李瑩

自1992年滿洲里市成為首批北部開放口岸至今，我區(qū)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的對外開放的口岸達(dá)16個，包括3個國際航空口岸，2個邊境鐵路口岸，11個邊境公路口岸，分別分布在我區(qū)12個旗（市）。其中，對俄羅斯開放的口岸有4個，對蒙古國開放的口岸有9個，分別承擔(dān)了中俄陸路運(yùn)輸貨物總量的65%和中蒙間貨運(yùn)總量的95%。在各口岸城市中，滿洲里市和二連浩特市脫穎而出，成為我國對俄、對蒙最大的口岸。

由于特殊的區(qū)位條件和功能定位，我區(qū)邊境口岸城市具有兩個共同的特點(diǎn)：一是邊境口岸城市經(jīng)濟(jì)總量小，在全區(qū)生產(chǎn)總值排名中落后，相對內(nèi)陸中心城市發(fā)展不足。這主要是由于邊境口岸城市自然條件差、遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受國際貿(mào)易及毗鄰國家經(jīng)濟(jì)狀況的影響和制約大。二是邊境口岸城市非農(nóng)業(yè)人口比例高，同時城市中人口密度偏低。這主要是由于特殊的區(qū)位環(huán)境導(dǎo)致邊境口岸城市第三產(chǎn)業(yè)相對一、二產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度較快，特別是旅游業(yè)發(fā)展較好，表現(xiàn)為邊境口岸城市外來人口比較多，城市人口密度低、流動性比較大。

2013年底，滿洲里重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)獲批，其定位為：“沿邊開發(fā)開放的排頭兵、歐亞陸路大通道重要的綜合性樞紐、沿邊地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長極、邊疆民族地區(qū)和諧進(jìn)步的示范區(qū)”。目前，滿洲里市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)日益夯實(shí)，初步形成了以國際貿(mào)易、旅游、進(jìn)出口加工、能源開發(fā)為主的口岸特色產(chǎn)業(yè)。下面以滿洲里市為例，通過對滿洲里市的城市發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題進(jìn)行分析，探討我區(qū)推進(jìn)邊境口岸城市發(fā)展的路徑與對策。

一、滿洲里市城市發(fā)展的現(xiàn)狀與問題

滿洲里市是內(nèi)蒙古自治區(qū)計(jì)劃單列市，位于內(nèi)蒙古自治區(qū)東北部，與俄羅斯、蒙古國接壤，也是歐亞陸路大通道上的重要樞紐，承擔(dān)著中俄貿(mào)易70%以上的陸路運(yùn)輸任務(wù)。

2013年，滿洲里市建成區(qū)面積27.06平方公里，常住人口約25萬，居住著蒙、漢、俄羅斯等20多個民族。市轄2個國家級開發(fā)區(qū)（中俄互市貿(mào)易區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)），1個自治區(qū)級開發(fā)區(qū)（東湖區(qū)創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)區(qū)），代管國家級大型煤炭能源基地扎賚諾爾區(qū)。改革開放以來，滿洲里市社會事業(yè)全面進(jìn)步，先后獲得了“全國文明城市”“全國雙擁模范城”“中國魅力城市”“中國優(yōu)秀旅游城市”“國家生態(tài)示范區(qū)”等諸多榮譽(yù)稱號；并且充分發(fā)揮亞歐陸路大通道綜合優(yōu)勢，實(shí)施“鏈接俄蒙、融入東北、服務(wù)全國、面向東北亞”戰(zhàn)略，與俄羅斯、蒙古、日本、韓國、港澳臺等40個國家和地區(qū)建立了廣泛的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，構(gòu)建了全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對外開放格局。

2010年6月，黨中央、國務(wù)院將滿洲里確定為重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)；2012年7月，滿洲里重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)正式掛牌啟動；2013年，自治區(qū)出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)滿洲里重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的若干意見》，滿洲里重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃獲批。作為“試驗(yàn)區(qū)”，其任務(wù)之一就是通過“先行先試、引領(lǐng)示范”，為沿邊城市的發(fā)展“創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)”。先行先試是中央給予地方的一次改革授權(quán)，也是我國制定新政策、取得新突破的前提。滿洲里市目前已取得了一些創(chuàng)新的成果，先后開通了“蘇蒙歐”集裝箱班列，爭取到了旅游異地辦證試點(diǎn)、扎賚諾爾區(qū)縣級編制等一批推進(jìn)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的優(yōu)惠政策。然而，滿洲里市在城市發(fā)展過程中仍然存在一些短板。

一是支撐滿洲里市工業(yè)發(fā)展的周邊市場不足。滿洲里市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例中工業(yè)比重偏低，主要原因是周邊支撐工業(yè)發(fā)展的市場不足。首先，滿洲里扎賚諾爾區(qū)的煤炭屬于褐煤，是一種介于泥炭與瀝青煤之間的棕黑色、無光澤的低級煤，主要用作發(fā)電廠的燃料。煤炭的等級限制了滿洲里煤炭的對外輸出。其次，滿洲里周圍其他城市資源富集（例如有黑龍江省的大慶油田），導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同型，城市間主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形成競爭。最后，嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入條件制約了煤化工、電力等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，致使煤制烯烴、煤制化肥等項(xiàng)目受限，利用俄羅斯重油等進(jìn)口資源的項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。上述原因?qū)е聺M洲里市工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量小，產(chǎn)品競爭力弱，初級產(chǎn)品比重過高，總體處在產(chǎn)業(yè)鏈的中低端，在面對國內(nèi)巨大的市場時，喪失了很多機(jī)會。

二是滿洲里市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定。滿洲里市場化程度和對外開放程度很高，第三產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟(jì)總量比重最大，但特殊的區(qū)位條件導(dǎo)致其發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)受國際關(guān)系、市場變化、國際消費(fèi)理念等外部環(huán)境條件變化的影響較大。例如自2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來，盧布貶值直接導(dǎo)致俄羅斯游客的消費(fèi)水平下降，對入境旅游和邊民貿(mào)易產(chǎn)生了直接影響。同時，滿洲里市國內(nèi)旅游存在兩方面的制約。一方面是季節(jié)制約。滿洲里市旅游旺季時間較短，一般僅為3個月。另一方面是城市承載能力不足。隨著旅游業(yè)的發(fā)展，滿洲里旅游季的游客不斷增多，出現(xiàn)了旅游旺季一票難求、票價高，城市交通擁堵、房價猛漲、景區(qū)服務(wù)設(shè)施不能滿足游客需求等問題。同時，滿洲里市現(xiàn)代化物流集散和儲運(yùn)設(shè)施較少，物流設(shè)施及裝備的技術(shù)水平、標(biāo)準(zhǔn)化程度和信息技術(shù)應(yīng)用水平較低，作業(yè)效率不高，制約了各種物流基礎(chǔ)設(shè)施之間的功能配套和優(yōu)勢互補(bǔ)，阻礙了物流功能的發(fā)揮和物流效率的提高。

三是與俄方貿(mào)易合作機(jī)制有待完善。20世紀(jì)90年代以來，世界多極化和經(jīng)濟(jì)全球化趨勢明顯，中俄兩國一直致力于積極地推進(jìn)雙邊關(guān)系。然而，一些影響中俄貿(mào)易合作的制約因素仍然有待消除。一方面是中國商品的信譽(yù)度下降。近年來，由于中俄雙方在貿(mào)易上缺乏規(guī)范化管理，一些假冒偽劣產(chǎn)品從各種渠道涌入俄羅斯市場，嚴(yán)重?fù)p害了俄羅斯消費(fèi)者的利益，引起俄羅斯消費(fèi)者的強(qiáng)烈不滿，使中俄貿(mào)易伙伴之間出現(xiàn)了信任危機(jī)。 另一方面是所謂“中國威脅論”的說法使部分俄羅斯人有所顧慮。近年來，關(guān)于中國對俄羅斯進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和人口擴(kuò)張的言論開始見諸俄報端，“中國威脅論”在部分俄羅斯人當(dāng)中開始盛行，不利于兩國人民的睦鄰友好。

二、我區(qū)邊境口岸城市發(fā)展的對策與建議

一是提升口岸城市功能，明確口岸城市定位。隨著世界格局的不斷調(diào)整，口岸經(jīng)濟(jì)的繁榮也影響著口岸城市的功能和結(jié)構(gòu)；同時，口岸城市的發(fā)展也推動著口岸經(jīng)濟(jì)的繁榮。新時期邊境口岸城市除具備城市一般功能外，還承擔(dān)著口岸通道、聯(lián)結(jié)毗鄰國家地區(qū)和保衛(wèi)祖國邊疆安全的任務(wù)。保障及提高邊民的基本生活水平是實(shí)現(xiàn)邊境口岸城市發(fā)展的基礎(chǔ)，因此要增強(qiáng)邊境口岸城市的服務(wù)功能，通過為邊民提供更好的教育、醫(yī)療、宜居等方面的服務(wù)，提升邊境口岸城市的集聚力和吸引力；通過為邊貿(mào)企業(yè)搭建信息平臺和項(xiàng)目對接平臺，培育優(yōu)勢企業(yè)，擴(kuò)大邊境地區(qū)對外直接投資及合作領(lǐng)域，對于促進(jìn)邊境貿(mào)易發(fā)展具有巨大作用。

二是構(gòu)建多元產(chǎn)業(yè)體系，提高對內(nèi)部集聚能力和對外部帶動能力。邊境口岸城市基本是小城市，城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏小，經(jīng)濟(jì)集聚力和地區(qū)帶動能力都有限。邊境口岸城市應(yīng)立足口岸優(yōu)勢和資源稟賦，構(gòu)建多元產(chǎn)業(yè)體系，大力發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展進(jìn)口資源加工、出口加工，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，建立國際性、跨區(qū)域的旅游業(yè)，提高沿邊地區(qū)的內(nèi)部集聚能力和對域外帶動能力。對資源有效開發(fā)與技術(shù)合作，可嘗試在對應(yīng)口岸城市互建跨境工業(yè)園區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等，使“口岸經(jīng)濟(jì)”得到更深入的合作。在口岸園區(qū)的開發(fā)中，可考慮采用“開發(fā)商戰(zhàn)略合作伙伴聯(lián)動開發(fā)”或者“大企業(yè)自主招商引資”，即選擇有實(shí)力的工業(yè)園區(qū)開發(fā)商，或者某領(lǐng)域中的龍頭企業(yè)，賦予合作園區(qū)以財政、稅收、投資、貿(mào)易以及其他配套的優(yōu)惠政策。

三是加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)城市承載力和吸引力。繼續(xù)用中西文化交融理念建設(shè)城市，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃全覆蓋。強(qiáng)化特色街區(qū)建設(shè)，不斷提升城市品位。加大口岸建設(shè)和邊境口岸城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，提升邊境口岸城市的城市化水平和口岸能力。建成一批打基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)、增后勁的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，增強(qiáng)城市承載能力。進(jìn)一步提高城市管理水平，規(guī)范房地產(chǎn)、建筑業(yè)、道路交通管理，強(qiáng)化主干道和沿街建筑外立面改造，加強(qiáng)物業(yè)管理。要從根本上解決基礎(chǔ)設(shè)施落后的情況，僅僅依靠邊境地區(qū)自身力量是不夠的，國家要在財政方面傾斜于少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入，加大對邊境口岸城市交通基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)支持力度。

四是加強(qiáng)與俄蒙的交流合作。邊境口岸城市具有涉外性，但鑒于其政治敏感性，很多事情需要國家加大頂層設(shè)計(jì)力度，充分發(fā)揮政府政策導(dǎo)向和宏觀調(diào)控的主體作用，組織力量推動沿邊開放開發(fā)經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)。經(jīng)濟(jì)利益是維系國與國之間穩(wěn)定發(fā)展的首要因素，缺乏共同經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)的國家關(guān)系也必定不會長久。因此，要借俄羅斯遠(yuǎn)東及西伯利亞地區(qū)大開發(fā)戰(zhàn)略加強(qiáng)與俄羅斯、蒙古國的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系之機(jī)，尋找中俄蒙經(jīng)貿(mào)關(guān)系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源能源、科技領(lǐng)域等方面的共生性，增強(qiáng)自身產(chǎn)品的優(yōu)勢，根據(jù)雙邊的貿(mào)易需求考慮口岸建設(shè)。