祁雪瑞，張書占

(1.河南省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，鄭州 450002；2.河南舒展律師事務(wù)所,鄭州 450052)

論構(gòu)建經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益共贏的自然資源使用制度

祁雪瑞1，張書占2

(1.河南省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，鄭州 450002；2.河南舒展律師事務(wù)所,鄭州 450052)

構(gòu)建經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益協(xié)調(diào)一致的統(tǒng)一制度體系，包括完善自然資源立法體系、自然資源法律生態(tài)化、制定自然資源基本法、完善自然資源單行法和平衡配置法律規(guī)范五個(gè)方面。制度構(gòu)建的基本原則有：私法本位原則，生態(tài)效益激勵(lì)原則，保護(hù)優(yōu)先與合理利用相結(jié)合原則，尊重公民環(huán)境權(quán)原則，強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任原則，行政權(quán)力與民事權(quán)利分離原則，公益與私益平衡原則，合理規(guī)劃原則，自然資源產(chǎn)權(quán)化與有償使用原則，開源與節(jié)約并重原則，系統(tǒng)性原則，促進(jìn)自然資源有效流轉(zhuǎn)原則。

自然資源；生態(tài)效益；共贏；制度；原則

中國是以公有制為基礎(chǔ)的國家，而自然資源領(lǐng)域的公有化程度最高，幾乎所有大宗、優(yōu)質(zhì)、稀缺、重要的自然資源都被憲法規(guī)定為國家所有。在這樣的大背景下，自然資源的利用制度，就主要表現(xiàn)為非所有人的使用權(quán)制度。環(huán)境資源使用的外部性，需要通過恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)兼顧各相關(guān)方的利益，調(diào)動(dòng)各個(gè)方面保護(hù)資源的積極性。

一、構(gòu)建經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益協(xié)調(diào)一致的統(tǒng)一制度體系

自1984年《森林法》首次頒布以來，我國制定了一大批自然資源法律，國務(wù)院更是制定了近百部行政法規(guī)，還有幾百部地方性法規(guī)，幾百部部委規(guī)章，十余個(gè)國際條約，自然資源法律體系已經(jīng)基本形成。然而，在立法理念方面，并沒有真正反映出自然資源保護(hù)的要求，沒有真正尊重和體現(xiàn)自然生態(tài)規(guī)律。為解決現(xiàn)行制度的分立散碎、各自為政、主題錯(cuò)位、權(quán)責(zé)不明等問題，需要在立法領(lǐng)域重整旗鼓，以兩種效益協(xié)調(diào)一致為目標(biāo)，構(gòu)建出生態(tài)友好、公平公正的資源利用權(quán)利制度。

(一)合理選用自然資源立法模式

學(xué)者對(duì)于自然資源立法模式的主張主要有7種:“單行法修改模式、環(huán)境保護(hù)法模式、國土資源法模式、自然資源基本法模式、法典編纂模式、通則模式、管理組織法模式?！盵1]其中，通則模式認(rèn)為，應(yīng)先制定一個(gè)綱領(lǐng)性的綜合規(guī)定，慢慢再擴(kuò)展細(xì)化;基本法模式認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)一步到位制定自然資源基本法，把原則規(guī)定和具體制度設(shè)計(jì)相結(jié)合。具體應(yīng)選擇哪種模式，還需要深入論證。

(二)自然資源法律生態(tài)化

法律生態(tài)化，是生態(tài)文明理念在法律制度建設(shè)中的呈現(xiàn)，而生態(tài)文明理念是人與自然的和諧共處。我國現(xiàn)行立法模式是大環(huán)保模式，在環(huán)境污染防治中包含了自然資源保護(hù)，統(tǒng)一規(guī)定在環(huán)境保護(hù)法中，這樣就造成了自然資源保護(hù)的地位附屬性，也由此造成了其法律實(shí)現(xiàn)的弱勢(shì)狀況，反映了立法者的哲學(xué)指導(dǎo)思想仍然是自然資源隸屬于宏觀經(jīng)濟(jì)。事實(shí)上，自然資源法和環(huán)境保護(hù)法存在諸多不同，在客體范圍、立法目標(biāo)等方面都存在較大差異，二者應(yīng)該并立而不是一方附屬于另一方。應(yīng)構(gòu)建自然資源基本法，著重生態(tài)效益的實(shí)現(xiàn)；要提升立法理念，把和諧共存的生態(tài)文明作為自然資源立法的靈魂;要合理配置規(guī)范內(nèi)容，增加權(quán)利性規(guī)范、程序性規(guī)范和可操性規(guī)定，完善促進(jìn)資源優(yōu)化配置和提高生態(tài)系統(tǒng)綜合保護(hù)能力方面的規(guī)范。

(三)制定自然資源基本法

我國各單行資源法主要由相對(duì)應(yīng)的資源行政管理部門負(fù)責(zé)起草，而且大多數(shù)情況下被立法機(jī)關(guān)全盤接收，不予修改。這種“法群狀態(tài)”下的單行法，由于立法者各自為政，本位主義，缺乏統(tǒng)一的立法指導(dǎo)思想，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，無法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，常常異化為維護(hù)部門利益的工具，法律沖突、法規(guī)打架給司法造成了困惑與混亂。比如基于土地利用的權(quán)利，分別規(guī)定為承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等，沒有綜合規(guī)定為土地使用權(quán)，這樣分散的規(guī)定造成權(quán)能界限不清和使用糾紛，也增加了土地利用的行政成本。因此，制定統(tǒng)一于生態(tài)效益引導(dǎo)并協(xié)調(diào)各方利益的自然資源基本法就成為必然。

建議制定《自然資源法通則》，對(duì)立法理念、基本原則、管理體制等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，以統(tǒng)籌自然資源單行法。建議制定《資源調(diào)控法》，對(duì)資源宏觀調(diào)控的原則、主體、決策、監(jiān)督等行為統(tǒng)一規(guī)定，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，提高資源利用效率。

(三)完善自然資源單行法

首先是對(duì)法律真空的填補(bǔ)，如資源安全領(lǐng)域，資源綜合利用領(lǐng)域等。缺乏有效的單行法引導(dǎo)資源保護(hù)和生態(tài)效益追求的領(lǐng)域還有，基礎(chǔ)性資源領(lǐng)域，重要的戰(zhàn)略性資源領(lǐng)域如石油、天然氣等重要能源領(lǐng)域。

其次自然資源分級(jí)分類作非破壞性利用的規(guī)定也不完善，如海洋資源和濕地資源的利用，在許多方面還缺乏應(yīng)有的規(guī)定。

另外，還需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一自然資源單行法的宗旨、原則以及具體規(guī)范。由于缺失基本法的統(tǒng)領(lǐng)，法律的整合效應(yīng)無法發(fā)揮作用，自然資源單行法之間不僅存在調(diào)整對(duì)象交叉，還有法律位次混亂、規(guī)范內(nèi)容重復(fù)等現(xiàn)象。更為嚴(yán)重的是，資源管理部門的部門利益傾向被立法固定，導(dǎo)致資源執(zhí)法怪相，遇到權(quán)力爭(zhēng)奪、遇到問題推諉等情況不斷發(fā)生。應(yīng)對(duì)現(xiàn)行自然資源法進(jìn)行準(zhǔn)確歸類，對(duì)重要戰(zhàn)略能源領(lǐng)域制定必要的資源單行法，比如制定《石油法》等急需的法律，同時(shí)應(yīng)適時(shí)修改已有的單行法，使其符合生態(tài)環(huán)境友好的要求。

(五)平衡配置法律規(guī)范

立法是權(quán)、責(zé)、利的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，所謂立法協(xié)調(diào)，實(shí)際上就是立法平衡的藝術(shù)。在理論法學(xué)中，法律規(guī)范依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以進(jìn)行不同的分類，在同一部法律中，需要注意各個(gè)種類的規(guī)范平衡配置，只有各種法律規(guī)范平衡存在，共同作用，才能保障法律的順利實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)行自然資源法律規(guī)范種類出現(xiàn)明顯失衡的現(xiàn)象，具體而言，存在以下五種不平衡情況:第一，重公法規(guī)范、輕私法規(guī)范。立法者對(duì)調(diào)整對(duì)象的雙重性認(rèn)識(shí)不清，又由于管制型經(jīng)濟(jì)模式的行政立法慣性，導(dǎo)致過于側(cè)重依靠公法對(duì)管理關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，而忽略了依靠私法對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系及交易關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，這種立法偏頗，打擊了除國家以外的其他主體的積極性，不利于自然資源的合理利用。第二，原則性規(guī)范偏多，具體性規(guī)范不足。不少條文仍然停留在宣言的層面上，如大量存在“國家依靠”“國家支持”“國家保障”等表述，而缺乏相應(yīng)的具體規(guī)定和保障措施，可操作性明顯不足?！傲⒎ㄒ舜植灰思?xì)”是新中國一貫的立法習(xí)慣，這樣做的直接后果，是給予了執(zhí)法和司法較大的自由裁量權(quán)，并催生了陣容強(qiáng)大的司法解釋。在現(xiàn)今的權(quán)利本位的時(shí)代，這樣的立法習(xí)慣越來越難以回應(yīng)法律關(guān)系協(xié)調(diào)的要求。第三，強(qiáng)調(diào)單一資源的開發(fā)管理，忽視生態(tài)系統(tǒng)的綜合保護(hù)。制定法律只針對(duì)自然環(huán)境中的某一特定要素，對(duì)其它相關(guān)自然要素完全忽視，只見樹木不見森林。比如《礦產(chǎn)資源法》，其法律規(guī)范對(duì)礦產(chǎn)資源開采造成的生態(tài)環(huán)境破壞基本無所顧及，只對(duì)開發(fā)利用本身加以規(guī)范，這種對(duì)資源利用行為外部性裝聾作啞的立法，導(dǎo)致砍林傷水，引水傷樹等一系列生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象。第四，對(duì)自然資源的綜合利用規(guī)定不足。很多關(guān)于綜合利用的優(yōu)惠政策得不到貫徹落實(shí)，相關(guān)規(guī)定不系統(tǒng)，普遍缺乏法律實(shí)施的保障條件，造成法律執(zhí)行困難。第五，對(duì)資源安全的重視不夠。這里所謂的安全，特指量的充裕度，指特定的時(shí)間內(nèi)，有限的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，滿足某一區(qū)域生存和發(fā)展需要的資源供應(yīng)穩(wěn)定性和持續(xù)性。[2]當(dāng)代法律思想正在向著生態(tài)主義的方向演進(jìn)，法律觀念正面臨生態(tài)本位的更新，法律重心正向著保障環(huán)境權(quán)移轉(zhuǎn)，這是不可逆轉(zhuǎn)的文明發(fā)展趨勢(shì)。資源安全的制度建構(gòu)，應(yīng)注重生態(tài)倫理價(jià)值和生態(tài)綜合效益，人與自然的生態(tài)秩序?qū)⒊蔀橘Y源法新的價(jià)值取向。[1]

二、達(dá)至經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益雙贏的原則要求

圍繞如何減少負(fù)外部性，西方學(xué)者主要有三種觀點(diǎn)：福利經(jīng)濟(jì)學(xué)派主張國家干預(yù)，強(qiáng)調(diào)大政府強(qiáng)管理，高稅收高福利，認(rèn)為政府應(yīng)該干預(yù)資源利用，通過稅收或津貼解決外部性；新制度學(xué)派主張市場(chǎng)交易，認(rèn)為市場(chǎng)比政府更有效，應(yīng)通過明晰產(chǎn)權(quán)和安排產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來減少負(fù)外部性；新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派主張政府與市場(chǎng)相結(jié)合，認(rèn)為市場(chǎng)和政府都有缺陷，不能單純依靠任何一方。特別是在發(fā)展中國家，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生計(jì)保障還要被考慮，自然資源利用要更注重統(tǒng)籌兼顧，減少外部性與保障居民生計(jì)、提供有效公共品要結(jié)合起來作為生產(chǎn)規(guī)劃的考量前提。參照以上理論成果，決策者可以更為明智地處理這一復(fù)雜問題，明確制度構(gòu)建原則，使制度規(guī)范更加切合實(shí)際。[3]

法律原則是指“可以作為法律規(guī)則基礎(chǔ)的綜合性、穩(wěn)定性準(zhǔn)則”[4]。達(dá)至經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益雙贏的法律原則，主要包括以下幾項(xiàng)：

(一)私法本位原則

與物權(quán)法中的一般“物”相比，自然資源的顯著特征有：第一，具有公共性，一般只能非排他性使用。第二，具有循環(huán)性與流動(dòng)性，區(qū)別于一般物的獨(dú)立性和特定化。第三，資源使用要求滿足多種需求，主要是經(jīng)濟(jì)需求、生態(tài)需求和精神需求，這三種需求之間存在相容的關(guān)系，可以互相轉(zhuǎn)化，也存在矛盾沖突。從自然資源利用的用益物權(quán)定位出發(fā)，為了解決自然資源利用中與一般物不同的矛盾性，必須確立私法本位原則。自然資源所有權(quán)主體是私法主體，自然資源使用權(quán)主體也是私法主體，占有、使用、收益和處分等物權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)都應(yīng)該由私法來調(diào)整。法律應(yīng)該明確規(guī)定所有權(quán)的主體、內(nèi)容，具體界定各級(jí)政府行使權(quán)利的邊界。應(yīng)該采用民事私法的思路，從物權(quán)的角度，對(duì)自然資源的利用行為進(jìn)行規(guī)范。目前，我國自然資源利用和保護(hù)主要采取公法形式，行政民事混淆，權(quán)力尋租和權(quán)力不作為、作為不當(dāng)同時(shí)存在，難以調(diào)動(dòng)權(quán)利人保護(hù)自然資源的積極性。

國外有一種“保護(hù)地役權(quán)”可資借鑒，這項(xiàng)制度是基于資源合理利用的目的，由保護(hù)地役權(quán)人與供役地人簽訂合同，合同的名稱即為“自然資源保護(hù)地役權(quán)合同”，由一方履行實(shí)現(xiàn)自然資源生態(tài)功能的義務(wù)，由另一方支付報(bào)酬。該項(xiàng)私法制度被廣泛應(yīng)用于美國及其它國家，且行之有效，借來使用，能夠解決我國這方面的法律困境。[5]

(二)生態(tài)效益激勵(lì)原則

在經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化運(yùn)作的條件下，生態(tài)效益需要細(xì)致的制度性激勵(lì)。這種激勵(lì)的關(guān)鍵是使經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的個(gè)人收益與社會(huì)收益相一致。在當(dāng)前自然資源開發(fā)利用制度中，產(chǎn)權(quán)、價(jià)格、稅費(fèi)制度雖在一定程度上激勵(lì)經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人合理開發(fā)利用自然資源，但仍然存在產(chǎn)權(quán)不明晰、資源價(jià)值沒有得到體現(xiàn)及利益分配不公等問題。應(yīng)該建立長(zhǎng)效的激勵(lì)機(jī)制，在建立資源的有償使用制度，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，還要明晰自然資源產(chǎn)權(quán)，建立開發(fā)權(quán)交易市場(chǎng)，建立自然資源開發(fā)的資源稅費(fèi)和生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)體系，建立押金抵押返還政策等。

目前中國在自然資源開發(fā)利用制度中激勵(lì)功能存在不少問題。比如，作為重要的普遍性適用的調(diào)節(jié)杠桿的資源稅收，在稅收標(biāo)準(zhǔn)和稅率方面都存在問題，稅收標(biāo)準(zhǔn)方面缺少生態(tài)環(huán)保成本的考量，激勵(lì)作用不強(qiáng)。稅率確定方面，沒有充分反映自然資源的價(jià)值，沒有以生態(tài)環(huán)境的損失為基礎(chǔ)，而且標(biāo)準(zhǔn)偏低。而且當(dāng)前制度中的“懲罰”措施難以落實(shí)，經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人可以不計(jì)社會(huì)成本而獲得超額經(jīng)濟(jì)收益。

激勵(lì)機(jī)制是否有效，還需要同時(shí)具備激勵(lì)和約束這兩項(xiàng)功能。在自然資源利用的約束制度中，主要是有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。有償使用的方式，是收取使用費(fèi)和排污費(fèi)；生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?，是收取生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)用以彌補(bǔ)生態(tài)破壞損失。激勵(lì)機(jī)制的有效運(yùn)行，需要在制度安排上體現(xiàn)出這樣幾點(diǎn)：一是利益相關(guān)者的權(quán)、責(zé)、利要平衡，要體現(xiàn)利用者付費(fèi)、破壞者賠償、受益者補(bǔ)償?shù)脑瓌t。二是建立“成本—收益”的約束機(jī)制，造就公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。制度安排要使企業(yè)生產(chǎn)成本包含環(huán)境資源成本，迫使企業(yè)通過調(diào)整經(jīng)營方式、應(yīng)用高新技術(shù)和提高管理水平等內(nèi)部途徑來削減生產(chǎn)成本。三是使資源價(jià)格能夠全面充分地反映資源價(jià)值，即原材料的價(jià)格構(gòu)成要素，要反映開發(fā)過程的完全成本。在稅費(fèi)征收政策中，在合理利用“稅費(fèi)減免”激勵(lì)生態(tài)效益追求行為的同時(shí)，還要擴(kuò)大征收范圍，消除空白征收區(qū)域。建立低成本資源價(jià)格體系，由供求關(guān)系決定資源價(jià)格，體現(xiàn)資源環(huán)境要素價(jià)格，并包含環(huán)境退化成本。應(yīng)建立押金抵押返還制度，這是一種事前的引導(dǎo)，資源利用者在開始生產(chǎn)之前先上交一定數(shù)額的押金，以保障對(duì)造成的生態(tài)環(huán)境破壞予以補(bǔ)償。

(三)保護(hù)優(yōu)先與合理利用相結(jié)合原則

合理利用，是合生態(tài)環(huán)境保護(hù)之理，利用強(qiáng)度符合資源承載能力要求，不超負(fù)荷利用。要考慮到自然生態(tài)系統(tǒng)的“恢復(fù)極限”，保證自然生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)能力和再生能力。保護(hù)要與培育、改造結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)人類資源需求與環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)。各個(gè)自然資源物權(quán)主體往往存在短視的缺陷，“短期行為”比較普遍，必須針對(duì)自然資源物權(quán)主體，進(jìn)行具體的義務(wù)性規(guī)制，使其在規(guī)則的硬約束下從長(zhǎng)計(jì)議資源使用行為。

(四)尊重公民環(huán)境權(quán)原則

呂忠梅教授是較早提出和闡釋環(huán)境權(quán)概念的學(xué)者之一，她認(rèn)為，環(huán)境權(quán)是指“公民享有的在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利?！杯h(huán)境權(quán)的主體，是人類所有成員，環(huán)境是人類之外非人文的整體存在，環(huán)境權(quán)與其他所有的權(quán)利一樣，遵循權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則，在享受和利用美好環(huán)境的同時(shí)要保護(hù)它，特別是在利用環(huán)境的時(shí)候要科學(xué)測(cè)定環(huán)境的承載能力，在環(huán)境承載力范圍內(nèi)制定利用計(jì)劃。環(huán)境權(quán)理論對(duì)構(gòu)建自然資源物權(quán)制度具有重要的啟示意義。環(huán)境權(quán)是生態(tài)功能權(quán)的集合，包含所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等傳統(tǒng)權(quán)益，還包含人格權(quán)、美感欣賞權(quán)等新興權(quán)益，隨著時(shí)代的發(fā)展還會(huì)有其他類型的新興權(quán)益補(bǔ)充進(jìn)來，如風(fēng)景資源的有償占用權(quán)、排污權(quán)轉(zhuǎn)讓收益權(quán)等經(jīng)濟(jì)權(quán)利就是晚近時(shí)期發(fā)展而來的。從全球范圍看，大多數(shù)國家的立法，具有環(huán)境權(quán)與自然資源權(quán)合并的趨勢(shì)。

(五)強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任原則

政府的生態(tài)責(zé)任源自政府的權(quán)力壟斷性，政府是唯一能夠合法調(diào)動(dòng)和支配全社會(huì)的公共資源的組織機(jī)構(gòu)，這就要求政府擔(dān)當(dāng)比社會(huì)組織更大的責(zé)任，這也是政府存在的必要性證明。[6]在當(dāng)下的時(shí)代，環(huán)境權(quán)是僅次于生存權(quán)的權(quán)利需求，環(huán)境權(quán)與生存權(quán)有時(shí)候是難以截然分離的，比如，政府的生態(tài)管理職責(zé)沒有履行好，致使癌癥等各種環(huán)境源疾病泛濫，這是生存權(quán)還是環(huán)境權(quán)呢？生存權(quán)僅限于溫飽嗎？這也是一個(gè)需要在理論上探討清楚的問題。

(六)行政權(quán)力與民事權(quán)利分離原則

應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分國家自然資源管理和國家自然資源所有權(quán)行使之間的界限，行政的歸行政，經(jīng)營的歸經(jīng)營。自然資源產(chǎn)權(quán)界定、用途確定和監(jiān)管，構(gòu)成其資產(chǎn)管理體制的主要內(nèi)容。行政管理主要是制定規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督和引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境的維持與優(yōu)化，著重秩序與公益。所有權(quán)行使主要是兩種效益的平衡兼顧，著重利潤(rùn)與社會(huì)責(zé)任。比如對(duì)霧霾污染，行政要制定廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)規(guī)范，經(jīng)營者則要安排相應(yīng)的生產(chǎn)管理規(guī)則和生產(chǎn)流程改革去實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)最小的排放量。

(七)公益與私益平衡原則

所有權(quán)的創(chuàng)設(shè)問題，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)資源的分配問題。域外的制度設(shè)計(jì)，多是在國家與個(gè)人之間進(jìn)行資源分配，包括承認(rèn)對(duì)天然狀態(tài)下的資源的先占原則，合理劃分所有權(quán)的層次等。對(duì)具有較強(qiáng)公共性的資源，一般設(shè)定為國家所有，對(duì)公共性較低的資源，一般設(shè)定為私人所有。[7]不管是何種性質(zhì)的主體，只要具有自然資源上的權(quán)利，其利益就會(huì)受到充分的關(guān)注，在權(quán)利劃分清楚的前提下，在權(quán)利的運(yùn)行過程中，國家利益不會(huì)再凌駕于社會(huì)利益和個(gè)人利益之上，不會(huì)以“公益”的名義隨意侵犯?jìng)€(gè)人利益，不會(huì)出現(xiàn)此起彼伏的“血拆”“血征”，真正實(shí)現(xiàn)“個(gè)人利益”“社會(huì)利益”和“國家利益”之間的平衡。這里有必要強(qiáng)調(diào)一下，“國家利益”與“社會(huì)利益”是有很大區(qū)別的兩個(gè)概念，不可混淆，“社會(huì)利益”是純公益，“國家利益”是準(zhǔn)公益，或者可以說，是半公益。

(八)合理規(guī)劃原則

應(yīng)該由國家在綜合考慮自然資源的承載能力的基礎(chǔ)上，參照社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求和非經(jīng)濟(jì)需求，作出合理的規(guī)劃，明確自然資源開發(fā)利用的范圍和程度，引導(dǎo)綠色環(huán)保的利用方式，在上述前提下，依據(jù)法律規(guī)定和價(jià)值排序，公平公正地解決不同利益主張之間的沖突。無論是公法還是私法，都應(yīng)該是以保護(hù)弱者為宗旨的，而不是讓強(qiáng)者更強(qiáng)。曹明德、黃錫生教授研究自然資源利用多年，提出了自然資源產(chǎn)權(quán)化的五項(xiàng)基本原則，決策者在做自然資源利用規(guī)劃的時(shí)候可資參考。[8]制定相關(guān)規(guī)劃，不能忽視自然資源所依附的生態(tài)環(huán)境，只將視角局限于資源本身，要跳出資源看資源，只有這樣，制定的規(guī)劃實(shí)施以后才會(huì)給生態(tài)環(huán)境帶來良好影響。在規(guī)劃中平衡保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，在執(zhí)行中及時(shí)糾正侵害環(huán)境的行為，并足額彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境受到的損失。

(九)自然資源產(chǎn)權(quán)化與有償使用原則

由于自然資源形成的緩慢歷時(shí)性，資源稀缺是永恒的主題。自然資源產(chǎn)權(quán)化可以使有限的資源得到充分的利用，保證資源不被閑置，同時(shí)可以調(diào)動(dòng)權(quán)利人挖掘資源多樣性價(jià)值的積極性，提高資源使用效率。自然資源所有權(quán)物權(quán)化，使其與現(xiàn)行法律和管理制度接軌，可以方便所有權(quán)多項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。為了自然資源用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)得更好，還需要進(jìn)一步豐富和完善權(quán)利種類及其實(shí)現(xiàn)方式，強(qiáng)化權(quán)利制度建設(shè)。自然資源的稀缺性和其與生態(tài)環(huán)境的密切互動(dòng)性，都要求對(duì)自然資源的使用必須是有償?shù)模孟嚓P(guān)的稅費(fèi)來調(diào)節(jié)和補(bǔ)償這種使用所造成的影響。筆者小時(shí)候?qū)W習(xí)的課本，閱讀的課外讀物，都說是中國地大物博，好像自然資源取之不盡用之不竭，我們對(duì)于自然資源稀缺性的認(rèn)識(shí)有一個(gè)歷史的過程。

(十)開源與節(jié)約并重原則

節(jié)約，包含兩個(gè)涵義：一是指“節(jié)省”，與浪費(fèi)相對(duì)立，二是指“集約”，與粗放相對(duì)立。關(guān)于自然資源，2016年有幾大訊息，某地發(fā)現(xiàn)大型鹽礦，某地發(fā)現(xiàn)大型金礦，某地又發(fā)現(xiàn)大型玉礦，礦產(chǎn)資源勘探碩果累累，這是開源。開源與節(jié)約，在自然資源開發(fā)利用中互為依存。生產(chǎn)領(lǐng)域的節(jié)約，主要是指與粗放相對(duì)應(yīng)的集約，是對(duì)已知資源的充分利用，是追求從資源到產(chǎn)品的最大轉(zhuǎn)化率。節(jié)約的客觀效果之一是生態(tài)效益的實(shí)現(xiàn)。

(十一)系統(tǒng)性原則

決策必須考慮自然資源的系統(tǒng)性和社會(huì)治理的系統(tǒng)性，以及信息收集、有效監(jiān)控的能力等等。這些必要條件與產(chǎn)權(quán)的不同表現(xiàn)形式結(jié)合，構(gòu)成一個(gè)完整的系統(tǒng)，才能保證對(duì)資源進(jìn)行有效管理。生態(tài)是一個(gè)大系統(tǒng)，追求生態(tài)效益必然要求運(yùn)用系統(tǒng)性思維和系統(tǒng)性方式方法。

(十二)促進(jìn)自然資源有效流轉(zhuǎn)原則

實(shí)踐證明，資源流轉(zhuǎn)的有效性依賴于健全的市場(chǎng)機(jī)制，為此，應(yīng)充分重視市場(chǎng)的作用，主要依靠市場(chǎng)配置資源，建立價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以合理的價(jià)格促進(jìn)自然資源要素流轉(zhuǎn)，在有效的流轉(zhuǎn)中使各項(xiàng)自然資源權(quán)能得以實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)遵循物權(quán)流轉(zhuǎn)的基本規(guī)則，在自然資源流轉(zhuǎn)中確立自愿、有償?shù)脑瓌t。為了使自然資源權(quán)利能夠有效流轉(zhuǎn)，還必須進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一的糾紛處理機(jī)制。鑒于各地建立的環(huán)境保護(hù)法庭大多數(shù)出現(xiàn)案源不足，可以考慮把自然資源使用權(quán)糾紛的審理調(diào)整過去，進(jìn)行以資源有效利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)為宗旨的司法活動(dòng)。

[1]李龍亮.中國自然資源立法的反思及其完善[J]．資源科學(xué),2008(4).

[2]成升魁,沈鐳.世紀(jì)聚焦:國家資源安全[N].科學(xué)時(shí)報(bào),1999-07-29.

[3]甘庭宇.自然資源產(chǎn)權(quán)的分析與思考[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2008(9).

[4]張文顯.法哲學(xué)范疇研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2002:53-54.

[5]唐孝輝.我國自然資源保護(hù)地役權(quán)制度構(gòu)建[D].吉林大學(xué)，2014.

[6]高梅香.知識(shí)經(jīng)濟(jì)條件下我國自然資源開發(fā)利用與管理探析[J].學(xué)術(shù)交流，2007(12).

[7]王克穩(wěn).論自然資源國家所有權(quán)的法律創(chuàng)設(shè)[J]．蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版),2014(8).

[8]曹明德，黃錫生.環(huán)境資源法[M].北京:中信出版社，2004:216-218.

(責(zé)任編輯 許峻)

On the Construction of Natural Resources Utilization System with Economic and Ecological Benefits

QI Xue-rui1, ZHANG Shu-zhan2

(1.Institute of law, Henan Academy of Social Sciences, Zhengzhou 450002, China;2.Henan Shuzhan Law Firm, Zhengzhou 450052, China)

Building two unified benefit coordinated system includes perfecting the legislation system of natural resources, ecological law, formulating the basic law of natural resources, perfecting the single law and the equilibrium configuration of natural resources laws. The basic principles of system construction are civil law standard principle, ecological benefit incentive principle, combination of protection priority and reasonable use principle, respect for the environmental right of citizen principle, strengthening the government’s ecological responsibility principle, separation of administrative power and civil right principle, balance between public interest and private interest principle, reasonable planning principle, property right and paid use of natural resources principle, opening source and economical principle, systematic principle, promoting the effective circulation of natural resources principle.

natural resources; ecological benefits; win-win; system; principle

2016-10-17

河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“自然資源國家所有權(quán)行使中經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益契合研究”(2015BFX009)

祁雪瑞(1963—)，女，河南滑縣人，河南省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員，研究方向?yàn)樾姓āh(huán)境法。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2016.06.008

D923.2

A

1008-3715(2016)06-0041-05