萬蘭芳 向德平

?

精準(zhǔn)扶貧方略下的農(nóng)村弱勢群體減貧研究

萬蘭芳 向德平

農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體人口規(guī)模大、貧困程度深，農(nóng)村弱勢群體的精準(zhǔn)脫貧是打贏整個脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵。文章總結(jié)了農(nóng)村弱勢群體的貧困特點，分析了農(nóng)村弱勢群體減貧政策的演變及其效果，提出了提高農(nóng)村弱勢群體減貧政策瞄準(zhǔn)精度，分類實施農(nóng)村弱勢群體幫扶措施、拓展農(nóng)村弱勢群體收益來源，促進農(nóng)村弱勢群體的社會參與，健全農(nóng)村弱勢群體社會支持網(wǎng)絡(luò)的政策建議。

弱勢群體； 精準(zhǔn)扶貧； 精準(zhǔn)識別； 精準(zhǔn)施策； 減貧

一、精準(zhǔn)扶貧方略下農(nóng)村弱勢群體減貧的意義

中國政府歷來十分重視扶貧工作，自1986年實施開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略以來，扶貧政策的瞄準(zhǔn)對象從連片特困地區(qū)和貧困縣逐步縮小到貧困村、貧困戶，政策的瞄準(zhǔn)單元不斷下沉，瞄準(zhǔn)精度不斷提高[1]。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時提出了“精準(zhǔn)扶貧”的理念，指出扶貧工作要“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”*鄒云,丁文杰,李丹.湘西突圍“美麗的貧困”.新華網(wǎng),2015年07月20日.http:∥news.xinhuanet.com/mrdx/2015-07/20/c_134427210.htm。。2015年1月，習(xí)近平在云南考察時強調(diào)，“要以更加明確的目標(biāo)、更加有力的舉措、更加有效的行動，深入實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，項目安排和資金使用都要提高精準(zhǔn)度，扶到點上、根上，讓貧困群眾真正得到實惠”*新華社.習(xí)近平在云南考察工作時強調(diào):堅決打好扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn).中國政府網(wǎng),2015年01月21日.http:∥www.gov.cn/xinwen/2015-01/21/content_2807769.htm。。2015年6月，習(xí)近平總書記在貴州調(diào)研時，進一步強調(diào)扶貧過程中要做到“扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”*郭俊奎.習(xí)近平強調(diào)“四個切實”再為扶貧點睛.中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng),2015年06月23日.http:∥cpc.people.com.cn/pinglun/n/2015/0623/c241220-27194740.html。。2015年11月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中再次強調(diào)要堅持精準(zhǔn)扶貧，由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變，做到扶真貧、真扶貧、真脫貧，切實提高扶貧成效。

貧困伴隨著人類的發(fā)展進程而產(chǎn)生，包括物質(zhì)貧困、能力貧困和權(quán)利貧困三個方面[2]。在中國的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民整體屬于社會弱勢群體，而農(nóng)民中的老人、婦女、兒童、殘疾人更是處于弱勢群體中更加弱勢的地位。農(nóng)村弱勢群體的“弱勢”，具體體現(xiàn)為經(jīng)濟方面的弱勢、發(fā)展能力方面的弱勢和社會權(quán)利方面的弱勢，與貧困定義的三個維度表現(xiàn)出高度的一致性。農(nóng)村老人、婦女、兒童和殘疾人由于自身生理條件、年齡約束或身體障礙，受自然資源稟賦、自身發(fā)展能力、社會參與機會、社會保障水平等的限制，無法依靠自身力量維持其個人及家庭的基本生活水準(zhǔn)，在政治和社會生活上也處于邊緣或被排斥的地位，需要家庭、社會和國家給予更多的支持和幫助。在多維貧困的視角下，需要調(diào)查農(nóng)村老人、婦女、兒童和殘疾人的生活現(xiàn)狀，弄清其致貧的真正原因，針對其特殊需求制定針對性的幫扶政策，做到分類施策。

推進精準(zhǔn)扶貧方略下農(nóng)村弱勢群體減貧具有重要的意義。第一，農(nóng)村弱勢群體減貧是脫貧攻堅的根本保證。我國的扶貧開發(fā)進入了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期，農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢貧困群體具有人口規(guī)模大、貧困程度深的特點，脫貧的難度也更大。農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體的如期脫貧是整個脫貧攻堅戰(zhàn)取勝的關(guān)鍵，事關(guān)人民福祉，事關(guān)黨的執(zhí)政根基，事關(guān)國家的長治久安和全面小康社會的建成。

第二，農(nóng)村弱勢群體是精準(zhǔn)扶貧的主要對象。農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體具有不同于一般貧困農(nóng)民的特點。要實現(xiàn)農(nóng)村弱勢群體的精準(zhǔn)脫貧，需要精準(zhǔn)識別農(nóng)村弱勢群體的致貧原因，幫扶措施也需要更加契合農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人的貧困特點和差異化需求。

第三，農(nóng)村弱勢群體減貧是檢驗精準(zhǔn)扶貧政策效果的重要內(nèi)容。國家先后出臺了一系列針對農(nóng)村貧困人口的普遍性幫扶政策，出臺了一批針對農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體的專門性幫扶政策，這些政策能否回應(yīng)農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人的特殊幫扶需求，政策實施以后的幫扶成效如何，成為檢驗精準(zhǔn)扶貧政策效果的重要內(nèi)容和關(guān)鍵指標(biāo)。

二、農(nóng)村弱勢群體貧困的特點

我國7 000多萬農(nóng)村貧困人口中，有2 000萬人是屬于完全或部分喪失勞動能力的人口，基本上都是老人、兒童和殘疾人*《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(中發(fā)〔2015〕34號)。。農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體的貧困人數(shù)占了農(nóng)村總貧困人數(shù)的絕大多數(shù)，因此解決好農(nóng)村弱勢群體的精準(zhǔn)脫貧問題是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵。

農(nóng)村弱勢群體的貧困問題引起了眾多學(xué)者的關(guān)注，學(xué)者們從不同角度探討農(nóng)村弱勢群體貧困的原因。李春艷等發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村土地收益下降和勞動力空心化的背景下，農(nóng)村弱勢群體來自家庭和社區(qū)的非正式社會支持出現(xiàn)了弱化，而來自國家的正式社會支持水平也還比較低，無法滿足農(nóng)村弱勢群體的物質(zhì)和精神方面的需求[3]。陳芳等認(rèn)為農(nóng)村老人的家庭養(yǎng)老正在從傳統(tǒng)的家庭成員經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料、情感慰藉向經(jīng)濟自給、生活自理和情感自撫轉(zhuǎn)變，家庭支持趨于弱化[4]，留守婦女面臨著嚴(yán)重的個人和家庭生活問題[5]，留守兒童的心理健康受到影響[6]，留守老人、留守婦女和留守兒童已經(jīng)成為了嚴(yán)重的社會問題。

對于農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體減貧的路徑與方法，張友琴提出要構(gòu)建農(nóng)村弱勢群體的社會支持系統(tǒng)，以整合社會支持資源，推動農(nóng)村弱勢群體的主動參與和自我發(fā)展，在支持和被支持的持續(xù)互動中解決農(nóng)村弱勢群體的貧困問題[7]。程玲、向德平認(rèn)為，農(nóng)村弱勢群體的社會支持系統(tǒng)可以分為家庭、社區(qū)、政府、社會等多個層面，各個層面相互協(xié)調(diào)、相互配合[8]。李靜建議要實現(xiàn)由“問題視角”向“優(yōu)勢視角”的轉(zhuǎn)換，由“生活救助”向“就業(yè)支持”的轉(zhuǎn)變[9]。范斌關(guān)注到了農(nóng)村弱勢群體的權(quán)利貧困，提出要通過弱勢群體的增權(quán)解決農(nóng)村弱勢群體的權(quán)利貧困問題[10]。張友琴強調(diào)要關(guān)注農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人本身，發(fā)揮他們自身在脫貧方面的主觀能動性，激發(fā)受助者的個人潛能，突出受助者的主體地位[7]。

近年來，一批學(xué)者聚焦農(nóng)村弱勢群體減貧問題，對農(nóng)村弱勢群體的貧困狀況進行實證調(diào)查，出版了系列研究成果，如唐麗霞、姜亞勤、趙文杰的《暮年有養(yǎng):農(nóng)村貧困老人扶持政策評估及建議》，向德平、程玲的《巾幗脫貧:農(nóng)村貧困婦女扶持政策評估及建議》，唐麗霞、楊亮承的《關(guān)愛春蕾:農(nóng)村貧困兒童救助政策評估及建議》，楊立雄的《殘者有助:農(nóng)村貧困殘疾人群幫扶政策評估及建議》。這些研究在實證調(diào)查的基礎(chǔ)上，評估農(nóng)村弱勢群體減貧政策的效果，提出有效促進農(nóng)村弱勢群體減貧的政策建議。

(一)農(nóng)村老人貧困的特點

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)村老人主要通過家庭獲得養(yǎng)老支持。隨著中國由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村青壯年勞動力大量流入城市，農(nóng)村家庭逐步變得“核心化”和“空心化”，留守老人在農(nóng)村大量出現(xiàn)，全國約有5 000萬人*數(shù)據(jù)來源于《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告》(2013)公布的2012年農(nóng)村留守老人數(shù)據(jù)。，傳統(tǒng)的以家庭為主的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式受到了挑戰(zhàn)。農(nóng)村老人由于勞動能力的逐漸喪失無法從事大量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，經(jīng)濟收入來源不穩(wěn)定[11]，生活營養(yǎng)長期得不到保障[12]，生活中缺少人的照料和幫助，精神上也無以慰藉[13]。隨著年齡的增長，農(nóng)村老人身體健康狀況逐漸下降，患高血壓、關(guān)節(jié)炎和呼吸道疾病慢性疾病的比例增大，看病吃藥的支出成為嚴(yán)重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)[14]。農(nóng)村老人的生存權(quán)、公共參與權(quán)、被贍養(yǎng)權(quán)、共享社會發(fā)展權(quán)等合法權(quán)益得不到保障[3]。

農(nóng)村老人貧困的特點主要表現(xiàn)在：一是老人由于勞動能力的喪失，無法通過勞動獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，直接陷入物質(zhì)上的貧困[14]；二是老人由于身體機能的弱化，身體疾病較多，醫(yī)療支出成為老人生活中的重要經(jīng)濟負(fù)擔(dān)[15]；三是老人從子女處獲得的照料和經(jīng)濟支持減少，家庭的非正式支持出現(xiàn)弱化[4]；四是國家為農(nóng)村老人提供的新農(nóng)村養(yǎng)老保險、新農(nóng)村合作醫(yī)療等正式制度支持保障水平較低，不能從根本上解決農(nóng)村老人的養(yǎng)老保障和看病貴的問題[16]。

(二)農(nóng)村婦女貧困的特點

農(nóng)村婦女要長期承擔(dān)家務(wù)勞動、養(yǎng)老扶幼，有的還要獨自承擔(dān)田間耕作，身心俱疲[17]。由于先天生理條件的限制，農(nóng)村婦女容易患婦科病、宮頸癌、乳腺癌等疾病，身體健康經(jīng)常會面臨著疾病的威脅，因病致貧是比較普遍的現(xiàn)象[18]。在勞動力市場上，婦女不可能像男性那樣公平地獲得就業(yè)機會，即使能夠被雇傭，工資也比男性要低得多，在家庭生產(chǎn)中獲得貸款、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)等社會資源支持方面也遭受歧視，被認(rèn)為是素質(zhì)低且被動的群體，在經(jīng)濟上對家庭男性依賴嚴(yán)重[19]。農(nóng)村留守婦女的夫妻生活“有名無實”，長期處于性壓抑狀態(tài)，情感上更是備受煎熬，此外還要承受家庭婚變的風(fēng)險[20]。

農(nóng)村婦女的貧困特點主要體現(xiàn)在：一是由于傳統(tǒng)性別分工的影響，婦女很難獲得家庭以外的市場就業(yè)機會，在農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得貸款支持也比較困難，因此無法獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，物質(zhì)上容易陷入貧困；二是婦女由于先天生理條件的限制，患婦科病和其他重大疾病的幾率增大，而現(xiàn)有新農(nóng)村合作醫(yī)療又不能為農(nóng)村婦女提供足夠的醫(yī)療保障，因病致貧是農(nóng)村婦女的最大困擾[21]；三是農(nóng)村留守婦女長期無法過上正常的家庭生活，情感上得不到丈夫的關(guān)愛，經(jīng)常陷入孤獨和無助的狀態(tài)，作為女性的正常權(quán)益得不到保障[22]；四是受農(nóng)村男權(quán)社會的影響，留守婦女雖然在人數(shù)上已經(jīng)成為了農(nóng)村的絕對主體，但在社會權(quán)利上仍然遭到排斥，在社區(qū)公共事務(wù)中參與較少，并且在家庭中也缺少決策權(quán)和支配權(quán)[23]。

(三)農(nóng)村兒童貧困的特點

農(nóng)村兒童尚不具備完全的勞動能力，家庭貧困是導(dǎo)致兒童貧困的最直接原因。身陷貧困的農(nóng)村兒童，大多缺乏足夠營養(yǎng)物質(zhì)的攝入，有的甚至連基本生活都不能保障，容易導(dǎo)致生長發(fā)育不良、疾病，甚至死亡[24]；經(jīng)濟十分困難的農(nóng)村家庭兒童有的還會陷入失學(xué)的境地，受教育權(quán)利得不到保障[25]。家庭的基礎(chǔ)衛(wèi)生實施也普遍較差，安全飲用水基本無法保障[26]。日常照料方面，部分跟隨著父母去到了城市的打工地，更多則是留守在農(nóng)村由爺爺奶奶進行照顧，留守兒童長期缺少父母親情的關(guān)愛，生活和學(xué)習(xí)中極易陷入情感焦慮，并最終影響到兒童的身心健康和社會交往[27]。孤殘兒童、艾滋病兒童等特殊類型兒童的生活保障水平較低，身體患重大疾病以后的治療面臨著嚴(yán)重的經(jīng)濟問題[28]。

農(nóng)村兒童的貧困特點主要體現(xiàn)在：一是家庭貧困是導(dǎo)致兒童貧困的直接原因[29]；二是農(nóng)村留守兒童成長歷程中，父母親情的缺失會在留守兒童的身心健康、社會適應(yīng)和人格成長等方面產(chǎn)生直接的負(fù)面影響[30]；三是因病致貧是農(nóng)村兒童面臨的最大困境[31]。

(四)農(nóng)村殘疾人貧困的特點

殘疾人指的是由于先天性或者非先天性的身心缺陷而不能進行正常的個人生活和社會生活的人。我國目前殘疾人總數(shù)為8 500萬人，處于貧困狀態(tài)的殘疾人總數(shù)為1 490萬人，其中有1 230萬人分布在農(nóng)村*數(shù)據(jù)來源于《國務(wù)院關(guān)于加快推進殘疾人小康進程的意見》(國發(fā)〔2015〕7號文)。。農(nóng)村殘疾人普遍具有受教育程度低、勞動力短缺的特點，在市場就業(yè)中容易遭到社會排斥，使得殘疾人本人及其家庭容易陷入收入貧困[32]；由于缺乏制度保障，殘疾人即使能夠獲得市場就業(yè)機會，但就業(yè)質(zhì)量一般比較低下，經(jīng)濟收入也非常低[33]。殘疾人及其家庭的經(jīng)濟收入很少，日常生活水平也比較差[34]。殘疾人在醫(yī)療保健方面的支出較大[35]，新農(nóng)合制度報銷門檻高，報銷比例低，給殘疾人及其家庭形成了嚴(yán)重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。大部分貧困殘疾人參加新農(nóng)保個人繳費支出比較困難，只能享受到最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，保障水平完全不能滿足殘疾人基本生存的需要[36]。

農(nóng)村殘疾人的貧困特點主要體現(xiàn)在：一是殘疾人由于自身勞動能力的部分喪失甚至完全喪失，再加上就業(yè)市場中對尚具有一定勞動能力的殘疾人的排斥，使得殘疾人無法獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，最終陷入物質(zhì)上的貧困[37]；二是殘疾人的整體保障水平比較低，無法滿足其基本生活要求[36]；三是殘疾人由于醫(yī)療保健支出普遍較大，并且還有許多與殘疾有關(guān)的康復(fù)和治療項目沒有納入新農(nóng)合的報銷范圍，使得殘疾人及其家庭陷入因病致貧的境地[38]。

農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體的貧困除了具有各自的特點外，還具有以下幾個方面共同的特點。一是生產(chǎn)要素的缺乏造成農(nóng)村弱勢群體物質(zhì)上的貧困。農(nóng)村婦女在勞動力上處于比較弱勢的地位，老人、殘疾人和兒童則處于部分喪失勞動力甚至完全喪失勞動力的狀態(tài)。他們雖然擁有一定的土地、山林等自然資源，但數(shù)量都比較有限，除了在土地上勞動獲得微薄的經(jīng)濟收入以外，基本上不能通過土地、山林等自然資源的經(jīng)營或出租獲得可觀的經(jīng)營性收入或資產(chǎn)性收入。農(nóng)村弱勢人群中有一定勞動能力的貧困人口雖然有希望通過發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)脫貧致富的愿望，但他們從政府和銀行獲得貸款支持卻十分困難。

二是社會支持網(wǎng)絡(luò)的弱化或缺位導(dǎo)致農(nóng)村弱勢群體資源獲取能力下降。在轉(zhuǎn)型社會的背景下，農(nóng)村家庭逐漸變得核心化和離散化，家庭所承載的非正式支持功能逐漸弱化，留守老人、留守婦女、留守兒童和殘疾人照料成為了農(nóng)村的嚴(yán)重社會問題。國家雖然已經(jīng)在農(nóng)村建立了養(yǎng)老、醫(yī)療、救助等社會保障體系，但目前保障水平較低，保障范圍有限，不能滿足老人、婦女、兒童、殘疾人的身心健康需要。

三是社會排斥導(dǎo)致農(nóng)村弱勢群體社會參與不足。農(nóng)村老人、婦女和殘疾人雖然是具有一定勞動能力的人群，但在經(jīng)濟和社會發(fā)展中是遭受排斥的。農(nóng)村婦女大都被限定在家庭的非現(xiàn)金勞動領(lǐng)域，在經(jīng)濟上依附于家庭中的男性，在社區(qū)公共事務(wù)方面參與機會很少。具有一定勞動能力的殘疾人在市場就業(yè)中仍被排斥。農(nóng)村老人的活動幾乎完全退縮到了家庭范圍之內(nèi)，對家庭之外的社區(qū)公共事務(wù)參與甚少。

三、農(nóng)村弱勢群體政策演變及減貧效果

國家先后出臺了《國家八七扶貧攻堅計劃(1994—2000年)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》《關(guān)于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》《建立精準(zhǔn)扶貧工作機制實施方案》《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》等文件，實行了新農(nóng)村合作醫(yī)療保險，建立了大病救助、低保救助、臨時救助等救助制度，實施了連片開發(fā)、產(chǎn)業(yè)扶貧、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、整村推進、移民扶貧搬遷等扶貧政策。這些普惠性政策的實施促進了農(nóng)村的經(jīng)濟和社會發(fā)展，提高了農(nóng)戶的經(jīng)濟收入，客觀上緩解了農(nóng)村地區(qū)的貧困狀況。同時，國家針對農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體的特點，出臺了一些特惠性的政策。

(一)農(nóng)村老人減貧政策及實施效果

1986年，國家開始農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點和探索，1992年民政部正式發(fā)布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》；2009年9月，國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》；2014年2月，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，全國建立起了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。

1994年國務(wù)院發(fā)布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，2006年國務(wù)院組織進行了修訂，從供養(yǎng)對象、供養(yǎng)內(nèi)容、供養(yǎng)形式、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等方面對農(nóng)村五保供養(yǎng)工作進行了系統(tǒng)的安排。此外，針對農(nóng)村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育家庭，國家還實施了計劃生育獎勵扶助政策，規(guī)定夫婦年滿60周歲以后，可以獲得政府專項資金的獎勵扶持。

農(nóng)村老人減貧政策的實施發(fā)揮了良好的效果：一是解決了農(nóng)村老人的基本生活來源，為農(nóng)村養(yǎng)老提供了一定的物質(zhì)保障；二是建立了農(nóng)村養(yǎng)老制度，改變了以往農(nóng)村養(yǎng)老完全依靠家庭的局面，減輕了農(nóng)村家庭在養(yǎng)老方面的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。

(二)農(nóng)村婦女減貧政策及實施效果

1995年7月，國務(wù)院發(fā)布了《中國婦女發(fā)展綱要(1995—2000年)》，提出要加強婦女教育、職業(yè)培訓(xùn)、扶貧、婦女勞動權(quán)利保障、婦女健康和婦女參與社會事務(wù)決策等方面的婦女工作。2001年5月，國務(wù)院印發(fā)了《中國婦女發(fā)展綱要(2001—2010年)》，把促進婦女發(fā)展貫穿始終，將教育、經(jīng)濟、婦女健康、環(huán)境、法律和婦女參與決策管理共六個方面作為優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域。2011年7月，國務(wù)院發(fā)布了《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》，將全面發(fā)展、平等發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、婦女參與作為促進婦女發(fā)展的原則，并繼續(xù)深化健康、教育、經(jīng)濟、參與決策和管理、社會保障、環(huán)境共六個領(lǐng)域的婦女工作。

農(nóng)村婦女減貧政策的實施起到了積極效果。一是在經(jīng)濟發(fā)展方面，通過改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，進行生產(chǎn)發(fā)展資金支持，開展職業(yè)技能培訓(xùn)和扶貧項目，提升了婦女的發(fā)展能力，促進了婦女的經(jīng)濟收入改善；二是在保障婦女的身心健康方面，通過兩癌篩查和兩癌救助，提升了婦女的健康水平，緩解了婦女因病致貧的問題；三是在保障婦女的合法權(quán)益和促進婦女的社會參與方面，婦女就業(yè)水平有一定的提升，在政府機關(guān)、企事業(yè)單位、村(居)委會等公共事務(wù)管理部門也有婦女的參與。

(三)農(nóng)村兒童減貧政策及實施效果

2001年5月，國務(wù)院印發(fā)了《中國兒童發(fā)展綱要(2001—2010年)》；2011年7月，國務(wù)院發(fā)布了《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》。1986年4月頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》，又于2006年6月進行了修訂，規(guī)定實行九年制義務(wù)教育，逐步免除了義務(wù)教育期間學(xué)生的學(xué)費和雜費，并對家庭經(jīng)濟困難的適齡兒童、少年免費提供教科書并補助寄宿生生活費。2011年11月，發(fā)布了《關(guān)于實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的意見》，為義務(wù)教育階段的農(nóng)村學(xué)生發(fā)放營養(yǎng)膳食補助；先后出臺了《關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》等系列政策文件，加強了對孤兒、艾滋病兒童、留守兒童等的生活保障和困難救助。

農(nóng)村兒童減貧政策的實施收到了明顯的成效。一是在兒童教育方面，國家財政的投入和社會力量的幫扶改善了農(nóng)村的教育條件；二是在兒童醫(yī)療方面，農(nóng)村飲水、廁所衛(wèi)生等情況大為改善，白血病、先天性心臟病等多項疾病列入了農(nóng)村兒童重大疾病保障，農(nóng)村兒童的健康狀況改善明顯；三是在特殊兒童關(guān)愛方面，國家的幫扶和醫(yī)療補助政策緩解了孤殘兒童、艾滋病兒童、重大疾病兒童的家庭經(jīng)濟困難。

(四)農(nóng)村殘疾人減貧政策及實施效果

2001年10月，由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組等多個政府部門聯(lián)合發(fā)布了《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)計劃(2001—2010年)》；2012年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》。2004年10月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于進一步加強扶助貧困殘疾人工作的意見》；2010年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于加快推進殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)指導(dǎo)意見的通知》；2015年1月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快推進殘疾人小康進程的意見》。從2016年1月1日起，國家全面實施殘疾人“兩項補貼”制度，開始發(fā)放困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼。此外，政府還實施了殘疾人康復(fù)、陽光助殘、農(nóng)村殘疾人實用技術(shù)培訓(xùn)等扶貧政策，提升貧困殘疾人自我發(fā)展能力。

在2001—2010年的十年時間里，累計2 015.7萬人次農(nóng)村殘疾人得到了扶持，1 318萬名殘疾人擺脫了貧困，54.6萬個農(nóng)村貧困殘疾人家庭改善了居住條件，868萬名貧困殘疾人接受了農(nóng)村實用技術(shù)培訓(xùn)*資料和數(shù)據(jù)來源于國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》 。，現(xiàn)有殘疾人幫扶政策在促進農(nóng)村地區(qū)殘疾人減貧方面收到了較好的效果：一是在促進殘疾人自身發(fā)展方面，通過對殘疾人及其家庭進行生產(chǎn)技能培訓(xùn)和提供貸款資金支持，提升了殘疾人及其家庭的生產(chǎn)發(fā)展能力，從而為其帶來增收，有效地緩解了殘疾人及其家庭的經(jīng)濟壓力；二是在殘疾人的社會保障方面，政府建立了較為完善的殘疾人保障體系，并把困難殘疾人納入低保、臨時救助和醫(yī)療救助的范圍，緩解了殘疾人因病致貧的問題。

從1980年代開始，國家陸續(xù)出臺實施了針對農(nóng)村弱勢群體的各項特惠性政策，采取了一些針對性舉措，在農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體的減貧方面收到了重要的成效。但在精準(zhǔn)推進農(nóng)村弱勢群體減貧方面還存在一些問題，一是針對各類弱勢群體出臺的系列減貧政策還不夠系統(tǒng)，分散在各個不同的政府部門之中，缺乏國家層面的統(tǒng)領(lǐng)和整合；二是針對不同的農(nóng)村弱勢群體出臺的政策不均衡；三是各類減貧政策的針對性還不夠強，缺少對各類農(nóng)村弱勢群體具體貧困特點的考慮和實際需求的回應(yīng)；四是一些政策的可及性較差。

四、精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村弱勢群體減貧

精準(zhǔn)扶貧就是要精準(zhǔn)識別農(nóng)村弱勢群體的致貧原因，根據(jù)農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人的貧困特點和幫扶需求，提高扶貧政策的瞄準(zhǔn)精度，采取開發(fā)式扶貧和保障兜底相結(jié)合的方式分類施策，促進農(nóng)村弱勢群體的社會參與，建立農(nóng)村弱勢群體的綜合性社會支持系統(tǒng)，促進農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體的精準(zhǔn)脫貧。

第一，提高農(nóng)村弱勢群體減貧政策的瞄準(zhǔn)精度。農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人在貧困表現(xiàn)、致貧原因、脫貧需求等方面既有一些共同性，也具有一定的差異性，推進農(nóng)村弱勢群體的減貧需要做到普惠性政策和特惠性政策相結(jié)合，普惠性政策解決農(nóng)村弱勢群體共同面臨的貧困問題，特惠性政策回應(yīng)農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人的差異性需求。針對各類農(nóng)村弱勢群體的具體貧困特點，提高農(nóng)村弱勢群體減貧政策的瞄準(zhǔn)精度，回應(yīng)農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人的特殊幫扶需求。

第二，分類實施農(nóng)村弱勢群體幫扶措施。針對農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等不同幫扶對象，要根據(jù)其自身勞動力情況和特殊需求，分類制定不同的幫扶政策，實施不同的幫扶措施。對于農(nóng)村老人，要不斷提高農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療等保障水平，完善農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。對于農(nóng)村婦女，她們有強烈的發(fā)展愿望，需要結(jié)合農(nóng)村婦女的特征，設(shè)計針對性較強的開發(fā)式扶貧項目，通過舉行生產(chǎn)技能培訓(xùn)、提供資金支持等方式提高其生產(chǎn)發(fā)展能力。對于農(nóng)村兒童，要建立完善的保障與支持系統(tǒng)，全面滿足兒童成長與發(fā)展的需求。對于農(nóng)村殘疾人，尚具有一定勞動能力的要盡力幫助其實現(xiàn)就業(yè)，部分和完全喪失勞動能力的要納入社會保障的范圍。

第三，拓展農(nóng)村弱勢群體收入來源。實施開發(fā)式扶貧與資產(chǎn)收益式扶貧相結(jié)合的方式，拓展農(nóng)村弱勢群體的收入來源。開發(fā)式扶貧是提高農(nóng)村弱勢群體自我發(fā)展能力，實現(xiàn)經(jīng)濟收入增長的主要手段。對于缺乏勞動能力的農(nóng)村弱勢貧困群體，可以通過資產(chǎn)收益性扶貧的方式實現(xiàn)其經(jīng)濟收入的增長。應(yīng)充分發(fā)揮市場的益貧作用，支持市場力量參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)民合作社，將老人、婦女、兒童、殘疾人等擁有的自然資源通過入股等方式參與市場，一方面，通過集約化經(jīng)營的方式提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益；另一方面，擴大農(nóng)村弱勢群體資產(chǎn)性收益渠道，提高弱勢群體的經(jīng)濟收入。

第四，促進農(nóng)村弱勢群體社會參與。農(nóng)村弱勢群體普遍面臨著社會排斥的問題，需要通過“他助”和“自助”的結(jié)合實現(xiàn)農(nóng)村弱勢群體的增權(quán)，從而拓展其社會參與的范圍，提升社會參與的水平。在“他助”方面，需要引入各領(lǐng)域的專業(yè)社會工作人員介入農(nóng)村弱勢群體的幫扶，幫助他們樹立生活自信，在社會的廣泛接納中促進其合法權(quán)利的實現(xiàn)，并在其基本合法權(quán)利遭受侵犯時協(xié)助予以維護。在“自助”方面，則要注重農(nóng)村弱勢群體自身的能力提升，發(fā)揮其在增權(quán)中的自身潛能和主觀能動性。

第五，建立農(nóng)村弱勢群體社會支持系統(tǒng)。弱勢群體既有物質(zhì)、經(jīng)濟方面的需求，也有精神、人際交往方面的需求，還有文化、發(fā)展等方面的需求，要針對不同的需求給予不同的社會支持。要以農(nóng)村弱勢群體的需求為導(dǎo)向，建立起以家庭為依托、政府為主體、社區(qū)為平臺、社會為支撐的全方位社會支持系統(tǒng)。要充分發(fā)揮非政府組織的專業(yè)性優(yōu)勢，搭建政府與非政府組織合作平臺，共同構(gòu)建弱勢群體社會支持網(wǎng)絡(luò)。

[1] 唐麗霞,羅江月,李小云.精準(zhǔn)扶貧機制實施的政策和實踐困境.貴州社會科學(xué),2015(5):151-156

[2] 郭熙寶.論貧困概念的內(nèi)涵.山東社會科學(xué),2005(12):49-54

[3] 李春艷,賀聰志.農(nóng)村留守老人的政府支持研究.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2010(1):113-120

[4] 陳芳,方長春.家庭養(yǎng)老功能的弱化與出路:欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老模式研究.人口與發(fā)展,2014(1):99-106

[5] 許傳新.構(gòu)建“留守婦女”的社會支持網(wǎng)絡(luò).中國國情國力,2007(3):47-49

[6] 杜鵬,李一男,王澎湖，等.流動人口外出對其家庭的影響.人口學(xué)刊,2007(1):3-9

[7] 張友琴.社會支持與社會支持網(wǎng)——弱勢群體社會支持的工作模式初探.廈門大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2002(3):94-100

[8] 程玲,向德平.艾滋孤兒社會支持狀況及社會支持系統(tǒng)建構(gòu).中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2012(3):104-109

[9] 李靜.從生活救助到就業(yè)支持——優(yōu)勢視角下殘疾人福利的實現(xiàn)路徑.南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)),2012(6)：67-72

[10] 范斌.弱勢群體的增權(quán)及其模式選擇.學(xué)術(shù)研究,2004(12):73-78

[11] 唐麗霞,姜亞勤,趙文杰.暮年有養(yǎng):農(nóng)村貧困老人扶持政策評估及建議.北京:社會科學(xué)文獻出版社,2015

[12] 于丹丹，等.安徽農(nóng)村老年人生活狀況調(diào)查.中國老年學(xué)雜志,2012(3):575-577

[13] 鄢木秀.欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村老年人保障研究.福建師范大學(xué)碩士學(xué)位論文,2007

[14] 韓梅,侯云霞.農(nóng)村老年人的生活狀況與農(nóng)村養(yǎng)老模式探析.特區(qū)經(jīng)濟,2009(8):145-147

[15] 陳成文.農(nóng)村老年人的生活狀況及其社會支持——對湖南省1000名農(nóng)村老年人的調(diào)查.社會科學(xué)研究,1998(6):97-101

[16] 穆懷中,沈毅,樊林昕,施陽.農(nóng)村養(yǎng)老保險適度水平及對提高社會保障水平分層貢獻研究.人口研究,2013(3):56-70

[17] 杜芳琴.貧困中的婦女發(fā)展:社會性別與差異——以《大山的女兒》“華北卷”、“西南卷”中婦女口述為例.思想戰(zhàn)線,2003(5):42-49

[18] 吳宏洛,范佐來.農(nóng)村婦女的貧困與反貧困.福建論壇,2007(6):121-125

[19] 趙群,王云仙.社會性別與中國婦女反貧困.北京:社會科學(xué)文獻出版社,2011

[20] 張俊才,張倩.5 000萬“留守村婦”非正常生存調(diào)查.中國經(jīng)濟周刊,2006(40):14-19

[21] 向德平,程玲，等.巾幗脫貧:農(nóng)村貧困婦女扶持政策評估及建議.北京:社會科學(xué)文獻出版社,2015

[22] 許傳新.婚姻關(guān)系滿意度:留守婦女與非留守婦女的比較研究.婦女研究論叢,2009(5):25-32

[23] 楊善華,柳莉.日常生活政治化與農(nóng)村婦女的公共參與——以寧夏Y市郊區(qū)巴村為例.中國社會科學(xué),2005(3):117-125

[24] 趙文莉,李慧,楊海霞.甘肅貧困農(nóng)村地區(qū)兒童營養(yǎng)干預(yù)效果評價.中國學(xué)校衛(wèi)生,2012(3):257-262

[25] 唐麗霞,楊亮承.關(guān)愛春蕾:農(nóng)村貧困兒童救助政策評估及建議.北京:社會科學(xué)文獻出版社,2015

[26] 王小林,尚曉援.論中國兒童生存、健康和發(fā)展權(quán)的保障.人民論壇,2011(5):120-123

[27] 葉敬忠，等.父母外出務(wù)工對留守兒童生活的影響.中國農(nóng)村經(jīng)濟,2006(1):57-65

[28] 張時飛,唐鈞.中國貧困兒童救助:問題與對策.新視野,2009(6):59-61

[29] 秦睿,喬東平.兒童貧困問題研究綜述.中國青年政治學(xué)院學(xué)報,2012(4):41-46

[30] 廖傳景,韓黎，等.城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村留守兒童心理健康:貧困與否的視角.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2014(2):21-27

[31] 史威琳.社會保護政策及其對緩解兒童貧困的作用.新視野,2010(2):30-32

[32] 萬海遠(yuǎn)，等.貧困殘疾人的識別及扶貧政策評價.中國人口科學(xué),2011(4):61-71

[33] 周彩姣.制度困境與殘疾人的經(jīng)濟參與:一項實證研究.甘肅社會科學(xué),2011(4):39-42

[34] 許琳,王蓓,張暉.關(guān)于農(nóng)村殘疾人的社會保障與社會支持現(xiàn)狀研究.社會學(xué)研究,2006(5):97-105

[35] 廖娟.殘疾與貧困:基于收入貧困和多維貧困測量的研究.人口與發(fā)展,2015(1):68-77

[36] 喬尚奎,劉誠.農(nóng)村殘疾人社會保障與扶貧開發(fā)政策研究.殘疾人研究,2012(1):17-19

[37] 張建偉,胡雋.中國殘疾人就業(yè)的成就、問題與促進措施.人口學(xué)刊,2008(2):49-52

[38] 盧江勇,陳功.貧困殘疾人的社會保障問題研究.中國人口,2011(12):166-169

Research on Poverty Reduction of Rural Vulnerable Groups under Accurate Poverty Alleviation Strategy

Wan Lanfang Xiang Deping

Due to the vulnerable groups including the aged, women, children and the disabled with large scale and deeply degree of poor population, it is the key element to realize overcoming poverty of the whole accurately. Based on summarizing the poverty characteristics of rural vulnerable groups, and analyzing the evolution and the effect of poverty reduction policies at the same time, this article proposes some counter measures including enhancing the pointing accuracy of poverty reduction of rural vulnerable groups, implementing assistance measures of rural vulnerable groups in classifications, expanding the income sources of rural vulnerable groups, promoting the social participation of rural vulnerable groups, and perfecting social support network of rural vulnerable groups.

Vulnerable groups；Accurate poverty alleviation；Accurate identification；Accurate measures；Poverty reduction

2016-05-04

萬蘭芳，華中師范大學(xué)社會學(xué)院博士研究生，三峽大學(xué)講師； 向德平，武漢大學(xué)社會學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，武漢大學(xué)中國減貧發(fā)展研究中心主任，郵編：430072。