王琴琴

摘要：十八大以來，黨和國家高度重視反腐，并取得明顯成效，但同時也遭遇黨紀反腐與依法治國間的沖突等方面困境，而要破解這一困境，使腐敗從根本上得到有效治理，就須從依法治國角度出發(fā)，將法治反腐作為防治腐敗的重要方式，理順黨紀與國法的關(guān)系，實現(xiàn)從重治理到重預防的轉(zhuǎn)變，建立防治腐敗的長效機制，最終實現(xiàn)對腐敗的有效治理。

關(guān)鍵詞：反腐困境；依法治國；長效機制

中圖分類號：D26

文獻標識碼：A

文章編號：1001-0475（2015）11-0066-02

長期以來黨和國家高度重視反腐，尤其十八大以來，對腐敗更是保持持續(xù)高壓態(tài)勢，一批大小官員相繼落馬，反腐敗斗爭取得明顯成效。但若從實質(zhì)來說，當前的反腐仍然有著運動反腐和權(quán)力反腐的特點，由此，反腐敗行動在取得突出成績同時也遭遇到不少困境。因此，如何走出困境，使反腐敗斗爭在依法治國方略下，能持續(xù)深入且常態(tài)化和制度化，便是本文接下來所要探討的內(nèi)容。

一、我國當前遭遇的反腐困境

（一）黨紀反腐與依法治國的矛盾

在當前聲勢浩大的反腐行動中，紀檢機關(guān)扮演了非常重要的角色，尤其在涉及到“大老虎”的重大腐敗案件查處中，更是起到關(guān)鍵作用。當前腐敗案件一般查處流程大致為：發(fā)現(xiàn)線索、紀檢機關(guān)介入、查閱材料并調(diào)查取證、案件定性并移交司法機關(guān)處理。但整個流程中，司法程序處理被排到最末端，其本應發(fā)揮的主導作用也被邊緣化，這就與依法治國基本方略有所相悖，具體而言，這種矛盾體現(xiàn)在兩個方面：

1.紀檢反腐的法律困境

腐敗嚴格意義上來說，是一個道德倫理相關(guān)的詞匯，而非一個專業(yè)的法律術(shù)語。在我們當前的話語環(huán)境中，腐敗其實是分為兩個層面的，一個是公職人員以權(quán)謀私的職務犯罪行為，屬于法律范疇；另一個則是政府及官員的職業(yè)倫理行為，屬于道德范疇；兩者是不能}昆淆的。但在目前反腐實踐來說，如果涉及到是黨員，首先要通過紀檢部門的先行處理，然后再視情況移交司法。這種做法在多數(shù)法治國家的反腐治理中是沒有，雖然這種情況在當前符合我國國情，但從長遠角度來說對法治方略落實是不利的，而且也易造成選擇性執(zhí)法現(xiàn)象，如2014年5月?lián)嶂菔屑o委對南城縣常務副縣長曹志剛等人參與賭博的處理事件，從而引發(fā)社會對于執(zhí)法公正的質(zhì)疑。

2.紀檢反腐的職權(quán)困境

紀檢機關(guān)是黨內(nèi)的專門執(zhí)紀監(jiān)督部門，其職權(quán)主要來源于《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。雖然十八屆四中全會中提出，將黨內(nèi)法規(guī)納入國家法律體系中，但從當前看，這種對接尚未完成，由此所導致職權(quán)困境便成為很多紀檢人員在辦案過程中的困惑。在我國法律制度體系中，擁有調(diào)查取證權(quán)的主體，主要是公安、檢察、法院等司法專業(yè)群體，而紀檢機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)則缺乏法律明確授權(quán)，因此，嚴格意義來說，是不具備刑訴意義上的調(diào)查取證權(quán)。此外，紀檢機關(guān)常用的“雙規(guī)”，作為反腐重要手段，其對于腐敗人員的震懾力甚至超過檢察部門，而這種震懾力恰恰來自于它的非常規(guī)性。雙規(guī)不同于檢察機關(guān)的調(diào)查詢問，檢察機關(guān)的詢問調(diào)查必須遵守刑事訴訟法規(guī)定，允許當事人聘請律師、查卷閱卷，并有時限規(guī)定。但在“雙規(guī)”中，被調(diào)查人是與外界完全隔絕，處于嚴重的信息不對稱狀態(tài)，從而很容易找到案件突破口。雖然，對腐敗個案查處有利，但對法治來說無益。從法治角度來說，這也是紀檢反腐機構(gòu)面臨的職權(quán)困境。

（二）強力反腐的困惑

十八大以來，我國反腐成績令人矚目，截止2015年8月初，落馬省部級以上高官達到了123名，其中包括4名副國級官員，同時基層的反腐力度也在不斷加大。總體來說，十八大以來的反腐，涉及人員之多、級別之高、范圍之廣和金額之大都是前所未有的。但是，在這樣強力反腐之下，同時也讓很多人感受到一種“越反越腐”的困惑。比如，“透明國際”在2015年發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，我國2014年清廉指數(shù)排名為100位，比2012年和2013年的80位，大幅下滑20位。雖筆者也同意官方所說“2014年中國清廉指數(shù)評分和排名與中國反腐敗取得舉世矚目的現(xiàn)實情況完全相悖、嚴重不符”這一表態(tài)，但客觀來說，透明國際近些年來所發(fā)布的一系列數(shù)據(jù)也側(cè)面反映我國反腐態(tài)勢的嚴峻性。比如山西等地出現(xiàn)的系統(tǒng)性塌方式腐敗反映出腐敗的普遍性、復雜性及官商利益勾結(jié)的盤根錯節(jié)、家族式腐敗等一系列問題，都讓人深感反腐敗形勢嚴峻性，如果這個問題解決不好，就會嚴重污染政治生態(tài)、動搖黨的執(zhí)政根基。

二、反腐困局破解的法治化路徑思考

對于當前反腐敗過程中出現(xiàn)的問題，要想根本上解決，必須從法治角度人手，將反腐與法治相結(jié)合，真正實現(xiàn)中紀委十八屆二次全會上習總書記所提出的“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度附性運行”這一目標。具體來說，可以從以下幾點著手：

（一）理順黨紀與國法的關(guān)系，實現(xiàn)執(zhí)紀和懲腐的有效銜接

黨紀是對各級黨組織及所有黨員立的行為準則和規(guī)范，是實現(xiàn)黨的綱領(lǐng)和決策的重要保障，而國法則是治國理政的基本方略和依據(jù)，是所有公民行為底線。上述所提出的黨紀反腐和依法治國的沖突，從根本上來說，就是黨紀和國法關(guān)系尚未理順所導致。

黨紀和國法都是國家治理體系的重要組成，同時也是中國特色社會主義政治制度和中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容。作為執(zhí)政黨，黨的政策在黨內(nèi)通過黨紀來體現(xiàn)和落實，在對國家的治理過程中，則是需要國法要來加以引導和執(zhí)行。從根本上來說，黨紀和國法相一致的，都是廣大人民群眾意志的高度集中和體現(xiàn)。但另一方面，黨紀與國法又是分屬不同層面的規(guī)范，其制定主體、適用對象及具體內(nèi)容都有所不同，在實踐中必須有所區(qū)分，如若混淆，勢必會造成國家制度體系和治理體系的混亂。

黨的十八屆四中全會中提出，“全面推進依法治國，必須形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局?！边@就是說，黨紀和國法在各自所屬層面，既要異同并存，也要銜接互補。簡而言之，國法高于黨紀，黨紀嚴于國法。如在八項規(guī)定中，嚴禁黨員領(lǐng)導干部大操大辦婚喪嫁娶事宜，但從法律角度來說，大操大辦并不違法，對普通公民而言，法無禁止即可為，但作為黨員干部不僅要遵守國法，還應當嚴守黨紀。這樣，一方面可以保障黨員干部在全社會范圍內(nèi)模范遵守法律法規(guī)，另一方面更可以保證共產(chǎn)黨員先鋒隊的本質(zhì)不褪色。

因此，紀檢部門的本職要求就是加強執(zhí)紀問責，嚴查黨內(nèi)的違紀行為和現(xiàn)象，重點查處行政職業(yè)倫理層面意義的腐敗，如果每個大吃大喝問題、違規(guī)收受禮金問題、大操大辦問題都能及時被發(fā)現(xiàn)和處分，那么就不會發(fā)展到違法犯罪，從而可以將腐敗預防在萌芽之中。相反，若一味追求辦理腐敗大案要案，不僅是紀檢機關(guān)職能及角色錯位，將本應屬于公安、檢察的司法職能攬權(quán)在身，更會對反腐敗治理造成消極影響，所以，紀檢機關(guān)應當恪守其執(zhí)紀本職，對于執(zhí)紀過程中發(fā)現(xiàn)的違法線索交由司法機關(guān)處理，實現(xiàn)執(zhí)紀和懲腐的有效銜接，如此，才能實現(xiàn)對腐敗的根本性、法治化治理。

（二）健全反腐立法，建立預防為主的腐敗防范體系

從傳統(tǒng)來說，“防患于未然”這是我們應對各種災害、事故最有效的措施，但在反腐敗的治理中，我們卻重在反腐，而弱于防腐。從世界范圍來看，凡是廉潔指數(shù)很高的國家，都非常重視法律在防腐中的重要作用。腐敗的核心就是權(quán)力濫用及異化，而預防和控制腐敗的重點就在于實現(xiàn)對權(quán)力的有效制約，真正將權(quán)力關(guān)進制度的籠子。簡單來說，可從以下幾方面做起：

第一，從權(quán)力取得角度來說，通過法律對權(quán)力邊界科學界定，是確保權(quán)力不被濫用的前提。在我們法治理念中，對公權(quán)力的一個基本原則就是“法無授權(quán)不可為”，也就是說權(quán)力必須通過法律為其劃定邊界，邊界之內(nèi)可以行使，超出邊界的權(quán)力行使便不再具有合法性。黨的十八屆三中全會中，關(guān)于政府改革一個重要內(nèi)容就是制定權(quán)力清單制度，簡政放權(quán)。這其實法無授權(quán)不可為原則的重要體現(xiàn)。明確權(quán)力清單，簡政放權(quán)恰恰就是治理腐敗最好的措施，用李克強總理的話來說，“簡政放權(quán)是減少權(quán)力尋租、鏟除腐敗的釜底抽薪之策”。而權(quán)力清單的制定必定是需要從法律上加以確定，因此，須完善相關(guān)方面法律修訂，對于各級政府機關(guān)及其工作人員的權(quán)力職責進行科學界定。

第二，從權(quán)力運行角度來說，加強對權(quán)力行使的約束和控制，是確保權(quán)力不被濫用的關(guān)鍵。很多腐敗案例都顯示，權(quán)力的不規(guī)范行使以致于權(quán)力濫用是造成腐敗最主要原因。對此，可以從權(quán)力的行使主體、行使內(nèi)容及行使程序三方面人手。從權(quán)力的行使主體來說，權(quán)力行使主體的法治素養(yǎng)和意識是決定權(quán)力行使規(guī)范與否中人的因素，而這需要對其進行法治思維和法治能力的培養(yǎng)來解決；從權(quán)力的行使內(nèi)容來說，最重要就是堅守“職權(quán)法定”的基本原則，職權(quán)行使的具體內(nèi)容和要求必須嚴格遵循法律要求；從權(quán)力的行使程序來說，遵守權(quán)力行使的方式、步驟、順序和時限，如果不依法定程序，權(quán)力則極有可能被濫用。

第三，從權(quán)力監(jiān)督角度來看，加強對權(quán)力的陽光化及公眾的參與性，是確保權(quán)力不被濫用的保障。陽光是最好的防腐劑，這是全世界反腐的共識。從我們當前來說，就是要加強政府公開，切實落實《政府信息公開條例》等一系列相關(guān)的法律法規(guī)。同時，推動官員財產(chǎn)公示申報制度的法治化，一方面可以實現(xiàn)對官員財產(chǎn)的監(jiān)控，預防腐敗發(fā)生，另一方面還可以增加政府透明度，提高政府公信力。此外，充分發(fā)揮公眾在反腐方面的積極參與性，規(guī)范和健全網(wǎng)絡反腐立法，健全舉報人保護制度，也是對腐敗行為形成震懾效應，進而實現(xiàn)對腐敗有效監(jiān)督的重要途徑。

總之，要使腐敗從根本上得到有效控制和減少，必須從依法治國角度出發(fā)，將法治反腐作為預防和治理腐敗重要方式，理順黨紀與國法關(guān)系，實現(xiàn)執(zhí)紀和懲腐有效銜接，完善相關(guān)反腐立法，實現(xiàn)從重治理到重預防的轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)對腐敗的有效治理。