盧鴻福

執(zhí)法檢查是地方人大在實(shí)踐中創(chuàng)造的一種富有成效的監(jiān)督方式。監(jiān)督法就如何開(kāi)展執(zhí)法檢查進(jìn)行了具體規(guī)范。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中指出：“地方人大及其常委會(huì)要依法保證憲法法律、行政法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)決議在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行?！边@為執(zhí)法檢查這一常態(tài)工作賦予了新的內(nèi)涵和新的要求。目前，各地對(duì)執(zhí)法檢查還存在一些模糊認(rèn)識(shí)，需要進(jìn)一步厘清。

每年開(kāi)展幾次執(zhí)法檢查為宜？

每年開(kāi)展多少部法律法規(guī)的執(zhí)法檢查，法律沒(méi)有明確規(guī)定。目前，我國(guó)現(xiàn)行的法律有240多部，加上政府規(guī)章、地方性法規(guī)，可謂浩如煙海。如果對(duì)這些法律法規(guī)全部開(kāi)展執(zhí)法檢查，既不可能，也不現(xiàn)實(shí)。因此，必須堅(jiān)持“少而精”的原則，突出重點(diǎn)，注重實(shí)效。每年有針對(duì)性地選擇2至3部法律法規(guī)為宜，推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的正確實(shí)施。同時(shí)，配合上級(jí)人大及其專門委員會(huì)搞好相應(yīng)的檢查工作。執(zhí)法檢查既是一種監(jiān)督的方式，同時(shí)，也是一項(xiàng)制度要求。近年來(lái)，一些地方人大沒(méi)有開(kāi)展執(zhí)法檢查工作，顯然不符合法律的要求。

執(zhí)法檢查的議題如何確定？

選準(zhǔn)執(zhí)法檢查議題是搞好執(zhí)法檢查的重要前提。議題的確定按照監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定，重點(diǎn)選擇關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局、群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題。一些地方通過(guò)新聞媒體公告、問(wèn)卷調(diào)查、代表建議意見(jiàn)、征求部門單位意見(jiàn)等方式公開(kāi)征集議題，然后集思廣益，確定年度執(zhí)法檢查內(nèi)容，值得肯定。一般來(lái)說(shuō)，年度執(zhí)法檢查議題確定后，還需征求同級(jí)黨委、政府的意見(jiàn)，以確保執(zhí)法檢查的重點(diǎn)與黨委的部署合拍同向，與“一府兩院”工作合力同調(diào)，與人民群眾合意同心。

執(zhí)法檢查如何吸納民意？

執(zhí)法檢查的過(guò)程就是了解掌握情況、總結(jié)成績(jī)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的過(guò)程。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。執(zhí)法調(diào)查是執(zhí)法檢查的前提和基礎(chǔ)。搞好執(zhí)法調(diào)查重在聽(tīng)取民意，吸納民意。從以往的實(shí)踐看，普遍存在“到部門多，深入基層少；聽(tīng)匯報(bào)多，深入調(diào)查少；聽(tīng)從執(zhí)法部門安排多，隨機(jī)抽查少”等諸多問(wèn)題。因此，在新常態(tài)下搞好執(zhí)法檢查必須轉(zhuǎn)變調(diào)研方式，在“實(shí)”字上作文章，具體做到“三結(jié)合三注重”，即聽(tīng)取工作匯報(bào)與走訪座談相結(jié)合，注重走訪座談；普遍檢查與重點(diǎn)抽查相結(jié)合，注重重點(diǎn)抽查；明察與暗訪相結(jié)合，注重暗訪。要打破“按指定路線走，隔著玻璃看，坐在室里聽(tīng)”的檢查模式，多下基層、接地氣，多深入田間地頭、廠礦學(xué)校、街道社區(qū)，傾聽(tīng)人民群眾的建議意見(jiàn)。同時(shí)，要善于發(fā)揮新興媒體的作用，充分運(yùn)用網(wǎng)站、微博、微信和手機(jī)客戶終端等，征求群眾的意見(jiàn)建議。盡可能使調(diào)查了解的情況更加全面，更加深入，更加廣泛，使檢查結(jié)果更具厚重的民意基礎(chǔ)。

執(zhí)法檢查查什么？

執(zhí)法檢查的內(nèi)容重點(diǎn)：一是法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳情況?？捶稍谏鐣?huì)上的宣傳效果，人民群眾對(duì)法律的了解程度，法律貫徹實(shí)施的社會(huì)環(huán)境。二是執(zhí)法情況。主要檢查執(zhí)法措施是否有力，執(zhí)法主體采取了哪些措施，是否盡到了執(zhí)法主體應(yīng)盡的義務(wù)；執(zhí)法行為是否規(guī)范，執(zhí)法程序是否合法；法律在本行政區(qū)域內(nèi)是否得到了全面正確的實(shí)施。三是執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)情況。主要是隊(duì)伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)情況。四是執(zhí)法中存在的問(wèn)題。即既要了解執(zhí)法主體在執(zhí)法過(guò)程中遇到的困難和問(wèn)題，又要全面了解執(zhí)法部門在執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題與不足。

執(zhí)法檢查檢查誰(shuí)？

執(zhí)法檢查的主體是人大常委會(huì)，客體是“一府兩院”的執(zhí)法機(jī)關(guān)。但在實(shí)際工作中，有的執(zhí)法檢查混淆了客體，把重點(diǎn)放在執(zhí)法對(duì)象上，放在有關(guān)單位和群眾遵守法律上，放在下級(jí)執(zhí)法上。事實(shí)上，執(zhí)法檢查的重點(diǎn)是同級(jí)“一府兩院”的執(zhí)法機(jī)關(guān)如何運(yùn)用法定權(quán)力，保障法律貫徹實(shí)施情況，針對(duì)執(zhí)法過(guò)程中存在的缺點(diǎn)和不足，提出相應(yīng)的建議意見(jiàn)。

執(zhí)法檢查力量如何保障？

國(guó)家出臺(tái)的法律法規(guī)數(shù)量多、專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)執(zhí)法檢查主體監(jiān)督能力提出了考驗(yàn)。由于人大機(jī)關(guān)法律專業(yè)人才少、對(duì)檢查內(nèi)容不熟悉，一些地方人大常委會(huì)把同級(jí)政府及相關(guān)部門單位的負(fù)責(zé)同志列為執(zhí)法檢查組成員，這種與執(zhí)法部門“聯(lián)合檢查”的做法混淆了人大法律監(jiān)督主體，使執(zhí)法部門即被檢查對(duì)象在一定程度上成為實(shí)際上的檢查主體，人大執(zhí)法檢查變成了執(zhí)法部門系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的檢查，極易被別人牽著鼻子走，在執(zhí)法檢查中陷于被動(dòng)地位，降低了人大執(zhí)法檢查的權(quán)威。如何保障執(zhí)法檢查力量？一是加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法檢查組成員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高他們的法律、專業(yè)素質(zhì)。二是請(qǐng)人大代表中熟悉了解情況的代表參加檢查，發(fā)揮專業(yè)代表的優(yōu)勢(shì)。三是邀請(qǐng)法律、業(yè)務(wù)專家陪同參加檢查，為執(zhí)法檢查提供咨詢服務(wù)。

聽(tīng)取執(zhí)法檢查報(bào)告是否需要同時(shí)聽(tīng)取“一府兩院”執(zhí)行情況匯報(bào)？

從法律層面看，監(jiān)督法第二十六條只規(guī)定了常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取和審議執(zhí)法檢查組的執(zhí)法檢查報(bào)告，對(duì)是否聽(tīng)取“一府兩院”貫徹實(shí)施情況的報(bào)告沒(méi)有明確規(guī)定。從實(shí)際操作層面看，全國(guó)人大常委會(huì)在召開(kāi)會(huì)議時(shí)從未聽(tīng)取過(guò)“一府兩院”相關(guān)法律法規(guī)貫徹實(shí)施情況的報(bào)告，省級(jí)人大常委會(huì)有時(shí)聽(tīng)取有時(shí)不聽(tīng)取，市、縣人大常委會(huì)的做法也不盡相同。筆者認(rèn)為，在聽(tīng)取執(zhí)法檢查組執(zhí)法檢查報(bào)告時(shí)，同時(shí)聽(tīng)取“一府兩院”貫徹實(shí)施情況的報(bào)告，有利于常委會(huì)組成人員更加全面地了解法律法規(guī)的實(shí)施貫徹情況，對(duì)于增強(qiáng)執(zhí)法檢查的實(shí)效有好處。當(dāng)然，這還有待頂層設(shè)計(jì)的完善。

如何保障執(zhí)法檢查的建議落地？

執(zhí)法檢查的目的是保障法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)法。如果說(shuō)執(zhí)法調(diào)查、審議執(zhí)法檢查報(bào)告是整個(gè)執(zhí)法檢查鏈條的基礎(chǔ)，那么抓好交辦意見(jiàn)的落實(shí)則是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。執(zhí)法檢查搞得好不好，不是看開(kāi)展了多少次座談會(huì)、提了多少條建議意見(jiàn)，而是看存在的問(wèn)題解決了多少、落實(shí)得如何。由于監(jiān)督法只對(duì)監(jiān)督對(duì)象“怎么辦”作了規(guī)定，對(duì)其不依法履職“怎么處理”沒(méi)有作出規(guī)定，缺少頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致常委會(huì)對(duì)執(zhí)法檢查“審議意見(jiàn)”跟蹤督查脫節(jié)，一些地方的執(zhí)法檢查效果還不理想。因此，確保執(zhí)法檢查的建議落地，必須把整改落實(shí)當(dāng)作監(jiān)督的重點(diǎn)來(lái)抓，主攻點(diǎn)來(lái)攻。要建立健全督查制度，及時(shí)了解掌握整改落實(shí)的進(jìn)度，及時(shí)協(xié)調(diào)、化解落實(shí)過(guò)程中存在的問(wèn)題；要建立責(zé)任追究制度，把對(duì)人的監(jiān)督與對(duì)事的監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，對(duì)辦理不到位、敷衍塞責(zé)、落實(shí)不力者，依法追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任；要對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題、帶傾向性的問(wèn)題，敢于運(yùn)用專題詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等法定職權(quán)，跟蹤追擊，揪住不放，不達(dá)目的不放手，使審議意見(jiàn)真正落到實(shí)處、落到細(xì)處。

執(zhí)法檢查中的法律修改建議如何上達(dá)？

監(jiān)督法規(guī)定執(zhí)法檢查報(bào)告包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)所檢查的法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出執(zhí)法中存在的問(wèn)題和改進(jìn)執(zhí)法工作的建議；二是對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議。但是，從市、縣人大常委會(huì)開(kāi)展的執(zhí)法檢查情況來(lái)看，幾乎沒(méi)有涉及法律、法規(guī)修改完善的內(nèi)容。原因是向立法機(jī)關(guān)反饋情況的渠道不暢，法律修改建議具體向誰(shuí)提？怎么提？法律尚無(wú)明確規(guī)定。因此，必須從制度層面引起上級(jí)人大重視，建立一條通達(dá)的信息反饋渠道，及時(shí)將基層人大執(zhí)法檢查中對(duì)法律法規(guī)的修改意見(jiàn)進(jìn)行收集綜合。一方面可以化解立法機(jī)關(guān)自行開(kāi)展執(zhí)法檢查力量不足、檢查面不廣的問(wèn)題，另一方面可以整合執(zhí)法檢查資源，充分利用基層執(zhí)法檢查成果，有利于做好法律法規(guī)的廢、改、立工作。在當(dāng)前信息反饋不通達(dá)的情況下，基層人大對(duì)法律法規(guī)的修改意見(jiàn)，可以直接報(bào)送省級(jí)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。

專門委員會(huì)能不能獨(dú)立開(kāi)展執(zhí)法檢查？

監(jiān)督法第二十二條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查。”第二十三條第二款規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查由本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)組織實(shí)施?！庇纱丝梢钥闯?，執(zhí)法檢查的主體是各級(jí)人大常委會(huì)，組織實(shí)施的機(jī)構(gòu)是專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)。但現(xiàn)實(shí)情況確實(shí)存在一些矛盾，僅靠人大常委會(huì)每年開(kāi)展2至3部法律法規(guī)的執(zhí)法檢查，一屆下來(lái)也就10多部。我國(guó)法律體系已基本健全，僅憲法法律就達(dá)240多部，還不包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)，顯然，執(zhí)法檢查的涉及面太窄，既不利于對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督，也不利于法律的修改完善。如果法律授權(quán)專門委員會(huì)，由各專委會(huì)自行組織開(kāi)展執(zhí)法檢查，可以從一定程度上解決檢查少與法律多之間的矛盾，對(duì)于推進(jìn)民主法治建設(shè)十分有利。

（作者單位：湖南省婁底市人大常委會(huì)研究室）