王曉毅 張 倩 荀麗麗 張 浩

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貧困影響評價與資源利用
——以草原獎補政策和土地流轉(zhuǎn)為例

王曉毅 張 倩 荀麗麗 張 浩

文章結(jié)合世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等多邊援助機構(gòu)的實踐，分析了貧困影響評價對改善政策和項目設(shè)計的作用，并基于實地調(diào)查資料，分析了中國草原獎補政策和土地流轉(zhuǎn)政策對鄉(xiāng)村貧困人群的影響。研究發(fā)現(xiàn)，貧困影響評價不僅要基于政策文本，更需要基于政策實踐，政策實踐產(chǎn)生了遠比政策文本更復(fù)雜的影響。草原獎補政策和土地流轉(zhuǎn)的政策設(shè)計都有利于貧困階層，但是實踐的多樣性卻產(chǎn)生了復(fù)雜的影響，草原獎補政策的不完善和土地流轉(zhuǎn)過程中經(jīng)營風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁都增加了貧困群體的風(fēng)險。

貧困； 影響評價； 草原保護； 土地流轉(zhuǎn)

中國反貧困成就的取得是各項扶貧政策和扶貧項目綜合發(fā)揮作用的結(jié)果，也是中國經(jīng)濟增長與普惠性的農(nóng)村發(fā)展政策和投入的結(jié)果。比如在中國農(nóng)村改革的前20年，中國農(nóng)村經(jīng)濟增長對貧困人口的減少發(fā)揮了重要作用，有研究表明20世紀90年代中國貧困人口減少與經(jīng)濟增長的彈性系數(shù)為-0.8，即GDP每增長一個百分點，農(nóng)村貧困人口可減少0.8%*國務(wù)院新聞辦.中國的農(nóng)村扶貧開發(fā).國務(wù)院新聞辦官網(wǎng), http:∥www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2001/Document/307929/307929.htm,2001。。再比如，進入21世紀以后所實施的有利于減貧的農(nóng)村政策，對于消除農(nóng)村貧困問題十分重要。從2000年“國家實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的方略和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村與‘多予少取放活’的方針，全面促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，使貧困地區(qū)和農(nóng)村貧困人口普遍受益”。在這個大的政策背景下，國家在農(nóng)村教育、醫(yī)療和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入都發(fā)揮了減貧的作用*國務(wù)院新聞辦.中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展.國務(wù)院新聞辦官網(wǎng), http:∥www.scio.gov.cn/zxbd/tt/Document/1048386/1048386_1.htm,2011。。

充分發(fā)揮非扶貧指向的政策和投入的扶貧作用對于實現(xiàn)精準扶貧以及未來長期反貧困的目標，具有不可替代的作用。不同的政策和投入在能否發(fā)揮減貧作用以及減貧作用的強弱方面是不同的，有些政策有益于貧困人口，也有政策可能會損害貧困人口的利益。認識和分析發(fā)展政策和項目在減貧中的不同作用和作用強度及其作用機制，是貧困影響評價的主要目標。

自然資源的利用方式與減貧有著密切的關(guān)系，由于貧困地區(qū)的二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，農(nóng)村貧困人口大部分沉淀在農(nóng)業(yè)，因此其生存方式更加依賴于自然資源的利用，任何自然資源利用方式的改變都會對貧困人群產(chǎn)生重要的影響。本文結(jié)合草原生態(tài)補償政策和土地流轉(zhuǎn)政策的實施，分析自然資源利用方式如何作用于貧困人群。

一、貧困影響評價

從20世紀90年代開始，全球主要發(fā)展援助機構(gòu)都將減貧作為主要目標，大量資源被投入減貧領(lǐng)域，貧困影響評價作為一個有效的工具，開始被用于評估政策和項目的減貧效果。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、OECD和UNDP等多邊援助機構(gòu)和DFID、GTZ等雙邊援助機構(gòu)分別出臺了自己有關(guān)貧困影響評價的政策[1-5]。特別是世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和OECD都開發(fā)了大量貧困影響評價的工具，并完成了許多相關(guān)的研究。

世界銀行建立了貧困與社會影響評價的框架，這個框架主要關(guān)注國家和地區(qū)的政策改革對貧困的影響。從2010年開始，在世行集團下建立了貧困與影響評價多邊信托基金(MDTF)，這個基金迄今支持了85個國家的240項貧困與社會影響評價項目。從世行提供的一份2001年到2012年51個貧困與社會影響評價的清單中，我們看到，這些評價廣泛地涉及多種多樣的政策改革，包括教育、養(yǎng)老、水資源管理、稅收、財政等等*關(guān)于世界銀行的貧困與社會影響評價，參見世行官方網(wǎng)站的PSIA專欄。。亞洲開發(fā)銀行在1999年批準了減貧戰(zhàn)略以后，將貧困分析納入其援助項目中，通過貧困分析識別項目對貧困階層的影響。為此，亞洲開發(fā)銀行開發(fā)了一系列的分析工具并對相關(guān)項目進行評價。來自一份綜述報告的數(shù)據(jù)表明，在綜述所涉及的2000—2004年間的項目中，有25.5%的項目進行了貧困影響分析[6]。在實施援助項目的時候，亞行建立了社會影響評價框架，將其貧困分析納入到社會影響評價的框架中。亞行對大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目進行了社會影響評價，評價的主要內(nèi)容是分析項目對脆弱人群如移民、少數(shù)民族和婦女等的影響。作為發(fā)達國家對外援助的主要組織，OECD關(guān)注如何實現(xiàn)貧困人口從經(jīng)濟增長中得到實際利益，實現(xiàn)這一目標的主要工具是貧困影響評價。OECD強調(diào)發(fā)展援助要與受援國的發(fā)展政策相結(jié)合，要了解對發(fā)展干預(yù)可能產(chǎn)生的影響，特別是對不同的利益相關(guān)方產(chǎn)生哪些影響，以及這些影響是如何產(chǎn)生的。OECD開發(fā)的前貧困影響評價手冊(ex ante Poverty Impact Assessment)集中闡述了OECD的貧困影響評價操作程序。

貧困影響評價主要關(guān)注新的政策和項目實施對不同群體的影響。按照世界銀行的定義，“貧困與社會影響評價是分析政策改革對不同利益相關(guān)群體福利的不同影響，且特別關(guān)注對貧困和脆弱群體的影響。貧困與社會影響評價是一套系統(tǒng)的分析方法，而非零散的產(chǎn)品”[5]。而在亞洲開發(fā)銀行的一份培訓(xùn)手冊中將社會影響評價定義為“項目的社會評價側(cè)重貧困分析、社會分析和社會風(fēng)險分析三個維度。其中，貧困分析著眼于本項目對地區(qū)、群體及個人的減貧作用以及貧困群體在項目中的受益和受損；社會分析中包括利益相關(guān)者分析、社會性別分析、項目的正負面影響、協(xié)商和參與；社會風(fēng)險分析包括非自愿移民、少數(shù)民族群體、其他脆弱性風(fēng)險，其中其他風(fēng)險中可能包括勞動力雇傭問題、支付能力問題以及大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的艾滋病毒/艾滋病傳播風(fēng)險和販賣人口活動風(fēng)險等”[7]。OECD貧困影響評價是建立在亞洲開發(fā)銀行和世界銀行的貧困分析和貧困與社會影響評價基礎(chǔ)上的，是一個比貧困與社會影響評價更快捷和簡單的評價，因此OECD認為貧困影響評價并非替代上述各種評價，而是綜合了各種評價的框架，其目的在于為援助者和受援國提供一個簡潔有效的工具以分析發(fā)展援助所帶來的結(jié)果，這些結(jié)果可能是希望發(fā)生的，也可能是不希望發(fā)生的[3]。

隨著許多國家和地區(qū)將減貧和包容性發(fā)展納入本國的發(fā)展目標，貧困影響評價也被越來越多的國家和地區(qū)所采用，作為制定和改善政策的依據(jù)，一些國家甚至希望通過立法的方式，強化貧困影響評價對政策制定和實施的作用[1]。

中國取得了舉世矚目的減貧成績，這一成績既得力于專項扶貧規(guī)劃的實施，也得力于益貧的經(jīng)濟增長和社會政策。一些研究表明，中國農(nóng)村的許多重大政策和項目的實施，對減貧產(chǎn)生了重要的影響。比如吳國寶等人的研究表明，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和種糧直補等政策對農(nóng)村減貧都發(fā)揮了重要作用[8-9]。在農(nóng)村地區(qū)實施的退耕還林和天然林保護等工程，對貧困地區(qū)和貧困戶產(chǎn)生了復(fù)雜的影響，在增加了貧困地區(qū)農(nóng)民收入的同時，又可能擴大貧困農(nóng)戶與其他農(nóng)戶之間的收入差距[10-11]。盡管貧困影響評價作為一種有效的工具，被用于評價政策效果，但是在目前，貧困影響評價存在著兩個方面的不足。

第一，政策制定和實施之前的前評價不足。貧困影響評價包括了三種不同的評價，即前評價、中評價和終期評估。前評價是指在政策或項目實施之前，分析政策和項目對不同群體可能產(chǎn)生的影響，從而完善政策和項目設(shè)計，提高脆弱群體的受益面。與政策和項目實施以后的評估不同，前評價對于完善政策和項目設(shè)計具有更為重要的意義。在世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等機構(gòu)支持的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目中已經(jīng)引入了貧困和社會影響評價機制，但是在國內(nèi)的項目實施中尚未形成相應(yīng)的機制，特別是在政策制定過程中，貧困影響評價機制還處于空白狀態(tài)。近年來一些大型項目要進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評價，盡管社會穩(wěn)定的風(fēng)險評估要分析不同群體的受益和損失，但是其重點在于影響社會穩(wěn)定的因素，而非對貧困群體的影響[12]。

與終期評估不同，前評價需要接受決策者的委托才可以進行，因為沒有決策者的委托，評估人員或評估機構(gòu)無從了解政策和項目的制定過程，也不可能做出相關(guān)的評價。前評價不足恰恰是因為到目前為止我們沒有關(guān)于開展貧困影響評價的相關(guān)政策和法律依據(jù)。因此大量關(guān)注政策和項目效果的機構(gòu)或科研人員只能在政策和項目實施以后才能系統(tǒng)地采集數(shù)據(jù)，評價其效果。終期評估對于決策的作用往往會有滯后性，因為評估結(jié)果往往很難被用于指導(dǎo)本項政策的制定，更多的是對今后相關(guān)政策和項目的設(shè)計起到參考作用。

第二，中國正在實施大量的政策和項目，但是真正從事貧困影響評價的項目數(shù)量還很少，且多是作為學(xué)術(shù)研究成果，對改善決策的貢獻有限。中央制定了到2020年消除絕對貧困的戰(zhàn)略目標，而要實現(xiàn)這一目標，單單依靠專項扶貧是遠遠不夠的，需要動員全社會的力量，特別是不同政府部門的力量，使得在貧困地區(qū)實施的政策和工程項目都要對減貧做出貢獻。但是在社會上，乃至在政府部門之間，并沒有達成這種共識，在許多政策和工程項目實施中，減貧并沒有作為目標之一被提出來，因此決策者對貧困影響評價的需求不足，尤其是在政策和項目設(shè)計過程中，沒有前評價的需求；在項目完成以后，也很少有終期的貧困影響評估。一些研究者或機構(gòu)對一些政策和項目實施貧困影響評價，其結(jié)果對決策也很難產(chǎn)生影響。

按照《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》要求，對扶貧工作可能產(chǎn)生較大影響的重大政策和項目進行貧困影響評估，對于提高決策者的扶貧意識、發(fā)揮各項政策和項目的扶貧作用、實現(xiàn)精準扶貧的目標有著重要的促進作用。

二、草原獎補政策的益貧效果

草原是中國最大的生態(tài)系統(tǒng)，也是經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，全國268個牧業(yè)和半牧業(yè)縣(旗)，有許多是國定貧困縣。比如內(nèi)蒙古共有牧業(yè)半牧業(yè)旗縣53個，其中有19個貧困縣，占比超過了內(nèi)蒙古自治區(qū)的平均水平。開始于20世紀90年代的草原退化不僅造成了嚴重的環(huán)境問題，而且也影響了牧民的生計。從2000年開始，在北方草原陸續(xù)開展了京津風(fēng)沙源治理和退牧還草等項目，通過減畜、禁牧和移民等措施，保護草原的生態(tài)環(huán)境。但是許多研究表明，草原生態(tài)保護項目實施在很大程度上加劇了牧民的貧困。在實施草原生態(tài)保護中，由于生態(tài)補償標準較低、生產(chǎn)投資增加和缺少相應(yīng)的職業(yè)技能，牧民很難實現(xiàn)勞動力轉(zhuǎn)移，在實施生態(tài)保護以后他們的收入下降[13-14]。

從2011年開始，中央政府開始擴大草原獎補的面積和力度，獎補政策覆蓋了8個省區(qū)，補貼的資金額度分別為禁牧補貼每畝6元和草畜平衡獎勵每畝1.5元?！笆濉逼陂g，政策覆蓋的范圍進一步擴大到13個省區(qū)，并且補償標準也相應(yīng)提高。在獎補政策實施過程中，各地采取了不同的方式來發(fā)放獎補資金。在補貼、減畜、生態(tài)恢復(fù)的三維指標中，這項政策對貧困戶產(chǎn)生了什么影響？

與以往的貧困影響評價不同，我們的研究采取了典型調(diào)查的方法，在內(nèi)蒙古的東中西部選取了三個不同牧業(yè)旗進行典型調(diào)查。之所以采取典型調(diào)查的方法，是因為草原獎補政策在各地的實施方案不同；我們的研究不僅希望清楚地分析政策實施對貧困群體的影響，更希望分析政策是通過怎樣的機制對貧困人群產(chǎn)生影響。草原保護是一個長期的過程，貧困影響評價不僅關(guān)注目前的影響，而且也關(guān)注可能產(chǎn)生的長期影響。

表1 獎補政策的貧困影響及機制

(一)獎補方式和政策實施

中央政府對地方按照各省實施禁牧和草畜平衡的草原面積確定獎補資金的數(shù)量，但是在實踐中發(fā)現(xiàn)，按照草原面積發(fā)放補貼造成地區(qū)與地區(qū)之間、戶與戶之間的極大不平衡。不同地區(qū)的戶均草原面積相差很多，比如在荒漠草原的阿拉善地區(qū)，荒漠草原面積很大，一些牧戶的面積可能在數(shù)萬畝；而在太仆寺旗，草原面積很小，一些牧民的草原面積只有數(shù)百畝。其次，草原面積與草原承載能力區(qū)別很大。盡管對于載畜量的計算有許多爭論，但是總的來說，內(nèi)蒙古東部草甸草原的承載力要高于西部荒漠草原。

為了緩解草原面積的巨大差異導(dǎo)致的資金分配差別過大的問題，內(nèi)蒙古提出標準畝的概念，即按照草原承載能力核算出標準畝，并按照標準畝發(fā)放資金。按照標準畝發(fā)放獎補資金可以一定程度上解決草原承載能力不同導(dǎo)致的獎補資金發(fā)放差距過大的問題，比如阿拉善盟的荒漠草原大約要2畝才能折算為1標準畝。但是這個政策并沒有解決因為草原面積相差懸殊所帶來的矛盾，因為在實施草原標準畝以后，擁有10萬畝以上草原的牧戶和僅有數(shù)百畝草原的牧戶，并不能通過系數(shù)折算平衡收入。為了解決極端的不平衡，在實施草原獎補政策的時候，內(nèi)蒙古實施上封頂和下保底的政策，獎補資金的底線是人均3 000元，封頂線是上年人均收入的2倍。

在自治區(qū)政策的基礎(chǔ)上，各盟市相應(yīng)出臺了具體的執(zhí)行規(guī)定。其中阿拉善盟在獎補資金發(fā)放中基本上不再考慮各戶的草原面積，而是按照人口數(shù)量進行分配。在實施禁牧的區(qū)域，按照每個成年人每年13 000元(2013年標準)的標準發(fā)放禁牧補貼，未成年人的補貼標準低于成年牧民。老年人則按照每年900元的標準領(lǐng)取養(yǎng)老金。而在草畜平衡區(qū)域，按照每人4 000元的標準發(fā)放補貼。事實上牧區(qū)完全禁牧政策很難實施，因此在制定政策之初就允許禁牧區(qū)域每個牧戶可以放牧自食羊30只，在2013年進一步允許禁牧區(qū)的牧民自己選擇是完全禁牧并領(lǐng)取每人13 000元的補貼，或者按照每只羊120畝草原的比例放牧牲畜，并領(lǐng)取10 000元的禁牧補貼。在太仆寺旗，將人和草原面積結(jié)合在一起，在禁牧區(qū)域，按照每人3 000元的補貼標準發(fā)放生態(tài)補償，而在草畜平衡區(qū)域，按照每畝1.71元的標準發(fā)放生態(tài)補償。在新巴爾虎右旗，則完全按照牧戶擁有的草原面積發(fā)放生態(tài)補償，由于草甸草原的載畜量高于標準畝，所以這里禁牧補償是9.54元/畝，草畜平衡補償是2.38元/畝。

在實施生態(tài)獎補政策過程中，地方?jīng)Q策者獲得了較大的政策調(diào)整權(quán)力，因此在實施政策中可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，對政策進行適當?shù)恼{(diào)整，總體來說，這些政策調(diào)整避免了政策執(zhí)行過程中的一刀切，使政策更適合當?shù)氐膶嶋H情況。比如阿拉善盟對禁牧區(qū)提供兩種不同的政策選擇就是基于對禁牧結(jié)果的認識而采取的政策變通。一方面，嚴格的禁牧政策很難真正落實，牧民違規(guī)的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，另一方面，長時間的嚴格禁牧也不利于草原的恢復(fù)和保護，所以當?shù)貨Q策者采取了變通的方式，使政策更容易被落實。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，生態(tài)補償資金已經(jīng)發(fā)放到牧戶，但是禁牧和草畜平衡的政策并沒有被嚴格執(zhí)行。違規(guī)放牧的現(xiàn)象普遍存在，在實施獎補政策以后，一些調(diào)查點的牲畜數(shù)量不降反增。在新巴爾虎右旗調(diào)查的三個嘎查(村)中，有兩個嘎查村的牲畜數(shù)量從2010年以后出現(xiàn)明顯的上升，只有一個嘎查(村)的牲畜數(shù)量是在減少。從調(diào)查的64戶情況來看，其中超過50%的牧戶的牲畜在2016年達到歷史最高值。來自太仆寺旗的調(diào)查也得出類似的結(jié)論，所調(diào)查的蘇木在實施生態(tài)獎補政策以后，牲畜數(shù)量從2010年的69 402個羊單位增加到72 215個羊單位。在2015年的調(diào)查中，實施草畜平衡的21個牧戶中，有10戶人家的牲畜數(shù)量在2015年達到歷史最高，40個實施禁牧政策的牧戶，有17戶在2015年達到牲畜數(shù)量高峰。

由于獎補資金的發(fā)放并不意味著禁牧和草畜平衡政策的落實，因此在評價貧困影響的時候，我們就需要關(guān)注獎補政策及其影響之間的作用機制。

(二)作用機制及貧困影響

草原生態(tài)獎補的政策設(shè)計是通過發(fā)放獎補資金，彌補牧民因減畜而帶來的經(jīng)濟損失，但是由于獎補與減畜之間在實踐中并不存在對應(yīng)關(guān)系，因此獎補政策實際通過三個機制發(fā)揮作用。

第一，對減畜進行直接補償。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分牧民按照禁牧和草畜平衡的指標進行了減畜，在太仆寺旗，這樣牧戶大約占牧戶總數(shù)的20%。由于補償遠遠不能彌補減畜帶來的損失，如果嚴格按照禁牧和草畜平衡減畜，大多數(shù)牧民在執(zhí)行這項政策時都會減少收入。從草原面積比較小的太仆寺旗的典型調(diào)查來看，在禁牧區(qū)，現(xiàn)有的補償僅為潛在損失的20%；而在草畜平衡區(qū)，補償僅為潛在損失的2.5%。而在草原面積比較大的阿拉善，據(jù)當?shù)赜薪?jīng)驗人的估算，禁牧減畜使得大多數(shù)嘎查牧民收入減少，原來年收入20萬以上的減少七八萬，年收入10萬以上的減少四五萬，年收入四五萬的減少一兩萬。東部的新巴爾虎右旗，禁牧區(qū)現(xiàn)有的補償可以彌補35%的潛在損失，草畜平衡區(qū)現(xiàn)有的補償可以彌補18%的潛在損失。

在牧區(qū)，貧困牧民多是少畜戶或無畜戶，他們減畜的壓力較小，一些貧困戶甚至無畜可減，實施禁牧和草畜平衡對他們的經(jīng)濟損失較小。在實施獎補政策中，大部分獎補是按照人頭補貼的，所以無畜戶和少畜戶獲得收益相對較高。事實上，草原獎補已經(jīng)成為一個穩(wěn)定的收入，對于那些缺少其他收入來源的牧民，獎補政策使他們維持了最基本的生存條件。在阿拉善盟，草原獎補的標準遠遠高于當?shù)氐牡捅藴?，所以來自阿拉善盟獎補綜合辦公室的官員肯定地認為，草原獎補政策減少了牧區(qū)的貧困戶和低保戶。部分無畜戶和少畜戶利用禁牧和草畜平衡政策執(zhí)行不嚴的機會，將禁牧的草場出租，增加收入。太仆寺旗的牧民抱怨無畜戶將草場出租給非牧民經(jīng)營畜牧業(yè)，加劇了嘎查內(nèi)草場資源的緊張，且認為在得到獎補政策的同時還可以得到草場收入是不公平的。

從直接補貼的效果來看，獎補政策實施對貧困牧民提供了直接和穩(wěn)定的資金支持，但是由于資金額度有限，貧困戶只是維持了較低的生活水平。無論是阿拉善的13 000元和太仆寺旗的3 000元，對于牧區(qū)的生活來說，如果沒有其他補充收入，仍然是較低的收入水平。

第二，通過資金支持促進草原畜牧業(yè)發(fā)展。獎補資金進入牧民的賬戶以后，不僅可以被用于補償實施草原保護所帶來的經(jīng)濟損失，也可以被用于擴大資金流，支持草原畜牧業(yè)發(fā)展。新巴爾虎右旗在2009年遭遇了嚴重雪災(zāi)，牲畜大量死亡，如果沒有外來力的幫助，畜牧業(yè)恢復(fù)至少需要五年時間，但是在草原獎補政策實施以后，畜牧業(yè)恢復(fù)明顯加快。比如達賚嘎查的牧民銀龍認為，每年11.5萬元的禁牧補貼使他能夠購買充足的草料，到2016年，已經(jīng)從2008年的不到百只羊發(fā)展到200只大羊、300只小羊、9頭牛和2匹馬。來自太仆寺旗的G嘎查調(diào)查也表明，在實施草原獎補政策的2010—2015年，是牲畜數(shù)量增加較快的時間，這與獎補政策所提供的資金被用于租賃草場、購買牲畜和準備飼草料有關(guān)系。

事實上，由于違反禁牧和草畜平衡政策的成本很低，多數(shù)牧民的牲畜數(shù)量都高于禁牧和草畜平衡的指標，在阿拉善左旗，甚至因為部分牧民在拿到禁牧補償以后仍然大量放牧牲畜而引起其他牧民的上訪。在這種情況下，草原生態(tài)補償?shù)淖饔貌皇菍p畜損失的補償，而是增加了牧民可利用的資金，從而幫助牧民抵抗災(zāi)害和發(fā)展草原畜牧業(yè)，從畜牧業(yè)發(fā)展的角度看，獎補資金則在一定程度上強化了牧區(qū)的貧富分化程度。貧困牧民因為擁有牲畜數(shù)量較少，故從中受益也相對較少，而較富裕的牧民則受益較多，特別是草原面積較大和牲畜數(shù)量較多，且按照草原面積發(fā)放補償比重較大的牧區(qū)。

來自阿拉善的調(diào)查表明，禁牧區(qū)的無畜戶和少畜戶在得到生態(tài)補償以后，往往會選擇放棄草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)而進入城市，但是這些戶進入城鎮(zhèn)以后，由于缺少基本的資產(chǎn)和技能，沒有穩(wěn)定的就業(yè)機會。有些人會往返于牧區(qū)和城鎮(zhèn)，有些則在城鎮(zhèn)租住在簡陋的房舍中，依靠出售奇石等臨時性工作彌補生活中資金的不足。

總的來說，在實施獎補政策以后，相對較富裕的牧民獲得了資金支持，發(fā)展了草原畜牧業(yè)。資金支持牧民購買飼草料，度過了災(zāi)荒，并為今后生產(chǎn)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但是貧困牧民在得到獎補政策以后，盡管生活可以維持，但是他們的就業(yè)和其他收入機會并沒有因此而增加。

第三，牧民的可持續(xù)生計在于具有良好生態(tài)環(huán)境的草原，而草原獎補政策的設(shè)計就在于通過獎補政策鼓勵牧民保持合理的載畜量，從而促使草原得以恢復(fù)。草原獎補在三個層面提供了草原保護的可能，首先是提供了保護的話語，由于國家提供了補償，所以國家有權(quán)力干預(yù)牧民的放牧行為；其次，獎補政策與相應(yīng)的管理措施捆綁在一起，共同發(fā)揮作用；再次，通過補償減少牧民的損失，從而使各項管理措施更容易被牧民接受。但是來自三個調(diào)查點的資料表明，草原禁牧和草畜平衡政策的實施并沒有減少草地的牲畜承載量，在生態(tài)補償資金的支持下，部分較富裕牧民增加了牲畜，而無畜戶或少畜戶傾向于將草原出租，這些都可能會加劇草原的壓力。

三、土地流轉(zhuǎn)的貧困影響

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，在土地承包到戶以后就已經(jīng)開始土地在農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)。2013年中央一號文件進一步提出要引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)被看做是解決農(nóng)業(yè)用地破碎化，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的必要條件。據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達到4.03億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的30.4%，流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達5 833萬戶,占家庭承包農(nóng)戶數(shù)的25.3%*農(nóng)業(yè)部經(jīng)營司. 2014年農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)情況——2014年農(nóng)村經(jīng)營管理情況統(tǒng)計分析報告之一. 農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站：http:∥www.moa.gov.cn/sjzz/jgs/jggz/201506/t20150629_4722555.htm。，一些典型調(diào)查表明，土地流轉(zhuǎn)擴大了土地經(jīng)營規(guī)模、提高了土地利用效率，增加了農(nóng)民收入[15]。那些將土地轉(zhuǎn)出的農(nóng)民，務(wù)工收入增加[16]。但是從總體上來說，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿不強[17]，在貧困地區(qū)，由于土地破碎，很難進行規(guī)模經(jīng)營，因而土地流轉(zhuǎn)價格較低，因此土地流轉(zhuǎn)更加困難[18]。

不同地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不同，對土地的依賴程度不同，以及土地流轉(zhuǎn)方式不同，土地流轉(zhuǎn)的影響也不盡相同。為了考察土地流轉(zhuǎn)對貧困階層的影響，我們選擇了湖南、河南和河北的三個地區(qū)，調(diào)查土地流轉(zhuǎn)對低收入農(nóng)戶的影響。在調(diào)查點存在三種土地流轉(zhuǎn)方式，即自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)、土地向種糧大戶集中和土地向公司集中。

表2 不同地區(qū)土地流轉(zhuǎn)情況

(一)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)是指村民之間相互的土地流轉(zhuǎn)，這些流轉(zhuǎn)往往沒有正式合同，流轉(zhuǎn)期也比較靈活*中央農(nóng)辦副主任韓俊在2013年1月5日首屆清華三農(nóng)論壇上透露，2012年清華農(nóng)村研究院對全國205個村、5 165個農(nóng)戶進行的“百村千戶”問卷調(diào)查表明，土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，55．5%的農(nóng)戶自發(fā)進行土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的主要原因是外出打工和因之引起的家庭勞動力匱乏。。土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)在三個調(diào)查點普遍存在，河北省遵化市的調(diào)查點是一個典型山區(qū)村，土地高度分散，糧食產(chǎn)量很低。從20世紀90年代開始，農(nóng)戶之間通過自發(fā)的調(diào)整土地，將分散的土地適當集中，從而減少勞動強度。隨著農(nóng)民外出務(wù)工，一些農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給親戚和鄰居。進入21世紀以來，全村大部分耕地種植了果樹和葡萄，那些沒有外出務(wù)工的農(nóng)民家庭開始通過鄰里和親戚轉(zhuǎn)讓，擴大了種植面積，從而發(fā)展了一些中小種植戶。在河南襄城縣的調(diào)查點，據(jù)對其中一個村莊的逐戶統(tǒng)計，大約30%的土地被農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)。自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)往往收取較少的土地租金，因為轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶往往已經(jīng)不依賴土地維持生存，而轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶收入也有限。在河北遵化的調(diào)查點，即使是流轉(zhuǎn)土地種植葡萄，也基本上不收取土地租金，在襄城縣的調(diào)查點，自發(fā)流轉(zhuǎn)的土地租金已經(jīng)達到500元以上，但是仍然低于土地向種植大戶和農(nóng)業(yè)公司集中的土地租金。在自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶往往經(jīng)營規(guī)模也比較小，即使在襄城縣這樣黃淮平原，經(jīng)營規(guī)模也只有70～80畝，遠遠低于種糧大戶。

土地向種糧大戶集中，從而發(fā)揮農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益，是推動土地流轉(zhuǎn)的重要目標，各地也出臺一些相應(yīng)的政策。比如襄城縣對租期5年以上、規(guī)模在200畝和10 000畝以上的大戶，分別給予每畝100元和150元的補助。在政府政策鼓勵下，出現(xiàn)了一些種植大戶，在襄陽縣經(jīng)工商注冊的家庭農(nóng)場有89家，面積超 3.2萬畝，平均每個家庭農(nóng)場的規(guī)模超過350畝。在花垣縣也調(diào)查了一個種植面積在200畝以上的種糧大戶。種植大戶在轉(zhuǎn)入土地的時候要連成片，那么如何處理連片土地中那些不愿轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶就成為一個大問題。現(xiàn)在普遍的做法是提高租金，政府出面或者如花垣縣的種植大戶所采取的方法，在其他地方租入一塊類似土地與這些農(nóng)戶對換。盡管連片可以減少生產(chǎn)的成本，但是在土地流轉(zhuǎn)過程中的交易成本會增加。

作為資本下鄉(xiāng)的公司在流轉(zhuǎn)土地以后往往不再從事糧食種植，轉(zhuǎn)而從事高效益的經(jīng)濟作物種植或觀光農(nóng)業(yè)。據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)營司的調(diào)查，全國40%以上的流轉(zhuǎn)土地不從事糧食生產(chǎn)。在河北遵化的調(diào)查點，全村有500畝土地被流轉(zhuǎn)給某公司種植葡萄；湖南花垣縣的玫瑰科技發(fā)展公司流轉(zhuǎn)6個村莊的土地2 000畝從事玫瑰的種植以及后期加工，并與旅游觀光相結(jié)合，出現(xiàn)了村莊整體產(chǎn)業(yè)化的趨勢。從事經(jīng)濟作物種植和加工往往可以帶來較高的經(jīng)濟收入預(yù)期，因此可以支付較高的土地租金，在河北遵化的調(diào)查點，土地流轉(zhuǎn)的租金為每年每畝500元，且每5年上浮10%；除了土地租金之外，在土地整理中還要對農(nóng)民土地上的果樹和農(nóng)作物進行賠償?；ㄔh玫瑰種植公司的土地流轉(zhuǎn)是每畝每年300斤稻谷，企業(yè)承諾農(nóng)戶最低每畝320元的保護價，在糧食價格上漲時隨之上漲。這些租金往往高于當?shù)刈园l(fā)土地流轉(zhuǎn)的租金。

(二)不同流轉(zhuǎn)方式的影響

自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)為村莊的低收入農(nóng)戶維持生存提供了保障。以低租金或無租金將土地轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶多是因為外出務(wù)工，家庭缺少農(nóng)業(yè)勞動力。土地收益在其收入中所占份額很小的農(nóng)民，如果沒有人耕種，他們更多地會選擇土地拋荒。而在村莊中仍然從事小規(guī)模農(nóng)業(yè)的家庭多是村莊中收入較低的農(nóng)戶，他們?nèi)鄙俜寝r(nóng)業(yè)收入機會而不得不在農(nóng)村繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)，在河北省遵化市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大多是50歲以上的農(nóng)民，他們已經(jīng)過了在外打工的年齡，因此選擇回村從事農(nóng)業(yè)。低租金的土地轉(zhuǎn)讓使他們擴大了生產(chǎn)規(guī)模，從而增加了其農(nóng)業(yè)收入，維持其生計。但是自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)正在受到兩個方面的擠壓，第一，由于規(guī)?；耐恋亓鬓D(zhuǎn)提升了土地租金價格，原來無租金或低租金的自發(fā)土地流轉(zhuǎn)也不得不支付越來越高的租金，在河南襄城縣的土地租金達到500元以上，與大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的租金價格提升有關(guān)系。第二，由于自發(fā)土地流轉(zhuǎn)得到的政策支持較為有限，特別是在非糧食主產(chǎn)區(qū)更是如此。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的落后是自發(fā)土地流轉(zhuǎn)戶提高土地收益的主要制約因素。特別是土地分散的丘陵地區(qū)，機耕道不足，水利設(shè)施失修，無法通過機械化降低成本。在高度依賴人工投入的情況下，生產(chǎn)成本依然很高，影響了其生產(chǎn)積極性。

規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大幅度增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。首先是土地流轉(zhuǎn)成本增加，規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)為了實現(xiàn)連片土地流轉(zhuǎn)不得不支付較高的流轉(zhuǎn)成本。在河南，集中土地流轉(zhuǎn)的租金要比自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)每畝高出300元。其次，與中小規(guī)模農(nóng)業(yè)主要依靠家庭勞動力不同，規(guī)模農(nóng)業(yè)主要依靠雇工經(jīng)營，而雇工經(jīng)營增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和監(jiān)督的成本。在湖南和河南兩地的調(diào)查都表明，規(guī)模經(jīng)營并不能有效提高糧食產(chǎn)量，而因為成本的的上升，收入呈明顯下降趨勢。按照湖南花垣縣種糧大戶的計算，稻谷種植基本上沒有收入。在丘陵地區(qū)，每畝稻谷收入在1 300到1 500元，而種子、化肥支出近700元，勞動力投入近300元，土地租金300元，如果沒有政府補貼，那么基本上沒有盈余。河南調(diào)查點的情況更嚴重，因為土地租金價格較高，而近兩年遭遇罕見大旱以及糧價下跌，被調(diào)查的種田大戶基本上是虧損的，甚至有兩戶因為貸款擴大土地經(jīng)營面積，在發(fā)生虧損以后，四處躲債，陷入破產(chǎn)。盡管在土地向種糧大戶集中之初，因為土地租金較高且種植大戶雇傭部分當?shù)剞r(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，部分農(nóng)戶從中受益，但是隨著經(jīng)營失敗，不僅使經(jīng)營者陷入困境，而且由于無法及時支付租金，也使得土地轉(zhuǎn)出的農(nóng)民利益受損。

流轉(zhuǎn)土地從事高附加值的經(jīng)濟作物種植或觀光農(nóng)業(yè)可以徹底改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，使農(nóng)民和公司共同受益。從河北遵化和湖南花垣縣兩個調(diào)查點的情況看，土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民獲得了較傳統(tǒng)糧食種植更高的收益。農(nóng)民的收入主要來自于土地的租金和務(wù)工收入。在花垣縣，土地租金每年有約300元收入，而且玫瑰種植是勞動力密集型產(chǎn)業(yè)，企業(yè)雇傭當?shù)貏趧恿?40多人，多是留守鄉(xiāng)村的中老年婦女，每人每天的務(wù)工工資為60元，每年有八個月的務(wù)工期。遵化調(diào)查點的葡萄種植在挖秧、灌溉、除蟲、采摘和埋秧的時候都會需要大量勞動力。在本村就業(yè)較好地解決了低收入農(nóng)戶在農(nóng)村增加收入的問題。但是大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)也存在兩個風(fēng)險。第一，企業(yè)經(jīng)營不善帶來的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁。河北的調(diào)查點顯示，由于企業(yè)沒有按照原計劃在村莊投資建立葡萄加工企業(yè)，因此種植的酒葡萄后期管理不善，到第六年開始出現(xiàn)支付租金的困難。我們調(diào)查的時候當?shù)叵嚓P(guān)各方正在協(xié)商解決這個問題。一旦企業(yè)經(jīng)營不善，會給農(nóng)民帶來兩個方面的問題，一個是土地租金不能按時支付，另一個是土地經(jīng)過改造，難以恢復(fù)糧食生產(chǎn)。在河北的調(diào)查點，為了適合葡萄種植，原有的果樹都被砍伐，農(nóng)田已經(jīng)無法恢復(fù)原有耕作。第二，土地流轉(zhuǎn)以后，農(nóng)民失去參與經(jīng)濟作物種植的機會。在連片土地流轉(zhuǎn)中，一些農(nóng)戶盡管不希望流轉(zhuǎn)，但是由于周邊環(huán)境改變也不得不將土地一同流轉(zhuǎn)，因此土地是否流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)多少往往并不是農(nóng)民自己所能決定的，而取決于這戶農(nóng)民有多少土地在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)。當農(nóng)戶的所有土地被流轉(zhuǎn)以后，他們只能被動地選擇放棄農(nóng)業(yè)。在河北的調(diào)查點就存在這種情況近年來村莊的葡萄產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快，自己種植葡萄的收益比土地流轉(zhuǎn)高，但是由于大部分土地都被納入公司規(guī)劃的普通種植區(qū)，農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)以后就失去了種植葡萄的機會。

綜上所述，繼續(xù)維持糧食種植的土地流轉(zhuǎn)和土地集中盡管可以擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益，但是無法增加土地的單位面積產(chǎn)出，且土地經(jīng)營規(guī)模不能盲目擴大。在河南平原地區(qū)，一個家庭可以種植70～80畝耕地，規(guī)模過大就會導(dǎo)致收入下降。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益低，因此不能支付較高的地租，親戚、鄰里關(guān)系的支撐減少了土地流轉(zhuǎn)成本，支持了中小糧食生產(chǎn)者。在糧食種植領(lǐng)域，自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)比政府推動的規(guī)模土地流轉(zhuǎn)更有益于中小糧食生產(chǎn)者。從事經(jīng)濟作物種植和加工，以及開發(fā)觀光農(nóng)業(yè)需要較大的投資，政府推動的土地流轉(zhuǎn)給資本下鄉(xiāng)提供了便利。成功的資本下鄉(xiāng)提高了土地的產(chǎn)出，增加了農(nóng)民的就業(yè)機會，對增加中低收入階層的收入發(fā)揮了有效的作用。但是農(nóng)業(yè)投資失敗的現(xiàn)象較多，到目前為止還缺乏投資失敗的風(fēng)險不被轉(zhuǎn)嫁到流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民身上的制度保障。

四、簡單的結(jié)論

實現(xiàn)益貧和包容性的發(fā)展，貧困影響評價是有效的工具之一，在我國特別需要在決策過程中引入貧困影響評價。在決策之前進行貧困影響評價有助于在決策階段考慮到貧困階層的需求，在終期進行貧困影響評價則有利于深入理解政策的影響，特別是政策產(chǎn)生影響機制，從而不斷完善政策和項目設(shè)計。

在貧困影響評價中，我們要特別關(guān)注在不同實施機制下所產(chǎn)生的貧困影響的不同。同樣的政策，由于實施的方式不同，對貧困階層的影響也就不同，為了認識貧困影響的復(fù)雜性，需要綜合使用定量和定性的研究方法，從而可以深入認識政策產(chǎn)生影響的不同機制。作為社會影響評價的一部分，貧困影響評價并不僅僅關(guān)注貧困階層的收入指標，更要關(guān)注對貧困階層所產(chǎn)生的復(fù)雜的社會影響，特別是對貧困階層能力的影響。同時，貧困影響評價既需要關(guān)注政策的直接影響，也需要關(guān)注其間接影響。由于貧困影響是復(fù)雜的，所以在實施貧困影響評價的時候并不存在統(tǒng)一的方法，而是要根據(jù)具體的評估對象，有針對性地采用評估方法。

從我們對草原獎補政策和土地流轉(zhuǎn)政策的考察來看，一項政策的貧困影響需要放到具體的社會背景下去觀察。比如從草原生態(tài)補償來看，相對于機會損失來說，貧困牧民收益較多，通過補償，使被補償牧民的收入超過了貧困線。但是從長期的發(fā)展機會來說，富裕的牧民受益更多，且在未來的發(fā)展中獲得了更好的基礎(chǔ)。同樣，不同的土地流轉(zhuǎn)方式其影響也是不同的，土地向從事經(jīng)濟作物種植和觀光農(nóng)業(yè)的公司集中不僅給轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民提供了較高的土地租金，而且提供了較多的就業(yè)機會，但是由于缺少有效的制度防止投資失敗的風(fēng)險向轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁，因此增加了轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民的風(fēng)險。而自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)盡管缺少正式的合同，且土地租金較低甚至沒有，但是低租金和親戚鄰里關(guān)系卻支持了中小種糧戶依靠糧食種植維持其生活。

從這里可以看出，一個綜合的貧困影響評價不僅有助于完善被評價的政策，而且有助于理解政策實施的外部環(huán)境。

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Poverty Impact Assessment and Natural Resource Utilization——Study on Grassland Conservation and Farmland Circulation

Wang Xiaoyi Zhang Qian Xun Lili Zhang Hao

The paper reviewed how the Poverty Impact Assessment (PIA) was used by donor agencies to improve their policy and program design for poverty reduction. Based on the experience study on grassland conservation policy and farmland transfer in China, the paper pointed out the PIA would not only focus on the policy text, but also focus on the policy practice. The research indicated, the policy text of the grassland conservation and farmland transfer would benefit poor group, but in practice, the impacts were complex, even increase the risk of the vulnerable groups.

Poverty；Impact assessment；Grassland conservation；Farmland circulation

2016-05-29

王曉毅，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會研究中心研究員，郵編：100732； 張 倩，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會研究中心副研究員； 荀麗麗，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會研究中心副研究員； 張 浩，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會研究中心副研究員。