(wú)需或僅需支付少量費(fèi)用;（3）居住環(huán)境屬于熟人社會(huì)，出現(xiàn)糾紛可以通過(guò)聲譽(yù)機(jī)制、鄰里協(xié)調(diào)或所在工作單位行政調(diào)解等方式解決，使得“團(tuán)體懲罰”成為可能[6]。

圖2中D點(diǎn)描述另外一種極端情況，描述政府基本不介入居民物業(yè)管理，業(yè)主居住環(huán)境無(wú)物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，相應(yīng)的物業(yè)服務(wù)主要由業(yè)主自身、公共機(jī)構(gòu)（如市政管理機(jī)構(gòu)）提供。這種形式在農(nóng)村、城鎮(zhèn)（市）中部分開(kāi)放式住宅以及“城中村”中大量存在。這種情況下，居民盡管無(wú)需或僅需繳納少量費(fèi)用，但也未獲得除市政管理提供的基礎(chǔ)性公共服務(wù)外的其他服務(wù)，對(duì)于盜竊、搶劫等安全性問(wèn)題主要通過(guò)自身途徑來(lái)防范，陷入“霍布斯叢林”，因而仍將其稱為“私人秩序”。對(duì)于封閉式小區(qū)的管理，如果有物業(yè)管理公司但如果無(wú)法有效發(fā)揮作用也可納入此列。

圖2中B和C點(diǎn)代表兩種中間形態(tài)。C點(diǎn)描述市場(chǎng)化物業(yè)管理，業(yè)主通過(guò)與物業(yè)管理公司簽訂管理協(xié)議并由該公司提供物業(yè)服務(wù)。這種情況下：（1）住宅通過(guò)市場(chǎng)化方式獲得，業(yè)主通過(guò)支付對(duì)價(jià)的方式獲得房屋產(chǎn)權(quán);（2）物業(yè)管理公司通過(guò)市場(chǎng)化方式遴選，主要由業(yè)主委員會(huì)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式選任，管理機(jī)構(gòu)與業(yè)主之間不存在行政上的隸屬關(guān)系;（3）所有的物業(yè)服務(wù)通過(guò)契約的方式委托物業(yè)管理公司提供，物業(yè)管理公司聘請(qǐng)相應(yīng)人員負(fù)責(zé)小區(qū)所有的物業(yè)管理;（4）所有業(yè)主通過(guò)繳納物業(yè)費(fèi)的形式獲取服務(wù)，除部分特約項(xiàng)目外，業(yè)主享受均等化服務(wù);（5）政府不直接介入物業(yè)管理，但業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)。業(yè)主之間不存在工作關(guān)系，是熟悉的陌生人，“聲譽(yù)機(jī)制”、鄰里關(guān)系無(wú)法有效發(fā)揮作用，如果出現(xiàn)糾紛無(wú)法通過(guò)行政方式加以解決。

B點(diǎn)描述部分企事業(yè)單位、政府部門自建或集資修建生活小區(qū)的物業(yè)管理。這種情況下：（1）住宅主要是通過(guò)市場(chǎng)化或半市場(chǎng)化而不再是單純根據(jù)內(nèi)部等級(jí)原則獲得，所有居民均是業(yè)主，通過(guò)支付對(duì)價(jià)的方式取得房產(chǎn);（2）這類小區(qū)的物業(yè)管理形式多樣化。部分采用市場(chǎng)化方式運(yùn)作，部分是將本單位的后勤部門改制成獨(dú)立核算、有償服務(wù)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)作，但是服務(wù)管理的對(duì)象仍然以本單位職工和本單位房屋為主，一般不對(duì)外拓展業(yè)務(wù)、接管樓盤;（3）這類小區(qū)居民較為集中，為本單位職工或家屬，是“陌生的熟悉人”，是熟人社會(huì)。盡管其中出現(xiàn)的各類糾紛，無(wú)法再完全通過(guò)行政方式解決，但行政手段仍可有限地發(fā)揮作用。

從D移動(dòng)到A點(diǎn)，可以看做是政府和市場(chǎng)相互替代的過(guò)程，政府對(duì)于物業(yè)管理的介入程度不斷加強(qiáng)，這個(gè)過(guò)程中對(duì)無(wú)序的控制能力和糾紛的解決能力逐步加強(qiáng)，但同時(shí)也意味著政府的投入不斷增加。在D點(diǎn)上，政府投入較少，居民獲得的物業(yè)服務(wù)主要依賴于政府或社區(qū)提供的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，個(gè)人需要投入較高成本以預(yù)防如盜竊、搶劫等違法行為以及居住環(huán)境的無(wú)序?qū)ι羁赡墚a(chǎn)生的影響。在A點(diǎn)上，政府對(duì)居民物業(yè)服務(wù)的介入較深，相應(yīng)的投入較多，特殊情況下，政府需要撥付專門的經(jīng)費(fèi)、配備專門人員為居民提供服務(wù)。圖2中向下傾斜的45°直線代表社會(huì)為控制無(wú)序和專制的總損失，它與IPF的切點(diǎn)為均衡點(diǎn)，代表物業(yè)管理的有效制度選擇。

（二）物業(yè)管理中的政府與市場(chǎng)：替代還是互補(bǔ)？

匯豐花園物業(yè)管理糾紛事件凸顯了法律在市場(chǎng)化物業(yè)管理中的缺位，特別是當(dāng)前執(zhí)法體系對(duì)物業(yè)管理的支持力度不夠，為物業(yè)管理公司和業(yè)主之間矛盾的爆發(fā)埋下了伏筆。從1998年以來(lái)，隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，大量物業(yè)企業(yè)設(shè)立，特別是1994-2004年是我國(guó)物業(yè)管理發(fā)展最快的時(shí)期，我國(guó)絕大多數(shù)居民住宅小區(qū)的物業(yè)管理迅速完成了從行政化到市場(chǎng)化的過(guò)渡，即從圖2中A點(diǎn)移動(dòng)到了C點(diǎn)，政府逐漸退出物業(yè)管理，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮的作用相應(yīng)增加，絕大多數(shù)的管理服務(wù)責(zé)任從政府手中移交到了物業(yè)管理企業(yè)。

對(duì)于私搭亂建，我國(guó)多部法律和行政法規(guī)均做了禁止性規(guī)定。對(duì)于私搭亂建，我國(guó)《城市規(guī)劃法》、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》、《物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》等均做出了規(guī)定。如《城市規(guī)劃法》第40 條明確規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒(méi)收違法建筑物或者其他設(shè)施?！薄段飿I(yè)管理?xiàng)l例》第46條規(guī)定：“對(duì)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)違反有關(guān)治安、環(huán)保、物業(yè)裝飾裝修和使用等方面法律、法規(guī)規(guī)定的行為，物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)制止，并及時(shí)向有關(guān)行政管理部門報(bào)告。有關(guān)行政管理部門在接到物業(yè)服務(wù)企業(yè)的報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)違法行為予以制止或者依法處理?！钡F(xiàn)實(shí)生活中，居民小區(qū)私搭亂建現(xiàn)象屢禁不絕，特別是一些社會(huì)知名人士對(duì)房屋的肆意改造，使得該現(xiàn)象迅速成為社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。究其原因是執(zhí)法權(quán)力配置的分散。從目前的情況來(lái)看，對(duì)于私搭亂建的執(zhí)法涉及到建設(shè)和規(guī)劃部門、城管監(jiān)察部門、業(yè)委會(huì)、業(yè)主和物業(yè)管理公司等多個(gè)主體，其中建設(shè)和規(guī)劃部門有管理權(quán)而無(wú)執(zhí)法權(quán)，業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司有勸阻義務(wù)但無(wú)任何強(qiáng)制能力，城管監(jiān)察部門有執(zhí)法權(quán)但無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)，而且如果得不到業(yè)主和物管公司的配合，如何查定私搭違建也是一件困難的事情 。正因?yàn)槿绱?，我?guó)房屋的私搭亂建處于“四不管”狀態(tài)，即： 鄰居不愿管、物業(yè)不敢管、建設(shè)和規(guī)劃部門無(wú)法管和城管管不好的狀態(tài)[7]。另一個(gè)重要原因是現(xiàn)行物業(yè)管理模式模糊了公共服務(wù)與物業(yè)服務(wù)的邊界，物業(yè)服務(wù)包含了大量政府應(yīng)提供的公共服務(wù)內(nèi)容，如秩序維護(hù)、消防安全、供水供電供暖以及車輛管理等[8]。這一方面部分地免除了政府應(yīng)該提供的公共服務(wù)，另一方面也為政府執(zhí)法制造了障礙。物業(yè)管理公司沒(méi)有權(quán)力，也沒(méi)有有效的辦法對(duì)私搭亂建行為加以阻止，而且，違章建搭的業(yè)主通常會(huì)以威脅、拒交物業(yè)費(fèi)等方式向物業(yè)管理公司施加壓力。但私搭亂建如果無(wú)法做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止”，極容易出現(xiàn)群體效應(yīng)，進(jìn)而使得小區(qū)秩序失去控制。為解決這個(gè)問(wèn)題，我國(guó)多地采用“聯(lián)合執(zhí)法、集中治理”的方式加以整頓，由地方政府組成臨時(shí)治理小組，組織包括城市管理、國(guó)土、建設(shè)和規(guī)劃、公安乃至供電供水等部門在一定期限內(nèi)對(duì)特定領(lǐng)域內(nèi)的私搭亂建行為進(jìn)行集中整治。這可能會(huì)在短時(shí)期內(nèi)取得明顯的效果，但無(wú)法保持這項(xiàng)工作的長(zhǎng)期性，一旦治理活動(dòng)結(jié)束，私搭亂建現(xiàn)象又會(huì)重新抬頭。

業(yè)主拒交而導(dǎo)致物業(yè)費(fèi)收繳率低下的問(wèn)題，不僅凸顯了業(yè)主的無(wú)奈，也凸顯了物業(yè)管理公司的無(wú)奈。在當(dāng)下，業(yè)主維權(quán)還需要走過(guò)漫長(zhǎng)的探索之路。業(yè)主從購(gòu)買房屋到居住的整個(gè)過(guò)程中，可能遭遇到的矛盾重重。其中，不僅包括業(yè)主與物業(yè)管理公司之間直接的對(duì)抗，也包括業(yè)主與業(yè)主之間的鄰里糾紛，還包括由開(kāi)發(fā)商遺留下來(lái)的如房屋質(zhì)量問(wèn)題、房屋面積縮水等矛盾引發(fā)的糾紛[9]。對(duì)于絕大多數(shù)業(yè)主來(lái)說(shuō)，住房是其擁有的最大的一項(xiàng)資產(chǎn)，許多人需要窮其本人乃至親友的積蓄才能支付房產(chǎn)的首付，從而背上了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，因此房屋對(duì)業(yè)主而言其意義重大。但當(dāng)他們的利益受到侵犯時(shí)，法律賦予他們維護(hù)自身權(quán)益的手段少、維權(quán)成本高。當(dāng)他們利益受損失，業(yè)主寧愿采取信訪、拉橫幅、站馬路等成本較低的方式而非訴訟的方式來(lái)解決糾紛。因此，當(dāng)他們感覺(jué)到物業(yè)管理公司提供的服務(wù)沒(méi)有達(dá)到自己的預(yù)期時(shí)，選擇拒交物業(yè)費(fèi)也自然成了他們本能和最后的選擇。他們認(rèn)為這是對(duì)抗物業(yè)管理公司服務(wù)差的最有效手段。另一方面，物管公司也存在“治理難”的問(wèn)題。物業(yè)費(fèi)是維持經(jīng)營(yíng)的最重要的收入來(lái)源，在行業(yè)員工平均工資明顯低于全國(guó)社會(huì)平均工資水平的情況下，多數(shù)獨(dú)立的物業(yè)管理公司僅能保持微利，即便是采取一體化管理方式的小區(qū)，物管服務(wù)也只被房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商主要作為一種營(yíng)銷手段而存在，是無(wú)法為公司貢獻(xiàn)利潤(rùn)的“雞肋”。對(duì)于業(yè)主拖欠或拒交物業(yè)費(fèi)的行為，除可通過(guò)訴訟途徑之外，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)并未提供其他有效的救濟(jì)途徑。當(dāng)物業(yè)管理公司遭遇業(yè)主拒交物業(yè)費(fèi)時(shí)，通常會(huì)采取視而不見(jiàn)、打折乃至免收部分物業(yè)費(fèi)的方式進(jìn)行妥協(xié)。而委曲求全的后果可能會(huì)導(dǎo)致其他業(yè)主認(rèn)為自己受到“不公正”的待遇，進(jìn)而導(dǎo)致拒繳或拖欠物業(yè)管理費(fèi)用行為進(jìn)一步蔓延。

在本文選取的案例中，一方面物業(yè)管理公司表達(dá)了提供良好服務(wù)的誠(chéng)意，以第四任物管公司美家苑為例，在公司進(jìn)駐的第一個(gè)月即投入40余萬(wàn)元用于改善小區(qū)公共設(shè)施，但由于業(yè)主的抵制導(dǎo)致其經(jīng)營(yíng)三個(gè)月后離開(kāi);另一方面業(yè)主也存在對(duì)建立良好小區(qū)環(huán)境的強(qiáng)烈期盼。但由于我國(guó)目前的法律體系對(duì)物業(yè)管理和業(yè)主支持力度不夠，所產(chǎn)生的歷史遺留問(wèn)題成為了橫亙?cè)谖飿I(yè)公司和小區(qū)居民之間的藩籬。

三、市民資本、信任與物業(yè)管理：從囚徒困境走向合作共贏（一） 市民資本、信任與合作

如果將政府視為通用治理機(jī)制的提供者，那么法律作為一種正式制度，就應(yīng)當(dāng)為解決市場(chǎng)和組織中的合作問(wèn)題提供一套具有可預(yù)見(jiàn)性和可信賴性的制度安排。但通常情況下，法律是不完備的，法律本身的發(fā)展具有靜態(tài)的相對(duì)“點(diǎn)狀完備性”和動(dòng)態(tài)的“不完備性”，即法律在制定時(shí)具有相對(duì)的完備性，但隨著形式的變更，在進(jìn)入下一次修正前，必然會(huì)呈現(xiàn)出某種程度的不完備性[10][11]。特別是在遵循大陸法系傳統(tǒng)的國(guó)家中，成文立法通常會(huì)保持相對(duì)穩(wěn)定性，無(wú)法跟隨現(xiàn)實(shí)的變化而及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。而且，制度本身不會(huì)自動(dòng)發(fā)揮作用，只有在一個(gè)社會(huì)對(duì)規(guī)則能夠建立共同的認(rèn)知，該項(xiàng)規(guī)則才能被有效執(zhí)行和遵守。因此，除去正式制度框架之外，非正式制度對(duì)于一種商業(yè)活動(dòng)的順利進(jìn)行而言至關(guān)重要。

在DGLLS分析框架中，他們認(rèn)為不同國(guó)家或社會(huì)中IPF的形狀和位置有很大的差異。IPF的形狀主要取決于政府控制與市場(chǎng)機(jī)制的相對(duì)效率，如果政府控制效率較高，允許更大的政府控制力度，那么意味著IPF較為陡峭，反之，如果市場(chǎng)機(jī)制效率較高，則IPF較為平坦。IPF的位置反映了國(guó)家或社會(huì)中的市民資本（Civic Capital）水平。這種資本水平越高，其內(nèi)部成員進(jìn)行合作的可能性就越大，IPF曲線越接近原點(diǎn)，社會(huì)總損失越小，因而相應(yīng)的最優(yōu)選擇越靠近原點(diǎn)。

這里，市民資本是指“在一項(xiàng)有價(jià)值的社會(huì)性的活動(dòng)中，那些有助于克服搭便車問(wèn)題的穩(wěn)定的、共享的信念和價(jià)值觀?！盵12]它與社會(huì)資本是一對(duì)既有聯(lián)系又相區(qū)別的概念：（1）市民資本發(fā)生在對(duì)社會(huì)有積極意義的活動(dòng)中， 排除了如團(tuán)伙、幫派、腐敗等對(duì)社會(huì)有害活動(dòng)形成的消極因素;（2）與社會(huì)資本過(guò)于寬泛、模糊的概念不同，市民資本特指一個(gè)群體中所具有的共同信念和價(jià)值觀，是父輩或社會(huì)（區(qū)）其他成員將一套價(jià)值觀和信念灌輸或潛移默化地對(duì)個(gè)體施加的影響;（3）市民資本是資本概念，與物質(zhì)資本和人力資本概念類似，市民資本的建立需要投資，不過(guò)投資主體不是個(gè)體而是社會(huì)性的，在特殊情況下，市民資本投資是指父輩將合作觀念傳遞給子女所花費(fèi)的資源[13]。只有當(dāng)一套價(jià)值觀和信念被社會(huì)（區(qū)）所接受并形成共同的行為準(zhǔn)則時(shí)，才會(huì)形成市民資本。在合作觀念較強(qiáng)的社會(huì)（區(qū)）中市民資本積累較多。與此相反，當(dāng)這些共同的價(jià)值觀和信念因被退化而導(dǎo)致合作崩潰時(shí)，表示市民資本被減弱。

在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，對(duì)于市民資本的形成有不同看法。Tabellini [12]建立了一個(gè)由合作觀念形成的家庭傳承模型，認(rèn)為在家庭教育中，父母會(huì)根據(jù)他們自己的生活經(jīng)驗(yàn)，將認(rèn)為有價(jià)值的觀念灌輸給自己的下一代。一旦有更多的人傾向于合作，那么合作產(chǎn)生的收益會(huì)增加，這反過(guò)來(lái)又會(huì)促使人們合作的范圍擴(kuò)大。在這種情況下，父輩們會(huì)更容易將信任、合作等于社會(huì)有益的觀念傳遞給下一代。但如果人們發(fā)現(xiàn)合作的好處不夠大或者合作會(huì)給自己帶來(lái)?yè)p失，人們便不再彼此信任，其結(jié)果是合作的意愿降低和合作的范圍縮小。Aghion、Algan、Cahuc和 Shleifer[14]分析了市民資本與國(guó)家管制之間的關(guān)系，認(rèn)為它們存在替代關(guān)系，如果一個(gè)國(guó)家市民資本水平越高，人們?cè)綍?huì)注意自己的行為可能對(duì)他人和社會(huì)產(chǎn)生的負(fù)面影響，因而對(duì)政府管制的需要便會(huì)減弱;反之，如果一個(gè)國(guó)家中信任缺失，就更加需要政府的介入。Guiso、Sapienza和Zingales[11]分析了文化代際傳承和社會(huì)化與市民資本的形成。在文化代際傳承模型中，他們指出，子女會(huì)從父輩那里吸取經(jīng)驗(yàn)，在真實(shí)世界中檢驗(yàn)后再有選擇地傳遞給下一代;在這個(gè)過(guò)程中，父輩為保護(hù)自己及下一代不受傷害，會(huì)將那些不合作的觀念采用各種方式進(jìn)一步加強(qiáng)，在某些場(chǎng)合個(gè)人甚至?xí)w現(xiàn)出一定的侵略性，此時(shí)表現(xiàn)為市民資本的流失。同時(shí)，在社會(huì)交往中，當(dāng)一個(gè)人從高信任度的環(huán)境流動(dòng)到低信任度環(huán)境中時(shí)，他很快會(huì)發(fā)現(xiàn)保持對(duì)他人的高信任度會(huì)付出很高的成本，進(jìn)而會(huì)降低他的信任標(biāo)準(zhǔn);與此相反，當(dāng)一個(gè)人從低信任度環(huán)境中轉(zhuǎn)移到高信任度的環(huán)境中時(shí)，則需要相對(duì)較長(zhǎng)時(shí)間才能意識(shí)到不信任而錯(cuò)失的交易良機(jī)。

在物業(yè)管理中，除去少量特約服務(wù)外，所有業(yè)主均需要付費(fèi)并獲得均等化服務(wù)，物業(yè)管理公司無(wú)法有效地將未付費(fèi)業(yè)主排斥在提供的服務(wù)之外，換言之，物業(yè)管理公司所提供的基礎(chǔ)性服務(wù)，如安保、綠化等服務(wù)，具有公共產(chǎn)品的屬性，不具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。在任何時(shí)候，只要一個(gè)人無(wú)法被排除在分享他人努力所帶來(lái)的利益之外，就沒(méi)有動(dòng)力為共同的利益做貢獻(xiàn)，而只會(huì)采取機(jī)會(huì)主義行為選擇“搭便車”，而當(dāng)所有參與人都選擇“搭便車”時(shí)，則不會(huì)形成共同利益。這項(xiàng)商業(yè)活動(dòng)會(huì)陷入“囚徒困境”。而且，在一個(gè)共同居住的小區(qū)環(huán)境內(nèi)，居民的信任會(huì)顯著受到其他居住在同一小區(qū)居民的影響，即存在顯著的“同群效應(yīng)”[15]。此時(shí)，由于信任的缺失導(dǎo)致需要花費(fèi)更多精力來(lái)排解人際沖突，物業(yè)管理公司質(zhì)量下滑，此時(shí)物業(yè)管理的總成本曲線將往外移動(dòng)（如圖3所示），從L0移動(dòng)到L1，物業(yè)管理的制度可能性邊緣從IPF0外移到IPF1，在新的均衡點(diǎn)B處，所有居民的福利將下降。

圖3市民資本與制度可能性邊界

（二）信任缺失下的物業(yè)管理

通過(guò)本文選取的案例，我們可以清楚地看到市民資本在物業(yè)管理中的重要性。車位不夠、消防設(shè)施不健全、電梯老化和專項(xiàng)維修基金不足（或無(wú)專項(xiàng)維修基金）等問(wèn)題，在我國(guó)當(dāng)前居民商品住宅小區(qū)管理中具有普遍性。通過(guò)剖析匯豐花園小區(qū)曠日持久的物業(yè)管理糾紛，不難發(fā)現(xiàn)，由于市民資本的缺乏，導(dǎo)致該小區(qū)居民對(duì)自身責(zé)任認(rèn)識(shí)不清以及對(duì)居住小區(qū)共同治理事項(xiàng)參與度不足。

首先是該小區(qū)消防設(shè)施配備不足和維護(hù)不善問(wèn)題。我國(guó)財(cái)政部和住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部（原建設(shè)部）先后聯(lián)合頒布了《住宅共用部位共用設(shè)施設(shè)備維修基金管理辦法 》（1998年）和《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》（2008年）。文件中對(duì)住宅共用部位和共用設(shè)施設(shè)備的具體內(nèi)容我國(guó)2008年《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》第3條明確指出，住宅共用部位是指：“根據(jù)法律、法規(guī)和房屋買賣合同，由單幢住宅內(nèi)業(yè)主或者單幢住宅內(nèi)業(yè)主及與之結(jié)構(gòu)相連的非住宅業(yè)主共有的部位，一般包括：住宅的基礎(chǔ)、承重墻體、柱、梁、樓板、屋頂以及戶外的墻面、門廳、樓梯間、走廊通道等?！惫灿迷O(shè)施設(shè)備是指：“根據(jù)法律、法規(guī)和房屋買賣合同，由住宅業(yè)主或者住宅業(yè)主及有關(guān)非住宅業(yè)主共有的附屬設(shè)施設(shè)備，一般包括電梯、天線、照明、消防設(shè)施、綠地、道路、路燈、溝渠、池、井、非經(jīng)營(yíng)性車場(chǎng)車庫(kù)、公益性文體設(shè)施和共用設(shè)施設(shè)備使用的房屋等。”、保修期滿后的維修和更新、改造的資金的籌集和使用均進(jìn)行了明確的規(guī)定。我國(guó)2008年《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》以下簡(jiǎn)稱《辦法》確定了以業(yè)主大會(huì)是專項(xiàng)維修資金管理機(jī)構(gòu)。對(duì)于專項(xiàng)維修資金管理的原則，該《辦法》第4條規(guī)定：“專項(xiàng)維修資金管理實(shí)行專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ谩⑺袡?quán)人決策、政府監(jiān)督的原則?！备鶕?jù)該《辦法》，專項(xiàng)維修資金包括首期資金與補(bǔ)充資金，該《辦法》第7條第1款規(guī)定：“商品住宅的業(yè)主、非住宅的業(yè)主按照所擁有物業(yè)的建筑面積交存住宅專項(xiàng)維修資金，每平方米建筑面積交存首期住宅專項(xiàng)維修資金的數(shù)額為當(dāng)?shù)刈≌ㄖ惭b工程每平方米造價(jià)的5%至8%?！钡?7條規(guī)定：“業(yè)主分戶賬面住宅專項(xiàng)維修資金余額不足首期交存額30%的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)續(xù)交?！蓖瑫r(shí)，該辦法第13條規(guī)定：“未按本辦法規(guī)定交存首期住宅專項(xiàng)維修資金的，開(kāi)發(fā)建設(shè)單位或者公有住房售房單位不得將房屋交付購(gòu)買人?！睆姆山嵌葋?lái)說(shuō)，小區(qū)消防設(shè)施屬于典型的共用設(shè)備設(shè)施，消防設(shè)施的提供和改善應(yīng)該由業(yè)主大會(huì)決議，由業(yè)主委員會(huì)負(fù)責(zé)并委托物業(yè)管理公司具體執(zhí)行，資金應(yīng)主要來(lái)源于專項(xiàng)維修資金，其籌措和使用應(yīng)由業(yè)主大會(huì)而非物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)。換言之，當(dāng)因?qū)ｍ?xiàng)維修資金不足而導(dǎo)致小區(qū)管理服務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，所有業(yè)主均有責(zé)任和義務(wù)加以協(xié)商解決。由于歷史的原因，該小區(qū)沒(méi)有建立專項(xiàng)維修基金，這是由原房屋開(kāi)發(fā)商造成的，消防設(shè)備維護(hù)不善也主要是由于專項(xiàng)維修資金缺乏造成的，因此如何有效建立專項(xiàng)維修資金是該小區(qū)業(yè)主大會(huì)應(yīng)該解決的重點(diǎn)問(wèn)題。但遺憾的是，在媒體公開(kāi)報(bào)道的材料中，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)業(yè)主委員會(huì)和業(yè)主為該問(wèn)題而付出努力尋求解決之道，而是一味地指責(zé)物業(yè)管理公司管理不善，并采用過(guò)激的手段與物業(yè)管理公司對(duì)抗[16]。

接下來(lái)是“停車難”問(wèn)題。該小區(qū)建成時(shí)間較長(zhǎng)，同期居民生活水平增長(zhǎng)較快，家用車輛迅速增加而導(dǎo)致停車位不足。盡管業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司和政府部門在一定程度上有義務(wù)協(xié)同解決該問(wèn)題，為居民生活提供便利，但從服務(wù)性質(zhì)上來(lái)看，車輛停放屬于私人物品范疇，具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。該項(xiàng)服務(wù)的提供應(yīng)由車主自己或通過(guò)業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)管理公司簽訂單獨(dú)的管理服務(wù)協(xié)議。當(dāng)停車位不足時(shí)車主自行解決。將車輛停入小區(qū)絕非業(yè)主固有的權(quán)利，也不是物業(yè)管理公司的法定責(zé)任。而且，該小區(qū)也存在部分業(yè)主擅自將車庫(kù)改建為出租房而額外占用車位的情況，但卻反過(guò)來(lái)指責(zé)物業(yè)管理公司服務(wù)質(zhì)量差和業(yè)主委員會(huì)不負(fù)責(zé)任?？梢?jiàn)，在私人利益和公共利益的權(quán)衡過(guò)程中，該小區(qū)的居民選擇了放大自己的利益訴求，將個(gè)人利益放在了首位，部分情況下甚至不惜損害公共利益來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益;在個(gè)人責(zé)任和社會(huì)責(zé)任之間，居民選擇了降低個(gè)人責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，而將因此引發(fā)沖突的責(zé)任推卸給物業(yè)管理公司和業(yè)主委員會(huì)，他們自身的行為對(duì)矛盾的產(chǎn)生和激化起到了推波助瀾的作用。

最后是居民對(duì)小區(qū)共同治理事項(xiàng)參與度不足和信任缺乏問(wèn)題。業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)是小區(qū)治理的重要主體，代表和維護(hù)全體業(yè)主的利益，業(yè)主大會(huì)或者業(yè)主委員會(huì)的決定，對(duì)全體業(yè)主具有約束力。同時(shí)，業(yè)主大會(huì)也是業(yè)主表達(dá)意見(jiàn)、維護(hù)自身權(quán)益的重要形式。但在當(dāng)前，我國(guó)多數(shù)小區(qū)的業(yè)主對(duì)成立業(yè)委會(huì)和參加業(yè)主委員會(huì)日常工作及活動(dòng)的積極性低、參與意愿不高、參與率低，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)生活中，業(yè)主委員會(huì)被基層（ 準(zhǔn)） 政府組織、少數(shù)精英業(yè)主乃至物業(yè)公司等控制，甚至在某些小區(qū)中出現(xiàn)了業(yè)主精英為謀求私利而與物業(yè)公司等勾結(jié)，損害大多數(shù)業(yè)主利益的現(xiàn)象[17]。匯豐花園小區(qū)的情況同樣如此。從時(shí)間上來(lái)看，該小區(qū)建成于2001年，當(dāng)時(shí)我國(guó)《物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》并未出臺(tái)，成為當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)成立業(yè)主委員會(huì)實(shí)行自治的先行試驗(yàn)者，但此舉不僅沒(méi)有為小區(qū)帶來(lái)業(yè)主自治下良好的小區(qū)管理環(huán)境，反而逐步演變成業(yè)主、物管、業(yè)委會(huì)三方相互指責(zé)、互不信任的結(jié)局。其表現(xiàn)包括：（1）居民對(duì)共同事項(xiàng)治理參與度不足，在多次表決重大事件時(shí)出現(xiàn)了投票不足的情況。以最近一次的物業(yè)管理公司票選為例，在該次投票中，匯豐花園共有業(yè)主831戶，收回選票數(shù)429張，其中棄權(quán)票73張，反對(duì)票40張。換言之，相當(dāng)一部分業(yè)主對(duì)此次投票進(jìn)行了“冷處理”;（2）對(duì)業(yè)主委員會(huì)不信任。例如，在2012年小區(qū)新一屆業(yè)主委員會(huì)通過(guò)選舉成立并通過(guò)投票遴選新的物業(yè)管理公司后，面對(duì)物業(yè)管理費(fèi)的提高，部分業(yè)主立即開(kāi)始質(zhì)疑新一屆業(yè)委會(huì)當(dāng)選的正當(dāng)性，懷疑業(yè)委會(huì)成員從物業(yè)公司獲得回扣，也有部分業(yè)主懷疑業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司相互勾結(jié)、暗箱操作，擅自提高物業(yè)管理費(fèi)[18]。在這種情況下，一旦出現(xiàn)無(wú)法滿足部分業(yè)主需要的情況，極易引發(fā)糾紛。

上述問(wèn)題的存在，凸顯了我國(guó)小區(qū)物業(yè)管理中市民資本和信任關(guān)系的培育不足，特別是居民對(duì)于自身責(zé)任義務(wù)認(rèn)識(shí)不清、對(duì)集體決策事項(xiàng)漠不關(guān)心以及“搭便車”心理的客觀存在，在很多場(chǎng)合下誘發(fā)了物業(yè)管理糾紛。

四、結(jié)論與啟示由于人口居住的高度密集性，我國(guó)的物業(yè)管理注定要走一條漫長(zhǎng)的發(fā)展之路。在人民生活水平快速提高而引致對(duì)生活質(zhì)量有更高追求時(shí)，物業(yè)管理糾紛已經(jīng)成為影響居民生活安全和質(zhì)量的重要因素。本文認(rèn)為：（1）我國(guó)居民小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)從行政化過(guò)渡到市場(chǎng)化的過(guò)程太快，政府對(duì)業(yè)主和物業(yè)管理公司的法律支持不足，加之相關(guān)法律設(shè)置中出現(xiàn)的權(quán)力配置分散、責(zé)任承擔(dān)的問(wèn)題，導(dǎo)致出現(xiàn)業(yè)主“維權(quán)難”和物業(yè)管理公司“治理難”的雙重困難局面;（2）在小區(qū)這個(gè)匿名社會(huì)中，市民資本的匱乏導(dǎo)致小區(qū)業(yè)主對(duì)自身責(zé)任和義務(wù)理解不清，對(duì)物業(yè)管理公司和業(yè)主委員會(huì)缺乏信任，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)公共事項(xiàng)決策參與度不足，這是當(dāng)前我國(guó)小區(qū)物業(yè)管理糾紛頻發(fā)的另一個(gè)重要原因。

因此，為改善我國(guó)目前的物業(yè)管理性，需要加大包含立法和執(zhí)法在內(nèi)的法律體系對(duì)物業(yè)管理的支持力度，建議主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

（一）對(duì)物業(yè)用途變更和物業(yè)管理中產(chǎn)生的違法違規(guī)行為及其處理進(jìn)行明確規(guī)定

對(duì)此，我國(guó)《物權(quán)法》第77條和83條有總括性規(guī)定我國(guó)《物權(quán)法》第77條規(guī)定：“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意?！钡?3條規(guī)定：“業(yè)主應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約。業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)，對(duì)任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規(guī)定飼養(yǎng)動(dòng)物、違章搭建、侵占通道、拒付物業(yè)費(fèi)等損害他人合法權(quán)益的行為，有權(quán)依照法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，要求行為人停止侵害、消除危險(xiǎn)、排除妨害、賠償損失。業(yè)主對(duì)侵害自己合法權(quán)益的行為，可以依法向人民法院提起訴訟?！?，《物業(yè)管理?xiàng)l例》也在第六章中列出了各類違法行為的法律責(zé)任。本文認(rèn)為，我國(guó)目前的相關(guān)規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略，對(duì)業(yè)主違規(guī)改（擴(kuò)）建行為、日常生活中侵害小區(qū)公共利益和損害居住環(huán)境行為的約束力有限，應(yīng)對(duì)《物權(quán)法》第77條和83條進(jìn)一步解釋。首先，涵蓋的范圍過(guò)窄?！段餀?quán)法》77條僅規(guī)定了業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房應(yīng)遵守的基本原則，未考慮業(yè)主對(duì)同樣為其所有的車庫(kù)（車位）進(jìn)行改建或改變用途的情形。其次，該法第77條對(duì)于業(yè)主改變房產(chǎn)用途應(yīng)遵循的法律和法規(guī)缺乏明確指引。《物權(quán)法》是保護(hù)居民財(cái)產(chǎn)、規(guī)范居民財(cái)產(chǎn)處分的基本法律，與物業(yè)管理相關(guān)的法律法規(guī)均需以此為基礎(chǔ)，在業(yè)主需要改變房產(chǎn)用途時(shí)，需要依據(jù)其他何種法律法規(guī)？應(yīng)向哪個(gè)（些）部門提出申請(qǐng)？應(yīng)該經(jīng)過(guò)哪些程序？該條規(guī)定均沒(méi)有給出明確的回答。第三，對(duì)違法違規(guī)行為處理的救濟(jì)力度及界線不明確。對(duì)于侵害他人利益和公共利益的違法違規(guī)行為，我國(guó)《物權(quán)法》僅規(guī)定了業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和業(yè)主三類主體可以采取民事救濟(jì)手段。但在現(xiàn)實(shí)生活中，當(dāng)切身利益沒(méi)有受到侵害時(shí)，無(wú)論是業(yè)主委員會(huì)成員或是業(yè)主，均沒(méi)有動(dòng)機(jī)對(duì)物業(yè)管理中的違法違規(guī)行為予以制止，對(duì)小區(qū)的公共管理實(shí)務(wù)傾向于采取“理性”的冷漠態(tài)度，這也是諸多物業(yè)管理糾紛無(wú)法被遏制從而逾演逾烈的一個(gè)重要原因，進(jìn)而造成了物業(yè)管理公司“治理難”的局面。因此，建議從兩大方面著手，一是加強(qiáng)發(fā)揮物業(yè)管理公司的作用，將《物權(quán)法》第83條修改為“……業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司，對(duì)任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規(guī)定飼養(yǎng)動(dòng)物、違章搭建、侵占通道、拒付物業(yè)費(fèi)等損害他人合法權(quán)益的行為，有權(quán)依照法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，要求行為人停止侵害、消除危險(xiǎn)、排除妨害、賠償損失……”二是加大對(duì)公共管理資源的利用力度，充分發(fā)揮地方城市管理部門在解決小區(qū)糾紛中的作用，建立日常治理機(jī)制，及時(shí)有效制止私搭亂建、違規(guī)裝修和亂停亂放等行為。

（二）加強(qiáng)對(duì)小區(qū)物業(yè)維修資金籌集和使用的立法支持

專項(xiàng)維修資金是小區(qū)維護(hù)物業(yè)管理正常的基礎(chǔ)，其重要性毋容置疑?？陀^而言，我國(guó)的相關(guān)立法活動(dòng)對(duì)此給予了足夠重視。除《物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》之外，財(cái)政部和原建設(shè)部分別于1998年和2007年專門聯(lián)合出臺(tái)了與住宅專項(xiàng)維修資金管理有關(guān)的管理辦法，對(duì)專項(xiàng)維修資金的交存、使用和監(jiān)督等進(jìn)行了詳盡規(guī)定。

但由于客觀情況的復(fù)雜性，導(dǎo)致了我國(guó)的物業(yè)管理中仍存在專項(xiàng)維修資金“籌集難”及“使用難”的問(wèn)題。其中“籌集難”現(xiàn)象的一個(gè)表現(xiàn)是仍有部分小區(qū)未繳存首期專項(xiàng)維修資金，本文選取的案例就是如此;另一個(gè)表現(xiàn)是大量的小區(qū)管理出現(xiàn)后續(xù)資金收取難、續(xù)籌規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單的情況。2007年出臺(tái)的《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）第17條第1款規(guī)定“業(yè)主分戶賬面住宅專項(xiàng)維修資金余額不足首期交存額30%的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)續(xù)交”，如此簡(jiǎn)單的規(guī)定在實(shí)際操作過(guò)程中就會(huì)衍生出續(xù)籌主體不明確、程序及方法莫衷一是等問(wèn)題。這正是導(dǎo)致物業(yè)服務(wù)質(zhì)量下降、物業(yè)管理糾紛頻出的重要原因。因此需要在立法層面上進(jìn)一步加大支持力度。一方面，應(yīng)本著保護(hù)業(yè)主利益的原則，加強(qiáng)對(duì)后續(xù)專項(xiàng)維修資金籌集方案的立法保護(hù)力度，建議在該《管理辦法》第17條第1款增加有關(guān)后續(xù)資金籌集的組織主體、籌集方法、程序的規(guī)定，提高依法籌集后續(xù)資金的可操作性;將第2款修改為“……成立業(yè)主大會(huì)的，續(xù)交方案由業(yè)主大會(huì)決定，并報(bào)物業(yè)所在地直轄市、市、縣人民政府財(cái)政部門或者建設(shè)（房地產(chǎn)）主管部門同意”;同時(shí)，為加強(qiáng)續(xù)交方案的約束力，在第17條中增加一款“續(xù)交方案對(duì)所有業(yè)主具有約束力”，并在法律責(zé)任部分增加相應(yīng)的內(nèi)容;另一方面，可以鼓勵(lì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)，通過(guò)經(jīng)營(yíng)所得補(bǔ)充專項(xiàng)維修資金。另外，關(guān)于專項(xiàng)維修資金“使用難”問(wèn)題，主要表現(xiàn)為保修期內(nèi)資金“啟用難”及保修期外資金“支取難”兩方面。首先，在保修期內(nèi)，根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第31條和《管理辦法》第2條、第18條的規(guī)定，建設(shè)單位在保修期限及保修范圍內(nèi)對(duì)物業(yè)承擔(dān)保修責(zé)任，專項(xiàng)維修資金只能用于保修期滿后的維修和更新、改造，但同時(shí)根據(jù)《合同法》關(guān)于不可抗力免責(zé)的相關(guān)規(guī)定以及《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》有關(guān)“因不可抗力造成的質(zhì)量缺陷不屬于本辦法規(guī)定的保修范圍”的規(guī)定，在物業(yè)公共設(shè)施由于地震、臺(tái)風(fēng)等不可抗力造成損害時(shí)，出現(xiàn)“建設(shè)單位免責(zé)，維修資金不能動(dòng)用”的兩難局面。因此，建議將《管理辦法》第18條修改為“住宅專項(xiàng)維修資金應(yīng)當(dāng)專項(xiàng)用于住宅共用部位、共用設(shè)施設(shè)備保修期內(nèi)因不可抗力造成的維修及保修期滿后的維修和更新、改造，不得挪作他用”;同時(shí)相應(yīng)修改該《管理辦法》第2條對(duì)專項(xiàng)維修資金定義中有關(guān)使用范圍的內(nèi)容。另一方面，在保修期外，根據(jù)《管理辦法》第22條規(guī)定，專項(xiàng)維修資金需經(jīng)“專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主討論通過(guò)”方能支取使用。前文已經(jīng)提及，居民對(duì)小區(qū)共同治理事項(xiàng)存在參與度不足和信任缺乏的雙重障礙，即使解決參與度問(wèn)題，也存在由于業(yè)主對(duì)物業(yè)管理公司的不信任進(jìn)而對(duì)維修資金使用方案的質(zhì)疑等問(wèn)題，“雙三分之二”的資金使用條件在實(shí)際操作過(guò)程中很難滿足。因此，可以在相應(yīng)條款下增加一款，在資金使用方案由于客觀原因難以達(dá)到上述要求時(shí)，在適當(dāng)降低要求的同時(shí)賦予行政主管部門“強(qiáng)制通過(guò)權(quán)”，具體而言，以使用方案滿足“專有部分占建筑物總面積二分之一以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)二分之一以上的業(yè)主討論通過(guò)”為原則，為保護(hù)大多數(shù)業(yè)主利益行政主管部門有權(quán)通過(guò)補(bǔ)充程序強(qiáng)制通過(guò)資金使用方案，實(shí)行“雙二分之一”加“行政強(qiáng)制通過(guò)”的雙重要件，發(fā)揮公共管理資源保護(hù)公共利益的作用。

（三）提升業(yè)主意識(shí)，共筑業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司之間的信任

良好的物業(yè)治理不僅需要完善的法律保障，還需要不斷提升業(yè)主的參與和責(zé)任意識(shí)，在強(qiáng)調(diào)權(quán)利的同時(shí)注重自身行為的合法性和恰當(dāng)性。首先，業(yè)主委員會(huì)應(yīng)協(xié)同物業(yè)管理公司加強(qiáng)宣傳，明確業(yè)主的權(quán)利和責(zé)任內(nèi)容，對(duì)其行為準(zhǔn)則提供指引;其次，提高物業(yè)服務(wù)質(zhì)量，提高業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)決策的透明度，避免因信息不對(duì)稱引發(fā)沖突。最后，建立業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司之間的信息交流平臺(tái)與溝通機(jī)制，充分發(fā)揮業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)在業(yè)主和物業(yè)管理公司之間的溝通和信息傳遞作用，避免因信任危機(jī)將物業(yè)管理公司與業(yè)主雙方拖入“囚徒困境”。ML

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Law， Trust and Property Management

ZHENG Guohong

（Southwest University of Political Science and Law， Changqing 401120， China）

Abstract：Analyzing the reasons of property management disputes frequently happened in current China by employing comparative economics approach from the dimension of law and trust， it is not hard to find out that governments role has been replaced by market force improperly and that relevant legislations are in serious short supply with the withdrawal of administrative force from government side. Additionally， the prevalent crisis of trust in current China makes it difficult for both property owners and property management companies escape from the double dilemma of maintaining lawful rights and ensuring proper governance. In the meantime， due to the lack of financial awareness of common citizens， the frequency and intensity of the trust crisis in property management have been accelerated， thus greatly hindering the effective communication and cooperation of both sides. Improvement in legislation supply and reconstruction of mutual trust are needed for the establishment of smooth property management order.

Key Words：? law; trust; property management; comparative economics