黃炎

（華東政法大學(xué)國際法學(xué)院，上海，201620）

中國擴(kuò)建南?！懊罎?jì)礁”行為的國際法效力研究

黃炎

（華東政法大學(xué)國際法學(xué)院，上海，201620）

中國對“美濟(jì)礁”在內(nèi)的南海島礁的主權(quán)主張有著充分的歷史性證據(jù)、國際條約證據(jù)以及有效統(tǒng)治證據(jù)。中國在“美濟(jì)礁”的建設(shè)活動本質(zhì)上屬于國際習(xí)慣法中的“添附”；同時(shí)，擴(kuò)建后的“美濟(jì)礁”屬于“混合島礁”，不適用 1982年《聯(lián)合國海洋法公約》中“人工島嶼”的相關(guān)規(guī)定。菲律賓將南海問題提交仲裁無法否定中國擴(kuò)建島礁行為的合法性。

中菲南海仲裁案；美濟(jì)礁；島礁建設(shè)；國際法效力

近年來，中國相繼在美濟(jì)礁、赤瓜礁、南薰礁、華陽礁、永暑礁、東門礁、諸碧礁等南海島礁上開展建設(shè)港口、油庫、飛機(jī)跑道及填海造陸等行動。①盡管中國外交部已多次聲明中國對南沙島礁的擴(kuò)建活動是行使國家主權(quán)的行為②，此舉依然遭到了部分國際勢力的質(zhì)疑。其中，我國受到的法律上最為系統(tǒng)且極富訴訟策略的挑戰(zhàn)來自菲律賓。③

在菲律賓向仲裁庭提交的15項(xiàng)仲裁請求中，包含對南沙島礁中10個(gè)海洋地物④的定性，其中針對“美濟(jì)礁”⑤的仲裁請求最多，共有3項(xiàng)：分別是第4項(xiàng)“美濟(jì)礁、仁愛礁和諸碧礁為低潮高地，不能產(chǎn)生領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或者大陸架，并且為不能夠通過先占或其他方式取得的地形”；第5項(xiàng)“美濟(jì)礁和仁愛礁為菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的一部分”；第12項(xiàng) “中國對美濟(jì)礁的建造活動違反《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的規(guī)定”，菲方在該項(xiàng)請求中特意選取美濟(jì)礁作為其攻擊中國島礁建設(shè)的對象。不難看出，關(guān)于美濟(jì)礁的3項(xiàng)仲裁請求之間有著嚴(yán)密的邏輯關(guān)系：無論是將美濟(jì)礁定性為低潮高地，抑或是將美濟(jì)礁納入菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的一部分，都力圖否定中國在美濟(jì)礁建設(shè)活動的合法性。

值得注意的是，關(guān)于美濟(jì)礁的3項(xiàng)仲裁請求，仲裁庭在2015年10月29日的管轄權(quán)裁決中僅確認(rèn)其對第4項(xiàng)仲裁請求的管轄權(quán)，將第5項(xiàng)和第12項(xiàng)仲裁請求保留至實(shí)體階段。⑥在上述背景下，我們應(yīng)針對菲方的仲裁請求進(jìn)行深入剖析，同時(shí)以國際法為依據(jù)研究 中國擴(kuò)建美濟(jì)礁的法律基礎(chǔ)、行為性質(zhì)和法律效果，以及島礁建設(shè)與《公約》適用之間的關(guān)系。

一、中國擴(kuò)建“美濟(jì)礁”的主權(quán)基礎(chǔ)

(一) 中國對“美濟(jì)礁”享有主權(quán)的歷史證據(jù)

美濟(jì)礁自古以來就是中國領(lǐng)土的一部分。漢代和三國時(shí)期的古籍中已有對群島的記載，如《異物志》和《南州異物志》稱南海島礁為“漲海崎頭”。宋代開始，南海諸島及其附近海域正式并入中國版圖，屬瓊州（今海南）管轄。此后，歷朝中國地圖都明確標(biāo)記了南海諸島的位置。至明朝時(shí)，南海已成為朝廷水師巡航的重要區(qū)域，明初的“鄭和下西洋” 就構(gòu)成了領(lǐng)土法中的“宣示主權(quán)”。明清以來，“海上絲綢之路”逐漸興起，同時(shí)越來越多的中國漁民在西沙、中沙、南沙群島及其附近海域活動。［1］在漁民中流傳了幾百年的《南海更路簿》清晰地記述了西沙和南沙群島的俗語名稱以及到達(dá)各島的航程，其中美濟(jì)礁就被漁民們稱為“雙門”，并標(biāo)明自“三門”（太平島以南）行至“雙門”應(yīng)使用羅盤中的辰戊方向。

近代以后，中國政府秉承著歷朝的傳統(tǒng)海疆觀，對南海諸島及其附近島嶼行使有效管理。1935年，國民政府成立的“水陸地圖審查委員會”公布了“關(guān)于我國南海諸島各島嶼中英地名對照表”和《中國南海各島嶼圖》，其中詳細(xì)列出了 132個(gè)南海島礁的名稱（包括“美濟(jì)礁”及其英文名稱“Mischief Reef”），并將中國最南的疆域線定為北緯4度的曾母灘。對于中國政府在南海諸島行使主權(quán)的行為，當(dāng)時(shí)周邊國家并未表示任何異議。1947年，國民政府重新審定了南海各島礁沙灘的名稱，正式公布“南海諸島新舊地名對照表”，并標(biāo)繪了 11條斷續(xù)線［2］。盡管中國在南海水域的“歷史性權(quán)利”⑦存在著一定程度的模糊性，但是，斷續(xù)線內(nèi)的南海島礁主權(quán)歸屬中國是毋庸置疑的。

新中國成立后，中央政府在立法措施、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和軍事措施等方面繼續(xù)加強(qiáng)對南海諸島的管理。1958年“中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明”宣布中國的領(lǐng)海寬度為12海里，并指出該項(xiàng)規(guī)定適用于中國的一切領(lǐng)土，包括東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島等。1992年《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第2條重申了中國對南海島礁的主權(quán)主張，依據(jù)該部法律，中國于 1996年作出“關(guān)于中華人民共和國領(lǐng)?；€的聲明”，宣布了大陸領(lǐng)海的部分基線和西沙群島的領(lǐng)?；€。在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，中國早于 1959 年在海南行政區(qū)設(shè)立“西沙、南沙、中沙群島辦事處”，將南海諸島歸于該辦事處管轄；2012年，海南省三沙市正式掛牌成立，標(biāo)志著中國對南海諸島的管理進(jìn)入新的階段。在軍事措施方面，中國于1988年在南沙群島駐軍并在南海相關(guān)水域巡航；近年來，中國海監(jiān)船維權(quán)編隊(duì)開始在管轄海域進(jìn)行定期巡航和軍事演練，有力維護(hù)了南海島礁的主權(quán)和南海和平局勢。由此可見，中國對包括美濟(jì)礁等低潮高地在內(nèi)的南海島礁享有無可爭辯的主權(quán)，且這種主權(quán)主張是一以貫之的。

(二)“美濟(jì)礁”的法律屬性不影響其主權(quán)歸屬

菲律賓在仲裁申請書中提出美濟(jì)礁為“低潮高地（low tide elevations）”，并在2015年11月25日的庭審過程中列舉大量證據(jù)，試圖說明美濟(jì)礁低潮高地的法律屬性使得其不能據(jù)為領(lǐng)土。⑧如果仲裁庭最終認(rèn)定美濟(jì)礁為島嶼或巖礁，菲方的觀點(diǎn)即不攻自破；但若菲方的證據(jù)被仲裁庭認(rèn)可，則中國需要解決的迫切問題是：國際海洋法有無低潮高地被據(jù)為領(lǐng)土的規(guī)定？美濟(jì)礁是低潮高地的法律事實(shí)是否會影響其主權(quán)歸屬？1956年，國際法委員會完成了海洋法最終草案條款及評論，其中并未涉及低潮高地的定義，而僅在第10條關(guān)于“島嶼”的評論中提到“僅在低潮時(shí)露出水面的高地不被認(rèn)為是島嶼，即使在這樣的高地上筑有設(shè)施使該高地永久位于水面之上也不能使該高地成為島嶼”［3］。國際法上首次明確低潮高地的定義及其法律地位是在1958年《領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》第11條：根據(jù)該條款，沿海國可以其領(lǐng)海之內(nèi)低潮高地的低潮線為基線向外延伸領(lǐng)海。此后，《公約》第13條逐字重復(fù)了1958年《領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》第11條的內(nèi)容?！豆s》另有兩處條款中提到低潮高地，即第7條（“直線基線”）的第4款和第47條（“群島基線”）第4款，分別涉及低潮高地對劃定直線基線和群島基線的影響。由此可見，國際條約法僅就低潮高地本身的法律地位作出界定，而并沒有關(guān)于其能否通過先占等方式據(jù)為領(lǐng)土的規(guī)定。

在 2001年卡塔爾-巴林案中，國際法院明確表示：“沿海國對位于其領(lǐng)海之內(nèi)的低潮高地享有主權(quán)，這是因?yàn)閲覍︻I(lǐng)海享有完全的主權(quán)。本案中的關(guān)鍵性問題是，如果低潮高地處于兩國領(lǐng)海的重疊海域，一國能否通過先占取得其領(lǐng)土主權(quán)”（判決第 204 段）。⑨不過，國際法院同時(shí)指出：“國際條約法對于低潮高地能否被認(rèn)為是‘領(lǐng)土’的問題保持沉默。法院也不知曉是否存在統(tǒng)一的和普遍的國家實(shí)踐，從而形成一種明確允許或者排除低潮高地被據(jù)為領(lǐng)土的國際習(xí)慣法”（判決第205段）。在2003年新加坡-馬來西亞案中，馬來西亞聲稱，南礁距離中巖礁1.7海里，處于中巖礁的領(lǐng)海范圍之內(nèi)。馬來西亞引用卡塔爾-巴林案判決第204段的內(nèi)容，主張其對南礁的主權(quán)。新加坡則根據(jù)卡塔爾-巴林案判決第205段的內(nèi)容辯稱，低潮高地不能通過先占等方式據(jù)為領(lǐng)土。最終國際法院認(rèn)為，由于南礁位于新加坡和馬來西亞的領(lǐng)海重疊海域，其最終歸屬問題需在劃分領(lǐng)海海域后才能得到解決。⑩2014年孟加拉國-印度案主要涉及低潮高地能否作為相鄰或相向國家海域劃界的基點(diǎn)問題。該案中，印度依據(jù)《公約》第13條提出其領(lǐng)海內(nèi)的低潮高地可以作為劃分其與孟加拉國海域的基點(diǎn)。?常設(shè)仲裁庭審理后認(rèn)為，《公約》第13條主要強(qiáng)調(diào)低潮高地在測量沿海國領(lǐng)海寬度時(shí)的作用，其并不能作為相鄰或相向國家海域劃界的基點(diǎn)。

國際法庭的判決/裁決表明：位于一國領(lǐng)海之內(nèi)的低潮高地當(dāng)然地是該國領(lǐng)土，其無須像陸地領(lǐng)土和島礁那樣通過先占等方式取得主權(quán)；位于兩國領(lǐng)海重疊區(qū)域的低潮高地主權(quán)歸屬則必然涉及海洋劃界，須在當(dāng)事國劃分重疊海域之后才能確定。然而，國際法庭的判決/裁決并未明確領(lǐng)海之外低潮高地的主權(quán)歸屬。一國能否通過先占等方式將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或公海的低潮高地?fù)?jù)為領(lǐng)土，目前在國際法上屬于法律不明的狀態(tài)。換言之，國際條約和國際判例均未否認(rèn)國家在領(lǐng)海之外低潮高地主張相關(guān)權(quán)益。相反，根據(jù)《公約》第60條的規(guī)定，如果某一低潮高地位于一國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中，該國還對建筑與該低潮高地之上的人工設(shè)施享有專屬管轄權(quán)。因此，即使美濟(jì)礁被仲裁庭認(rèn)定為低潮高地，中國依然對其擁有無可爭辯的主權(quán)，并對添附于美濟(jì)礁之上的人工設(shè)施有專屬管轄權(quán)。

此外，菲方認(rèn)為低潮高地不能據(jù)為領(lǐng)土的觀點(diǎn)還違反了國際法中的“禁止反言原則（Estoppel）”。菲律賓一方面在本案中提出低潮高地不能據(jù)為領(lǐng)土，另一方面卻積極主張其對南沙部分低潮高地在內(nèi)的南沙部分島礁的主權(quán)。2011年菲律賓常駐聯(lián)合國代表團(tuán)致聯(lián)合國秘書長的照會中明確表示：“卡拉延群島是菲律賓不可分割的一部分。菲律賓對卡拉延的島礁享有主權(quán)和管轄權(quán)。”?可見，菲方在本案中刻意選取美濟(jì)礁等被中國實(shí)際控制的島礁，只不過是企圖將其置于菲律賓的主權(quán)之下。

二、中國擴(kuò)建“美濟(jì)礁”行為本質(zhì)上 屬于國際習(xí)慣法中的“添附”

(一)“美濟(jì)礁”建設(shè)是中國對其島礁的領(lǐng)土“添附”活動

島礁建設(shè)，從一般意義上講，就是通過陸域吹填等相關(guān)技術(shù)手段，將島礁周邊的海域轉(zhuǎn)變?yōu)殛懙?，從而擴(kuò)大島礁的面積。?對一國主權(quán)范圍內(nèi)的島礁進(jìn)行擴(kuò)建本質(zhì)上屬于領(lǐng)土法中的“添附”。《奧本海國際法》明確提出添附是國家取得領(lǐng)土的一種方式，同時(shí)指出“每個(gè)國家如果愿意的話，可以建筑越過最低落潮線而深入海洋的人為的土地，從而使其土地和領(lǐng)土都頗有增加。”［4］伊恩·布朗利進(jìn)一步指出，添附不需要正式的占有行為。作為一種附屬物學(xué)說（a doctrine of appurtenance），這一理論并未在添附和有效占領(lǐng)之間做出明確的選擇。［5］傳統(tǒng)國際法中，先占、時(shí)效添附、割讓（包括強(qiáng)制性割讓和非強(qiáng)制性割讓）、征服等都是國家領(lǐng)土變更的合法途徑，其中添附依然是現(xiàn)代國際法允許的領(lǐng)土取得方式。在1805年“安娜號”案中，英國法院認(rèn)為，美國領(lǐng)海中自然添附的小泥島屬于美國的領(lǐng)土，并且可以擁有自己的領(lǐng)海。［6］1986年1月，因海底火山爆發(fā)在太平洋上出現(xiàn)了一個(gè)新的島嶼，英國政府指出，“該島嶼出現(xiàn)在日本硫磺島的領(lǐng)海內(nèi)，因此我們認(rèn)為它是日本領(lǐng)土?！保?］

在11月30日實(shí)體問題的庭審過程中，菲方律師Professor Sands認(rèn)為，中國對美濟(jì)礁等南沙島礁的擴(kuò)建與荷蘭式填海造地沒有任何方面的可比性：荷蘭對鹿特丹港的建設(shè)符合《公約》第11條的規(guī)定，“構(gòu)成海港體系組成部分的最外部永久海港工程”，可視為荷蘭海岸的一部分。而中國是在沒有陸地、港口、人口、甚至幾乎沒有主權(quán)并且距離中國本土約 500英里的“低潮高地”上進(jìn)行人工添附。菲律賓惡意揣測中國擴(kuò)建美濟(jì)礁的目的，并試圖將中國添附南海島礁與荷蘭填海造地進(jìn)行對照，得出了“與荷蘭填海造地不同即違反國際法”的結(jié)論，這是不符合法律邏輯的。

從國際社會實(shí)踐來看，一國以其海岸港口為基礎(chǔ)進(jìn)行填海造地時(shí)，如其主要目的是便利港口活動，則該添附后的設(shè)施將構(gòu)成測算領(lǐng)海寬度的基點(diǎn)。這將直接導(dǎo)致基線向外擴(kuò)展，從而使得該國的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)得以延伸。?所以長期以來，在海岸線基礎(chǔ)上進(jìn)行人工添附并未引起國際爭端。相比之下，島礁添附正因各國對海洋資源的日益關(guān)注引發(fā)了國際社會的爭議。這是因?yàn)閸u礁添附可能成為國家主張新的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架范圍的聲索依據(jù)。而實(shí)際上，中國從未試圖通過擴(kuò)建美濟(jì)礁等南海島礁而主張相關(guān)海洋權(quán)利。因此，無論是荷蘭式的填海造地，抑或是中國在美濟(jì)礁的建造活動，均為基于國家領(lǐng)土的添附，兩者不存在本質(zhì)區(qū)別。

值得注意的是，日本對沖之鳥礁的添附和中國在美濟(jì)礁的添附則不能同日而語。日本在1922年和1926年對沖之鳥礁進(jìn)行兩次大規(guī)?？碧秸{(diào)查之后，于1931年單方面宣布沖之鳥礁屬于日本的領(lǐng)土，日本享有對該島礁的主權(quán)。然而，島礁添附行為的合法性須來自于合法的主權(quán)權(quán)源。日本在一戰(zhàn)后對沖之鳥礁行使的是委任統(tǒng)治權(quán)而非主權(quán)，1924年《國際聯(lián)盟盟約》（以下簡稱《盟約》）第22條規(guī)定的委任統(tǒng)治國行使的相關(guān)管轄權(quán)并不等同于主權(quán)。［8］此后，日本因二戰(zhàn)中侵略我國東北地區(qū)而正式宣布退出《盟約》。依據(jù)習(xí)慣國際法和《維也納條約法公約》的規(guī)定，日本不再享有《盟約》項(xiàng)下的任何權(quán)利。因此，日本對沖之鳥礁的添附行為是缺乏合法權(quán)源的。與之相比，中國在美濟(jì)礁的添附行動，則有著充分的國際法依據(jù)。如前所述，自古以來，中國對美濟(jì)礁在內(nèi)的南海群島擁有無可爭辯的主權(quán)，擴(kuò)建美濟(jì)礁屬于合法的添附形式。

(二) 菲律賓對“美濟(jì)礁”的相關(guān)主張不影響“添附”行為的合法性

菲方在其第5項(xiàng)仲裁請求中提出“美濟(jì)礁是菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的一部分”。在11月25日關(guān)于實(shí)體問題的庭審中，菲方律師Mr. Loewenstein稱，美濟(jì)礁距離中國最近的陸地領(lǐng)土海南島約600海里，而距離菲律賓的巴拉望島僅約130海里。根據(jù)羅馬法“陸地支配海洋”的國際法原則以及《公約》的相關(guān)規(guī)定，菲律賓對美濟(jì)礁周邊海域、海床和底土（包括12海里領(lǐng)海、200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架）享有主權(quán)和專屬管轄權(quán)。菲方律師試圖證明，由于美濟(jì)礁處于菲律賓的管轄水域，對美濟(jì)礁享有島礁“添附”權(quán)利的國家是菲律賓，而非中國。菲方的理由看似合理，實(shí)則缺乏國家法依據(jù)。

首先，所謂的“地理臨近說”從來就不是一國主張管轄權(quán)的法律基礎(chǔ)。國家都對遠(yuǎn)離其本土的島礁擁有主權(quán)的情形不勝枚舉，例如美國的夏威夷島、澳大利亞的圣誕島、英國的迪哥加西亞島等等。如果絕對地適用“地理臨近說”，那么圣誕島應(yīng)歸屬于與其更加鄰近的印度尼西亞，迪戈加西亞島則應(yīng)屬于印度主權(quán)領(lǐng)土的一部分。但事實(shí)并非如此，這些島嶼從未因其遠(yuǎn)離本土而改變主權(quán)歸屬。即使在本案中適用“地理鄰近說”，菲方的觀點(diǎn)也并非牢不可破。美濟(jì)礁雖距離中國本土較之菲律賓更遠(yuǎn)，但其距南沙群島最大島 嶼——太平島（中國臺灣實(shí)際控制）僅74.7海里。鑒于太平島是四面環(huán)水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域，并且能夠維持人類居住及其本身經(jīng)濟(jì)生活，其應(yīng)屬于《公約》第121條第2款所規(guī)定的“島嶼”，享有200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。因此，美濟(jì)礁事實(shí)上是太平島專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的一部分。若進(jìn)一步假定美濟(jì)礁屬于菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的前提成立，美濟(jì)礁將處于中菲兩國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的重合區(qū)域，菲方這一仲裁請求將不可避免地涉及海洋劃界?？紤]到中國已在2006年依據(jù)《公約》第 298條作出聲明?，排除關(guān)于海域劃界事項(xiàng)的爭端解決程序，因此仲裁庭對該項(xiàng)仲裁請求無管轄權(quán)。此外，美濟(jì)礁是由珊瑚遺骸堆積而成的珊瑚礁，其在地質(zhì)上屬于海床的一部分，不可能如菲方所言“是菲律賓大陸架的自然延伸”。

其次，沿海國依據(jù)《公約》主張200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)不得損害其他國家的領(lǐng)土主權(quán)?！豆s》第57條（“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的寬度”）事實(shí)上是一個(gè)彈性條款，其規(guī)定的“200海里”是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)最大寬度，而非絕對寬度。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)不同于領(lǐng)海，它不是沿海國領(lǐng)土的組成部分。沿海國在決定其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)寬度時(shí)，要受到諸多因素的影響，尤其應(yīng)考慮所在海域的具體情形。例如，海岸相鄰或相向的國家間專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃界，應(yīng)遵從相關(guān)國家間的協(xié)議，以便達(dá)到公平解決；處于閉?；虬腴]海海域的沿海國，其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)將受到海域總寬度的影響。本案中，菲律賓主張美濟(jì)礁位于巴拉望島200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，其假設(shè)前提是其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的島礁均為“無主地（terra nullius）”。

菲方律師Mr. Reichler在11月30日的庭審中提出，日本軍隊(duì)在二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)已從南海諸島撤回本土，此時(shí)群島處于“無主地”的狀態(tài)，因而菲律賓、越南等國可以通過先占的方式取得群島主權(quán)。該觀點(diǎn)是缺乏國際法依據(jù)的。首先，《舊金山和約》是對日單獨(dú)和約，中國并未參與該條約的起草和簽署。按照“條約不拘束第三國原則”，《舊金山和約》第2條第6款“日本放棄對南沙群島和西沙群島所有權(quán)利、名義或利益之請求權(quán)”未經(jīng)中國同意不能發(fā)生效力。其次，1943年中、美、英三國領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表的《開羅宣言》明確規(guī)定“日本所竊取于中國之領(lǐng)土，例如滿洲、臺灣、澎湖群島等，歸還中華民國”，此處“日本所竊取于中國之領(lǐng)土”就包含二戰(zhàn)期間占領(lǐng)的南海諸島。1945年，中、美、英共同發(fā)表對日作戰(zhàn)最后通牒式的《波茨坦公告》，其第8條規(guī)定“《開羅宣言》必將實(shí)施，而日本之主權(quán)必將限于本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島之內(nèi)”。同年，日本天皇宣布接受《波茨坦公告》，并簽署《日本投降書》?！堕_羅宣言》《波茨坦公告》與《日本投降書》構(gòu)成限制日本主權(quán)的法律基礎(chǔ)。［9］因此，自中國對南海諸島行使管轄權(quán)以來，其從未處于“無主地”的狀態(tài)。

綜上，菲方所謂的“地理鄰近說”不是其主張美濟(jì)礁相關(guān)海域權(quán)利的合法依據(jù)，其關(guān)于“美濟(jì)礁是菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架”仲裁請求不僅損害我國對美濟(jì)礁的主權(quán)，還將涉及海洋劃界從而排除仲裁庭的管轄。中國在美濟(jì)礁的建設(shè)活動是對主權(quán)范圍內(nèi)島礁的添附，菲律賓提出異議這一事實(shí)本身并不足以導(dǎo)致中國權(quán)利的失效。

三、中國在“美濟(jì)礁”的建設(shè)活動 不涉及《公約》的解釋或適用 問題

(一) 中國擴(kuò)建“美濟(jì)礁”不適用《公約》關(guān)于“人工島嶼”的規(guī)定

島嶼的存在對國家的海域管轄權(quán)和海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展意義深遠(yuǎn)。根據(jù)《公約》第 121條（“島嶼制度”）的規(guī)定，國家不僅可以依托島嶼享有12海里的領(lǐng)海，還能主張200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。但是對于“人工島嶼（artificial island）”，《公約》則在賦予沿海國管轄權(quán)的同時(shí)嚴(yán)格限制其海洋權(quán)利?！豆s》中直接涉及“人工島嶼”的條款有第56條（沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的權(quán)利、管轄權(quán)和義務(wù)）、第60條（專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)）和第80條（大陸架上的人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)）。這些條款對人工島嶼的國際法地位以及沿海國對人工島嶼的專屬管轄權(quán)作出了清晰的界定。

一方面，《公約》準(zhǔn)予沿海國對其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)建造的人工島嶼享有專屬管轄權(quán)，“包括有關(guān)海關(guān)、財(cái)政、衛(wèi)生、安全和移民的法律和規(guī)章方面的管轄權(quán)”。沿海國“可于必要時(shí)在這種人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的周圍設(shè)置合理的安全地帶”（第60條第1、2、4款）。另一方面，《公約》就沿海國對人工島嶼的專屬權(quán)利作出了相應(yīng)限制，規(guī)定“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)不具有島嶼地位，它們沒有自己的領(lǐng)海，其存在也不影響領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架界限的劃定” （第60條第8款）；同時(shí)要求人工島嶼周圍安全地帶的設(shè)置“應(yīng)確保其與人工島嶼的性質(zhì)和功能有合理的關(guān)聯(lián)，這種地帶從人工島嶼的外緣各點(diǎn)量起，不應(yīng)超過五百公尺的距離”，并“不得設(shè)在對國際航道可能有干擾的地方”（第 60條第3、5、6、7款）。

盡管《公約》對“人工島嶼”的法律地位及沿海國的專屬管轄區(qū)作出了詳細(xì)的規(guī)定，但卻并未給予“人工島嶼”明確的定義。 為此，國際法學(xué)術(shù)界作了諸多嘗試。國際公法百科全書將“人工島嶼”定義為，一個(gè)四面環(huán)水的在漲潮時(shí)能露出水面的暫時(shí)性或永久性的人造固定平臺，這與海洋法學(xué)家菲茨帕特里克對“人工島嶼”的定義相似。著名國際法學(xué)家帕帕達(dá)吉斯在其著作《人工島嶼的國際法律制度》中將“人工島嶼”作了如下分類：固定的或浮動的海上城市；用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的人工島，如勘探開發(fā)自然資源的人工島、漁業(yè)設(shè)施、工業(yè)設(shè)施等；服務(wù)交通運(yùn)輸?shù)娜斯u，如機(jī)場、倉庫等；服務(wù)海洋研究和海洋生態(tài)監(jiān)測的設(shè)施；娛樂設(shè)施；用于軍事演練的人工設(shè)施。

目前，南沙群島上的人工設(shè)施主要分為以下幾種類型：一是臨時(shí)的水上人工設(shè)施，如石油平臺，一旦完成使命，這些設(shè)施就會被拆除；二是建造在天然島嶼上的臨時(shí)或永久性的人工設(shè)施， 如飛機(jī)跑道；三是建在永久巖石和珊瑚礁上的人造島礁?？梢钥隙ǖ卣f，《公約》中的相關(guān)規(guī)定只適用于前兩個(gè)類型，中國在南沙群島天然礁石上建造的人工結(jié)構(gòu)不是《公約》中的“人工島嶼”［10］?！豆s》既明確了“天然島嶼”的法律地位，也有關(guān)于“人工島嶼”的規(guī)定，但并未涉及“在天然島礁的基礎(chǔ)上建設(shè)的人工結(jié)構(gòu)”，即國際法學(xué)界所稱的“混合島礁”。菲律賓關(guān)于“中國在美濟(jì)礁建設(shè)活動”不是《公約》的解釋或適用問題，超出了仲裁庭的管轄權(quán)。

需要說明的是，《公約》不適用于“混合島礁”是否能否定其在整個(gè)國際法框架下的合法性呢？關(guān)于該問題的回答需要回溯到“島嶼”的最初定義。在國際法上，“人工島嶼”和“天然島嶼”從來就不是相互對立的概念，恰恰相反，島嶼的最早定義中并未將自然形成的島嶼和人工添附的島嶼作區(qū)分，而統(tǒng)稱為“永久性的、高于水平面的陸地”。如果一個(gè)島嶼既有天然的部分，又有人工合成的部分，則分別享有各自在《公約》項(xiàng)下的權(quán)利。［11］也就是說，若將擴(kuò)建后的美濟(jì)礁分為天然的部分和人工的部分，則前者至少應(yīng)享有低潮高地的海洋權(quán)利——12海里的領(lǐng)海，后者則擁有《公約》賦予人工島嶼的所有權(quán)利。早在2001年卡塔爾訴巴林領(lǐng)海劃界案審理之時(shí)，國際法院前日本籍法官小田滋就曾認(rèn)為：“隨著造島技術(shù)的發(fā)展，國家有能力以低潮高地或巖礁為基礎(chǔ)進(jìn)行人工設(shè)施建設(shè)，我想這些人工建造行為會被國際法所允許?！?/p>

(二) 擴(kuò)建后的“美濟(jì)礁”并不涉及《公約》中的“島嶼制度”

由于《公約》對人工島嶼的法律地位做出了明確規(guī)定，自20世紀(jì)80年代以來國際社會關(guān)于建造人工島嶼的爭議并不多見。時(shí)至今日，有關(guān)島礁建設(shè)的爭議主要集中在：天然島礁擴(kuò)建后能否被認(rèn)定為“島嶼”，從而享有相關(guān)海洋權(quán)利。對于該問題的回答需要仔細(xì)研讀《公約》第121條的規(guī)定。《公約》第121條第1款規(guī)定“島嶼是四面環(huán)水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域”，從該條款的表述可以看出，構(gòu)成國際海洋法上的島嶼需要滿足四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)——四面環(huán)水、高潮時(shí)高于水面、自然形成、陸地區(qū)域。前兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是“島嶼”不同于“低潮高地”（高潮時(shí)低于水面）的明顯特征，第三項(xiàng)“自然形成”標(biāo)準(zhǔn)則將人工添附的島礁排除在島嶼制度之外?！豆s》在第 121條第 3款特別規(guī)定“不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架”。筆者認(rèn)為，若僅從該條款的中文文本進(jìn)行解讀，或許可以得出這樣的結(jié)論：“巖礁”分為兩種，一種是能夠維持人類居住和其本身經(jīng)濟(jì)生活的巖礁，另一種是不能維持人類居住和其本身經(jīng)濟(jì)生活的巖礁，前者可以擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。然而，如果分析該條款的英文文本，可以發(fā)現(xiàn)“不能維持人類居住或其本身經(jīng)濟(jì)生活”是“巖礁”的描述性定語，意味著所有“巖礁”都“不能維持人類居住或其本身經(jīng)濟(jì)生活”，這也是“巖礁”區(qū)別于“島嶼”的重要特征。因此，如果某一海洋地物被定性為“巖礁”，則不能擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架。即使通過島礁建設(shè)等方式使得該“巖礁”能夠適應(yīng)人類居住，其性質(zhì)及國際法地位也不會發(fā)生改變。

多年來，日本一直處心積慮地人工添附?jīng)_之鳥礁，并試圖“變礁為島”甚至主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，這一行徑加劇了國際社會對島礁建設(shè)的擔(dān)憂。日本于2008年向大陸架劃界委員會提交延伸外大陸架申請， 2010年日本國土交通省決定在沖之鳥建碼頭及開發(fā)礦產(chǎn)資源。同年日本眾議院又通過了《低潮線保全和基地設(shè)施整備法案》，要求在沖之鳥設(shè)立經(jīng)濟(jì)活動基地。日本一再宣稱，沖之鳥作為日本最南端的領(lǐng)土，具有島嶼的地位，擁有“環(huán)繞沖之鳥‘島’的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架”。［12］中國政府根據(jù)《公約》第 121條的規(guī)定，指出“基于沖之鳥礁的自然地理?xiàng)l件，它不應(yīng)擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架。建造人工設(shè)施不能改變沖之鳥礁的法律地位”。［13］

反觀中國在美濟(jì)礁的建設(shè)活動，其目的主要是“為了改善駐島人員的工作和生活條件”［14］。隨著全球氣候變暖，海平面上升已經(jīng)在侵蝕島礁海岸線，其中珊瑚島礁有可能面臨被吞噬的危險(xiǎn)，這對駐島人員的工作和生活帶來嚴(yán)峻威脅。［15］為了應(yīng)對這一全球性問題，國家借助人力和相關(guān)設(shè)備對島礁進(jìn)行擴(kuò)建已經(jīng)成為國際社會的常態(tài)。此外，中國擴(kuò)建美濟(jì)礁還有更深層次的價(jià)值考量。南海海域遠(yuǎn)離大陸，漁場和航線較為密集，且受臺風(fēng)影響突出，近年來該海域多發(fā)海嘯、國際航班失聯(lián)等災(zāi)難事件。中國對美濟(jì)礁的建設(shè)包括海洋生態(tài)監(jiān)測、海洋氣象預(yù)報(bào)、船舶避風(fēng)、緊急搜救等方面的功能，對構(gòu)建南海海域救援機(jī)制有著重要的促進(jìn)作用。中國政府從未希望將美濟(jì)礁“變礁為島”，或據(jù)此主張其周圍200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。同時(shí)，中國在美濟(jì)礁的建設(shè)活動也不會妨礙各國依據(jù)國際法所享有的航行和飛越自由。自2002年簽署《南海各方行為宣言》時(shí)起，中國就致力于促進(jìn)南海地區(qū)和平、友好與和諧的環(huán)境。2015年10月20日舉行的“落實(shí)《南海各方行為宣言》第十次高官會”上，中國提出將南海建設(shè)成為和平之海、友誼之海、合作之海，體現(xiàn)了一個(gè)在國際上負(fù)責(zé)任的大國形象。

由此可見，美濟(jì)礁的建設(shè)活動既不涉及《公約》關(guān)于“人工島嶼”的規(guī)定，也不會成為中國主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架的依據(jù)。菲律賓的第12項(xiàng)仲裁請求并不是《公約》的解釋或適用問題，超出了仲裁庭的管轄范圍。

四、結(jié)論

無論是從歷史證據(jù)、國際條約證據(jù)抑或是有效統(tǒng)治證據(jù)角度，中國對美濟(jì)礁都享有無可爭辯的主權(quán)?！豆s》沒有關(guān)于低潮高地能否通過先占等方式據(jù)為領(lǐng)土的規(guī)定，國際判例也并未明確領(lǐng)海之外低潮高地的主權(quán)歸屬。因此，即使仲裁庭認(rèn)定美濟(jì)礁為低潮高地，也無法改變其屬于中國領(lǐng)土的客觀事實(shí)。從習(xí)慣國際法的角度看，中國在美濟(jì)礁的建設(shè)活動本質(zhì)上是對屬于本國主權(quán)范圍內(nèi)的島礁進(jìn)行“人工添附”。根據(jù)“非法行為不產(chǎn)生合法權(quán)利”原則，菲方律師在庭審中提出所謂的“地理鄰近說”“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)說”并不影響中國添附美濟(jì)礁權(quán)利的行使。此外，擴(kuò)建后的美濟(jì)礁屬于“混合島礁”，不適用《公約》關(guān)于“人工島嶼”或“天然島嶼”的規(guī)定，從而排除仲裁庭對該項(xiàng)仲裁請求的管轄權(quán)?？傊?，中國在美濟(jì)礁的建設(shè)活動屬于國家主權(quán)內(nèi)的權(quán)利行使，任何的外交抗議或國際訴訟都無法否定中國擴(kuò)礁行為的合法性。

注釋：

① 經(jīng)過島礁建設(shè)，中國在南海實(shí)際控制的島礁面積由原來的0.48平方公里到現(xiàn)在的13.1平方公里。其中，美濟(jì)礁擴(kuò)建后面積約6平方公里，在南海島礁中面積最大。

② 據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，截止2016年2月15日，中國外交部已就南海島礁建設(shè)做出 35次解釋或回應(yīng)。參見中國外交部網(wǎng)站：《2016 年1月22日外交部發(fā)言人洪磊主持例行記者會：就朝核問題、南海島礁建設(shè)等答問實(shí)錄》等文 http://www.fmprc.gov.cn/ web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/default.shtml，最后登錄日期2016年2月15日。

③ 2013年1月22日，菲律賓依據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）（附件七）單方面將中菲南海爭議提交仲裁庭強(qiáng)制仲裁。2015年10月29日，仲裁庭做出了關(guān)于管轄權(quán)問題的裁定，確認(rèn)仲裁庭對菲方的部分請求享有管轄權(quán)，另保留部分管轄權(quán)問題至實(shí)體階段。

④ 分別為黃巖島（Scarborough Shoal）、美濟(jì)礁（Mischief Reef）、仁愛礁（Second Thomas Shoal）、諸碧礁（Subi Reef）、南薰礁（Gaven Reef）、西門礁（Mckennan）、東門礁（Hughes）、赤瓜礁（Johnson Reef）、華陽礁（Cuarteron Reef）和永暑礁（Fiery Cross Reef）。

⑤ 美濟(jì)礁（菲律賓稱Panganiban Reef），北緯9度55分，東經(jīng)115 度32分，位于中國南沙群島的中部靠東一側(cè)。整個(gè)美濟(jì)礁呈馬蹄形，內(nèi)圍一瀉湖，中部水深約27米，是一個(gè)天然的避風(fēng)港。美濟(jì)礁毗鄰黃巖島，在南海群島中的戰(zhàn)略位置極其重要。

⑥ See Award on Jurisdiction and Admissibility， 29 October 2015， PCA Case No.2013-19， pp.140-147.

⑦ 關(guān)于中國在南海斷續(xù)線內(nèi)享有的“歷史性權(quán)利”，中國大陸和臺灣的學(xué)者的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)主要有：宋燕輝教授、俞劍鴻教授、趙國才教授的“歷史性水域說”，認(rèn)為斷續(xù)線內(nèi)的水域是中國的“歷史性水域”，中國對斷續(xù)線內(nèi)的島礁及海域享有歷史性權(quán)利（historical right）；潘石英教授、許森安教授的“歷史性權(quán)利說”，認(rèn)為中國對斷續(xù)線內(nèi)的海域和島礁均擁有主權(quán)權(quán)利；趙理海教授、陳德恭教授、傅崐成教授的“海上疆域線說”：斷續(xù)線是中國在南海的海上疆域線，中國對線內(nèi)海域和島礁享有歷史性權(quán)利；高之國教授、李金明教授、劉楠來教授、俞賜寬教授的“島嶼歸屬線說”：線內(nèi)南海諸島的主權(quán)歸屬中國，線內(nèi)水域的法律地位則視島礁的法律地位確定。

⑧ See Hearing on the Merits and Remaining issues of Jurisdiction and Admissibility， PCA Case No.2013-19， Day 2， pp.25-28.

⑨ See Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain （Qatar v. Bahrain）， Merits， Judgment， I.C.J. Reports 2001， p.101， para. 204.）

⑩ See Sovereignty over Pedra Branca/Pulau Batu Puteh， Middle Rocks and South Ledge （Malaysia v Singapore）， Judgment， I.C.J. Reports 2001， p.12， paras. 293-299）.

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［13］ 中華人民共和國外交部. 2010年1月7日外交部發(fā)言人姜瑜舉行例行記者會［EB/OL］. http://www.fmprc.gov.cn/ce/cohk/chn/szyw/t650234.htm， 2010-01-07/2015-12-10.

［14］ 中華人民共和國外交部. 2014年9月9日外交部發(fā)言人華春瑩主持例行記者會［EB/OL］. http://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1189387.shtml，2014-09-09/2015-12 -11.

［15］ Department of the Environment of Australian Government. What Australia is doing to manage the Great Barrier Reef ［EB/OL］. http://www.environment.gov.au/marine/gbr/publications/what-australia-is-doing， 2015-06-01/2015-12-20.

［編輯： 蘇慧］

On effectiveness of International Law of China constructing Mischief Reef in South China Sea

HUANG Yan
（International Law Faculty， East China University of Political Science and Law， Shanghai 201620， China）

China has sovereignty over South China Sea islands including Mischief Reef in terms of historical evidence， international treaty evidence， and effective autonomy evidence. It falls within accretion in customary International Law for China to construct Mischief Reef. Meanwhile， Mischief Reef after the construction is of island construction， and should not be applicably restrained by the 1982 Convention on the Law of the Sea. China's construction in Mischief Reef is the exercise of sovereignty， the legitimacy of which can not be denied when the Philippines submits the issue of South China Sea for arbitration.

South China Sea； Mischief Reef， island construction； effectiveness of International Law

D993.5

A

1672-3104（2016）03-0070-07

2016-02-25；

2016-04-25

黃炎（1988-），女，安徽安慶人，華東政法大學(xué)國際法專業(yè)2015級博士研究生，華東政法大學(xué)科學(xué)研究院助理研究員，主要研究方向：國際公法，國際爭端解決