萬 君 張 琦

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區(qū)域發(fā)展視角下我國連片特困地區(qū)精準扶貧及脫貧的思考

萬 君 張 琦

精準扶貧戰(zhàn)略提出以后，理論界和實踐界對應(yīng)如何把握精準扶貧與片區(qū)攻堅的關(guān)系而產(chǎn)生了不少困頓。連片特困地區(qū)的提法早已有之，經(jīng)過一系列的政策演變，在區(qū)域發(fā)展和減貧方面也取得了非常顯著的成效，但仍需解決如何應(yīng)對“經(jīng)濟新常態(tài)”下區(qū)域發(fā)展帶動減貧效應(yīng)的削弱、進一步提升片區(qū)攻堅減貧效率、多維貧困問題、消解片區(qū)的貧富分化、協(xié)調(diào)發(fā)展等一系列問題。解決這些問題的關(guān)鍵在于實現(xiàn)精準扶貧精準脫貧與片區(qū)攻堅融合發(fā)展，具體而言就是要以區(qū)域發(fā)展為視角、提升片區(qū)定位精準度，以多維貧困為視角、提升減貧內(nèi)涵精準度，以精準扶貧為視角、提升脫貧手段精準度，構(gòu)建精準扶貧與片區(qū)攻堅融合推進的新機制。

精準扶貧； 精準脫貧； 連片特困地區(qū)； 區(qū)域發(fā)展

2011年出臺的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》明確指出“把連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場”，作為中長期的扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃，從戰(zhàn)略上明確了片區(qū)攻堅的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，又從制度設(shè)計上對連片特困地區(qū)給予了諸多保障，之后片區(qū)攻堅成為了扶貧開發(fā)工作重要的指導(dǎo)思想。黨的十八大以后，“精準扶貧”逐步成為國家扶貧開發(fā)工作的新戰(zhàn)略、新舉措，其核心要義在于“要堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對癥下藥、精準滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之”。精準扶貧戰(zhàn)略的提出，對肇始于2011年的“片區(qū)攻堅”都提出了相當?shù)奶魬?zhàn)，理論界和實踐界開始疑惑，“片區(qū)攻堅”是否就是所謂的“大水漫灌”？“精準扶貧”是否意味著“片區(qū)攻堅”戰(zhàn)略的終結(jié)？假如不是，“精準扶貧”和“片區(qū)攻堅”二者之間的關(guān)系如何，在具體實踐中又應(yīng)如何平衡？

2015年，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，指出“堅持精準幫扶與集中連片特殊困難地區(qū)開發(fā)緊密結(jié)合”，作為未來一個時期扶貧攻堅的指導(dǎo)思想，該文件對二者的關(guān)系和地位作了一定程度的明確。但其語焉略有不詳，片區(qū)攻堅和精準扶貧、精準脫貧究竟如何結(jié)合，又如何在實踐中融合推進等重要細節(jié)均未明確，制度、操作層面也均未有進一步的跟進?？傮w的扶貧治理思路，仍然延續(xù)改革開放以來我國國家治理的經(jīng)典路徑——“先試點、后推廣，摸著石頭過河”，恰因制度設(shè)計的模糊，前述有關(guān)爭論仍甚囂塵上。

鑒于以上情況，我們在系統(tǒng)梳理片區(qū)攻堅戰(zhàn)略歷史淵源的基礎(chǔ)上，對2011年以來片區(qū)攻堅戰(zhàn)略實施的成就、不足作出客觀評價，并就“精準扶貧、精準脫貧”背景下片區(qū)攻堅面臨的挑戰(zhàn)作進一步的分析。在此基礎(chǔ)上，分析區(qū)域發(fā)展視角下的連片特困地區(qū)精準扶貧脫貧的新機制，就有關(guān)重點領(lǐng)域提出相應(yīng)的政策建議，以期能夠?qū)碚摻绾蛯嵺`界有關(guān)爭論作相應(yīng)的回應(yīng)。

一、“連片特困地區(qū)”扶貧戰(zhàn)略的歷史演進與成就

將“連片特困地區(qū)”作為扶貧脫貧主戰(zhàn)場，實施片區(qū)減貧戰(zhàn)略是我國扶貧脫貧戰(zhàn)略的重要組成部分，是中國減貧戰(zhàn)略的歷史演進中積極探索并產(chǎn)生的，也取得了明顯成效。

(一)歷史：從連片貧困地區(qū)到連片特困地區(qū)

集中連片貧困現(xiàn)象很早就得到了我國政府的關(guān)注，至遲于1984年，就有了“連片貧困地區(qū)”的提法，甚至早于公認的中國扶貧元年——1986年。1984年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》中，就指出“解決貧困地區(qū)的問題要突出重點，目前應(yīng)集中力量解決十幾個連片貧困地區(qū)的問題”。1986年，我國開始了大規(guī)模、有組織的扶貧開發(fā)活動。起始，明確了14個“連片貧困地區(qū)”，1988年，國開發(fā)2號文件在落實“七五”扶貧貼息貸款的同時，對原有14個連片貧困地區(qū)做了調(diào)整，劃分為18個貧困縣相對集中的區(qū)域：沂蒙山區(qū)，閩西南、閩東北地區(qū)，努魯兒虎山地區(qū)，呂梁山區(qū)，秦嶺大巴山區(qū)，武陵山區(qū)，大別山區(qū)，井岡山和贛南地區(qū)，定西干旱地區(qū)，西海固地區(qū)，陜北地區(qū)，西藏地區(qū)，滇東南地區(qū)，橫斷山區(qū)，九萬大山區(qū)，烏蒙山區(qū)和桂西北地區(qū)。

表1 20世紀80—90年代中國18個集中連片貧困地區(qū)

資料來源：國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究中心.貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)十粹.北京：中國科學(xué)技術(shù)出版社，1993。

其時，其他地區(qū)仍存在大量的貧困人口，貧困連片的現(xiàn)象并未如之后那般顯現(xiàn)，受限于當時的國家財力和管理能力，片區(qū)主要是做研究分析之用，在規(guī)劃、管理以及決策方面發(fā)揮的作用有限[1]。另外，國家的扶貧戰(zhàn)略也是“國家整體經(jīng)濟增長帶動下的溫飽型反貧困戰(zhàn)略”[2]，具體策略則側(cè)重于以縣為主、整鄉(xiāng)、整村推進(即《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》明確的“縣為單位、村為載體”)，片區(qū)層面并未有太多且明顯的制度安排。2000年以后，隨著國家經(jīng)濟快速發(fā)展，扶貧開發(fā)迅猛推進，貧困人口大幅減少、貧困程度大幅減弱，但貧困的非均衡現(xiàn)象更加突出，我國貧困現(xiàn)象越來越集中于老少邊窮等特殊地區(qū)，隨之，“特殊類型貧困地區(qū)”提法出現(xiàn)于扶貧開發(fā)理論與實踐中。2009年12月31日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》明確指出要對“特殊類型貧困地區(qū)”進行綜合治理。

“連片特困地區(qū)”正式出現(xiàn)于2010年3月26日，國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第二次全體會議提出的“開展集中連片特殊困難地區(qū)開發(fā)攻堅的前期研究”。隨后，以2007年至2009年三年期間，縣域農(nóng)民人均純收入、縣域人均財政一般預(yù)算收入和縣域人均國內(nèi)生產(chǎn)總值三項指標為基礎(chǔ)，倒序排名，初選了600個縣，再排除其中88個沒有集中連片的縣，確定了592個集中連片特困縣，最終在全國劃分出六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等11個連片特困地區(qū)，加上西藏、四川省藏區(qū)和新疆南疆三地州3個實施特殊扶持政策的片區(qū)，一共確定了14個集中連片特困地區(qū)。自此，隨著《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》的頒布，集中連片特困地區(qū)正式成為了扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，一些特殊政策開始向14個片區(qū)傾斜。

(二)成效：助推全國減貧與聚焦片區(qū)減貧

2011年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》出臺以后，中央又專門頒布了《集中連片特困區(qū)扶貧攻堅開發(fā)綱要》，兩個綱要實施以來，14個片區(qū)的聯(lián)系部委(共18個牽頭部委)都分別出臺了旨在推動片區(qū)扶貧的行業(yè)支持政策，“盡管各行業(yè)部門政策在不同省份的落實情況也還存在一些差異，但就行業(yè)部門的整體落實情況來看，成效比較突出”[3]。以教育部門為例，2011年以后，教育部門就有關(guān)貧困地區(qū)教育行業(yè)發(fā)展出臺了《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃實施細則》《關(guān)于實施面向貧困地區(qū)定向招生專項計劃的通知》《關(guān)于做好2012年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃有關(guān)實施工作的通知》《關(guān)于做好直屬高校定點扶貧工作的意見》《關(guān)于擴大中等職業(yè)教育免學(xué)費政策范圍、進一步完善國家助學(xué)金制度的意見》等文件，從各個方面針對片區(qū)貧困地區(qū)人口制定了全方位的普惠式支持政策。

從全國范圍內(nèi)減貧的宏觀成效來看，自2011年片區(qū)攻堅戰(zhàn)略實施以來，截至2015年，我國貧困人口從2011年的1.28億減少至5 575萬人，比2010年的16 567萬人減少10 992萬人，貧困發(fā)生率為5.7%，比2010年降低11.5個百分點。貧困人口生產(chǎn)生活條件也明顯提高，文化、教育、衛(wèi)生、飲水等生活指標都明顯改善，截至2014年底，貧困地區(qū)農(nóng)戶使用照明電的比重達到99.5%，飲水無困難的農(nóng)戶比重為82.3%，貧困地區(qū)有文化活動室的行政村比例達到81.5%，有衛(wèi)生站(室)的行政村比重達94.1%[4]。

從片區(qū)減貧與發(fā)展的成效來看，片區(qū)貧困人口下降幅度快于全國貧困地區(qū)平均水平，片區(qū)貧困人口的人均純收入增速也明顯高于其他貧困地區(qū)。以2014年片區(qū)攻堅監(jiān)測數(shù)據(jù)為例，截至2014年底，14個集中連片特困地區(qū)貧困人口減少為3 518萬人，比2013年下降623萬人，降幅達15%，比全國平均快0.1個百分點。2014年片區(qū)貧困發(fā)生率為17.1%，比全國農(nóng)村貧困發(fā)生率平均水平(7.2%)下降近10個百分點，比2013年下降2.9個百分點。2014年片區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入為6 724元，比上年增加767元，增長12.9%，扣除價格因素，實際增長10.9%，比全國農(nóng)村平均水平高1.7個百分點。

如前所述，連片特困地區(qū)由一個戰(zhàn)術(shù)名詞上升為國家重要的宏觀戰(zhàn)略，有一個歷史過程，恰恰也見證了我國40年的扶貧實踐。2011年以來，片區(qū)攻堅也取得了顯著的成果。黨的十八屆五中全會明確了“到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”，也從側(cè)面證明了片區(qū)攻堅的重要意義，同時也表明，集中連片特困地區(qū)，仍然還是未來減貧脫貧的重點和難點所在。

二、現(xiàn)行片區(qū)扶貧脫貧面臨亟需解決的幾個難點問題

從宏觀經(jīng)濟態(tài)勢來看，勞動密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)型，限制了連片特困地區(qū)貧困人口通過從事相關(guān)產(chǎn)業(yè)獲得工資性收入的能力[5]。另外，由于減貧效果存在較為強烈的邊際效應(yīng)，區(qū)域發(fā)展帶動貧困戶增收也愈發(fā)艱難，加之“經(jīng)濟新常態(tài)”的影響，片區(qū)攻堅將愈發(fā)艱難，這是片區(qū)攻堅面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。從現(xiàn)行片區(qū)攻堅體制和機制來看，未來一個時期，片區(qū)攻堅的重點應(yīng)該是如何提升片區(qū)攻堅的效率，如何打破經(jīng)濟思維解決多維貧困問題，如何提升片區(qū)政策精準程度消解新的貧富分化問題，如何打破行政區(qū)劃和條塊分割的限制提升區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平問題。

(一)如何應(yīng)對“經(jīng)濟新常態(tài)”下區(qū)域發(fā)展帶動減貧效應(yīng)削弱

一般認為，我國大規(guī)模實施扶貧開發(fā)以來影響農(nóng)村減貧最重要的兩個因素，一是持續(xù)的經(jīng)濟增長和農(nóng)村勞動力的流動，帶來了大幅度的非農(nóng)收入的增加，從而帶動了部分貧困人口的增收[6]；二是2000年以后，農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略的瞄準重點從縣域范圍下沉到鄉(xiāng)村，尤其是以整鄉(xiāng)推進、整村推進的模式，在鄉(xiāng)、村兩級進行了大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)扶貧，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展也帶動了貧困人口的增收[7]。但從2013年開始，我國經(jīng)濟開始進入新的發(fā)展階段即“經(jīng)濟新常態(tài)”，其主要特點是：其一，經(jīng)濟增長速度“從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長”，其二，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)入不斷優(yōu)化升級，其三，經(jīng)濟增長動力“從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動”?！敖?jīng)濟新常態(tài)”給扶貧工作帶來的重要影響主要有兩個方面：一方面，經(jīng)濟增長速度放緩將會相應(yīng)地降低減貧效應(yīng)。經(jīng)濟增長速度減低，導(dǎo)致通過區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展帶動貧困人口脫貧的能力相對應(yīng)會減少。投資增長減少，帶動貧困地區(qū)扶貧開發(fā)和貧困人口就業(yè)能力的減弱。另一方面，傳統(tǒng)的依靠“高投入、高消耗、高污染”主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)模式，將會被新常態(tài)下以環(huán)境保護為核心的生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的扶貧開發(fā)和減貧動力新體系所替代[8]。這兩方面的合力導(dǎo)致以下后果：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，必然帶來就業(yè)結(jié)構(gòu)、方式以及扶貧政策出現(xiàn)新變化，農(nóng)民收入來源結(jié)構(gòu)就會隨之改變。貧困地區(qū)如何適應(yīng)這種新變化、片區(qū)攻堅戰(zhàn)略如何適應(yīng)這種變化都是一個現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

(二)如何進一步提升片區(qū)扶貧脫貧攻堅的效率

盡管片區(qū)攻堅在減貧成效上取得了巨大成效，但從規(guī)劃實施、投資效率等方面來看，其推進速度遠低于預(yù)期，整體效率也還有待提高。我們曾承擔了2013和2014年片區(qū)攻堅年度監(jiān)測的第三方評估工作，監(jiān)測數(shù)據(jù)大部分來自于國務(wù)院扶貧辦信息中心，從兩年的監(jiān)測情況來看，2011—2014年底，全國14個連片特困地區(qū)，在片區(qū)攻堅規(guī)劃實施4年的情況下，僅有5個片區(qū)完成投資超過規(guī)劃備案總投資的50%，依次為大興安嶺南麓片區(qū)70%、烏蒙山片區(qū)66%、滇西邊境片區(qū)64%、燕山—太行山片區(qū)55%、西藏片區(qū)54%；有4個片區(qū)完成投資介于規(guī)劃備案總投資40%～50%之間，依次為四川省藏區(qū)47%、六盤山片區(qū)46%、南疆三地州區(qū)43%；較低的6個片區(qū)是秦巴山片區(qū)(39%)、呂梁山片區(qū)(36%)、武陵山片區(qū)(30%)、滇桂黔石漠化片區(qū)(29%)、羅霄山片區(qū)(25%)和大別山片區(qū)(23%)，完成比例處于20%～40%之間[3]。2014年，張琦、陳偉偉基于2013年的片區(qū)監(jiān)測數(shù)據(jù)，利用灰色關(guān)聯(lián)分析法，就14個片區(qū)的扶貧開發(fā)作了動態(tài)評價分析，發(fā)現(xiàn)雖然片區(qū)攻堅取得一定成效，但成效較為有限，投入產(chǎn)出效率也一般[9]。徐孝勇等人利用四川省涼山州的面板數(shù)據(jù)，利用CD函數(shù)回歸模型，對中央扶貧資金在連片特困地區(qū)的使用效率作了評價，發(fā)現(xiàn)中央扶貧資金的扶貧效率并不高，對連片特困地區(qū)自我發(fā)展能力和經(jīng)濟造血能力培育和提高還有待加強[10]。因此，如何在現(xiàn)有政策框架下，加快推進片區(qū)攻堅綱要的實施進度，提升片區(qū)攻堅的減貧效率，是亟待解決的主要問題。

(三)如何科學(xué)合理解決新時期片區(qū)的多維貧困問題

隨著我國經(jīng)濟水平的提高、國家治理思維的進步，國家宏觀政策方面對貧困的認識早已突破傳統(tǒng)的經(jīng)濟導(dǎo)向的單維貧困觀念，早就開始注重教育、健康、文化等可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域，在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》中就明確了片區(qū)攻堅要更加注重轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，更加注重增強扶貧對象自我發(fā)展能力，更加注重基本公共服務(wù)均等化，更加注重解決制約發(fā)展的突出問題，努力推動貧困地區(qū)經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展。但從片區(qū)攻堅的實踐來看，仍然還局限在以收入為主的經(jīng)濟領(lǐng)域。從片區(qū)規(guī)劃具體實施的“十項重點工程”來看，完成情況較差的都是與農(nóng)村文化、信息化建設(shè)、醫(yī)療健康有關(guān)的項目。也有學(xué)者基于片區(qū)攻堅的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)連片特困地區(qū)的扶貧成效多集中于經(jīng)濟發(fā)展層面，其他層面仍然落后于國內(nèi)其他地區(qū)，據(jù)此指出集中連片地區(qū)處于物質(zhì)資本、社會資本、人力資本、政治資本合構(gòu)的“空間貧困陷阱”之中，認為要重視貧困地區(qū)的多維發(fā)展，經(jīng)濟狀況的改變只是減緩貧困的必要條件，而非充分條件[11]。并且人力資本等條件的落后，反而能夠一定程度上削弱扶貧開發(fā)成效，影響反貧困進程[12]。如何通過片區(qū)攻堅，實現(xiàn)連片特困地區(qū)的多維減貧，也是未來片區(qū)攻堅面臨的挑戰(zhàn)之一。

(四)如何消解及克服支持政策精準度低的偏差

盡管有大量的文獻已經(jīng)證明中國縣域、省域的“經(jīng)濟增長收斂假說”，但中國區(qū)域經(jīng)濟存在貧富差距是不爭的事實。片區(qū)攻堅從整體上彌合了貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)之間的貧富差距，但又造成了貧困地區(qū)內(nèi)部，即片區(qū)與片區(qū)之間、片區(qū)內(nèi)不同地區(qū)之間新的貧富差異和分化。從片區(qū)之間扶貧績效方面來看，效果最好的四川省藏區(qū)的綜合評價要高于最差的烏蒙山片區(qū)45.58%[9]；丁建軍以武陵山片區(qū)為例，發(fā)現(xiàn)武陵山片區(qū)內(nèi)部重慶、貴州、湖北、湖南4個片區(qū)的差距也逐年拉大[13]。究其原因，由于片區(qū)攻堅的相關(guān)支持政策，是一種外部嵌入型的支持政策，對貧困地區(qū)的天然稟賦要求較為苛刻，貧困地區(qū)自身條件能夠契合支持政策發(fā)展條件的，自然能夠發(fā)揮最大的政策效應(yīng)，較好地實現(xiàn)政策目標，從而實現(xiàn)貧困地區(qū)的脫貧減貧；而不能契合發(fā)展條件的貧困地區(qū)，支持政策的效應(yīng)和減貧效果則大打折扣，甚至對貧困地區(qū)的脫貧減貧起到反向作用。正是由于現(xiàn)行片區(qū)攻堅政策精準程度較低，大部分政策是針對片區(qū)乃至全國貧困地區(qū)的一攬子政策，所以造成了片區(qū)與片區(qū)之間，片區(qū)內(nèi)部不同地區(qū)之間新一輪的貧富分化。

具體來看，目前比較明顯的不足就是部分片區(qū)支持政策的精準程度不夠，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：(1)有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)的支持政策，一方面沒有考慮到貧困地區(qū)的基建成本差異而采取的無差異化補貼；另一方面，也沒有考慮到不同貧困地區(qū)財政狀況的差異，貧困地區(qū)千差萬別，一些財政狀況較差的地區(qū)無力承擔高額的基建配套。兩方面合力，導(dǎo)致部分地區(qū)的支持政策形同虛設(shè)，難以進行。(2)有關(guān)農(nóng)民增收的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展類支持政策，沒有充分考慮地域性差異特點。不同地域適合不同的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，而制約農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策最重要的因素在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)周期長短，原因在于地方政府和扶貧部門都要求在項目資金兌現(xiàn)時，馬上看到扶貧效果，這樣，就造成只能選擇一到兩年見效快的項目，農(nóng)戶或盲目或被動，缺乏長久持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，甚至造成毀滅性陷阱，不但事與愿違，還打擊了農(nóng)戶積極性，反過來又制約了產(chǎn)業(yè)項目的發(fā)展。因此，如何提升片區(qū)攻堅支持政策的精準程度，是未來片區(qū)攻堅面臨的最大挑戰(zhàn)。

(五)如何在行政區(qū)劃、條塊分割體制下實現(xiàn)片區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展

行政區(qū)劃對片區(qū)攻堅的順利推進有較為強烈的約束作用。從2011年以來的片區(qū)攻堅實踐來看，雖然片區(qū)攻堅的初衷有打破行政區(qū)劃局限，促進扶貧資源、生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動的含義，但由于扶貧績效考核體系、地方政府經(jīng)濟行為的存在，片區(qū)攻堅仍然是以省域為基礎(chǔ)、以縣域為基本單元推進。跨區(qū)域的合作氛圍、制度環(huán)境還仍然沒有建立起來，甚至一些跨區(qū)域的扶貧產(chǎn)業(yè)市場機制尚未建立，遑論政府系統(tǒng)的扶貧減貧資源。

條塊分割，嚴格意義上并非片區(qū)攻堅單獨面臨的問題與挑戰(zhàn)，而是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展面臨的共性問題，但在扶貧領(lǐng)域較為突出，尤其是在現(xiàn)行的片區(qū)攻堅體系之中。片區(qū)攻堅以來，中央政府投入不可謂不多，僅14個片區(qū)攻堅規(guī)劃就投入19萬億資金，但由于存在“條塊體制”，扶貧資金“錢出多門”，被機械地分割為若干“條條”。到執(zhí)行層面，縣、鄉(xiāng)、村三級，各類扶貧項目、資金均呈碎片化狀態(tài)，基層很難整合利用，扶貧項目的低水平重復(fù)建設(shè)大量存在，導(dǎo)致扶貧資金的使用效率大打折扣。這也是前述片區(qū)攻堅效率不高的一個很重要的原因。雖然目前國務(wù)院出臺了《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》，各地出臺了一些有關(guān)扶貧項目、資金整合的新舉措，但實際上，由于項目審計制度的存在，打破片區(qū)攻堅的條塊分割還任重道遠。

三、片區(qū)特困地區(qū)構(gòu)建精準扶貧精準脫貧新機制的思考

如前所述，2011年以來，片區(qū)內(nèi)實施了大量的同質(zhì)化、低精準度的反貧困治理手段，導(dǎo)致片區(qū)攻堅的一系列政策離預(yù)期的政策效果還有較大差距，大量的扶貧資金和資源也消耗在低水平的重復(fù)建設(shè)之中。因此，我們認為新階段的片區(qū)攻堅需要與精準扶貧精準脫貧融合推進，在理論和實踐上，都需引入精準扶貧精準脫貧新思維，重構(gòu)片區(qū)攻堅的新機制。

(一)以區(qū)域發(fā)展為視角，提升片區(qū)定位精準度

我國幅員遼闊，且由于長期以來“三大差別”的影響，經(jīng)濟發(fā)展極不均衡。“連片特困”一詞，本身就是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡的產(chǎn)物。因此，解決連片特困地區(qū)的貧困問題，仍然需要放在區(qū)域發(fā)展的大背景下去解決。

一方面，根據(jù)不同片區(qū)區(qū)域發(fā)展的不同特點，下沉區(qū)域發(fā)展單元，因地精準施策，精準打造區(qū)域發(fā)展的“增長極”(Growth pole)。區(qū)域發(fā)展不平衡是中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在更大空間尺度上的具體呈現(xiàn)，這種非均衡的發(fā)展狀況是客觀現(xiàn)象。區(qū)域經(jīng)濟學(xué)主流的觀點在于，一個國家要實現(xiàn)平衡發(fā)展只是一種理想，在現(xiàn)實中是不可能的，經(jīng)濟增長通常是從一個或數(shù)個“增長中心”逐漸向其他部門或地區(qū)傳導(dǎo)?！霸鲩L極”最大的功能在于其擴散作用，通過核心地區(qū)的高速發(fā)展，帶動外圍區(qū)域的技術(shù)進步、市場機制的完善、勞動就業(yè)的提升等等[14]。

因此，應(yīng)選擇特定的地理空間、產(chǎn)業(yè)方向作為增長極，在片區(qū)發(fā)展的同時，下沉區(qū)域發(fā)展單元，把精準扶貧與整村推進、整鄉(xiāng)推進結(jié)合起來，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。如前所述，片區(qū)攻堅的支持政策效果取決于政策本身與地區(qū)稟賦的契合度。未來片區(qū)攻堅政策，應(yīng)當立足當前區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略(即西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、一帶一路)，根據(jù)不同片區(qū)、片區(qū)內(nèi)部縣、鄉(xiāng)、村的資源稟賦，促進生產(chǎn)要素在地理空間上高度聚集，形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新的“增長極”，最大程度發(fā)揮片區(qū)攻堅支持政策的效應(yīng)，既能解決現(xiàn)行片區(qū)攻堅效率低下問題也能一定程度上應(yīng)對經(jīng)濟新常態(tài)的挑戰(zhàn)。

另一方面，進一步明確區(qū)域功能定位，明確不同主體功能區(qū)的扶貧攻堅支持政策，提升區(qū)域發(fā)展的精準度。片區(qū)攻堅也是一個地理空間概念，不同片區(qū)的資源稟賦、資源承載力、人口密度、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?、現(xiàn)有的經(jīng)濟布局、土地利用水平和城鎮(zhèn)化格局都有較大差異，片區(qū)內(nèi)部應(yīng)該結(jié)合我國現(xiàn)有主體功能區(qū)定位，進一步明確不同主體功能區(qū)的扶貧攻堅支持政策，逐步按照不同的主體功能區(qū)，實行差別化的扶貧攻堅發(fā)展戰(zhàn)略和績效評價體系。集中連片特困地區(qū)大部分集中在限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，應(yīng)當重點結(jié)合易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批，提升片區(qū)攻堅的精準度，彌合不同區(qū)域之間貧富差異。

(二)以多維貧困為視角，提升減貧內(nèi)涵精準度

不論是個體的貧困還是群體、區(qū)域的貧困，理論界和實踐界對于貧困的認識都經(jīng)歷了收入一維貧困到能力、權(quán)利、文化等多維貧困的變遷。多維貧困較為經(jīng)典兩個論述，一是阿瑪?shù)賮啞ど摹翱尚心芰Α崩碚?，認為貧困最大的根源是貧困群體和人口“可行能力”的被剝奪[15]，這也被公認為是多維貧困的理論基礎(chǔ)；而聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)于2010年發(fā)布的多維貧困指數(shù)(Multidimensional Poverty Index, MPI)，則是多維貧困不斷發(fā)展完善形成的衡量貧困的新方式，并取代了從1997年開始使用日均花費1美元作為劃分貧困人口界限的舊標準。雖然多維貧困的理論已日臻成熟，現(xiàn)行的連片特困機制仍然以效率為單一的標準看待貧困問題，以經(jīng)濟效益考察片區(qū)攻堅政策的事實效果，認為連片特困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展道路仍然要走傳統(tǒng)的以工業(yè)化促進現(xiàn)代化的發(fā)展路徑[16]。因此，從減貧效果的維度來看，片區(qū)攻堅不僅要解決單一維度的區(qū)域性經(jīng)濟問題，也要解決能力、權(quán)利、文化等多維貧困問題，重點至少應(yīng)當關(guān)注四個維度的貧困。

第一，經(jīng)濟維度。無論是傳統(tǒng)的貧困理論還是多維貧困理論，經(jīng)濟維度都是衡量貧困程度的重要指標，片區(qū)攻堅仍然要立足片區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、貧困人口的收入增長。第二，基礎(chǔ)設(shè)施維度?；A(chǔ)設(shè)施既直接關(guān)系到貧困人口的生活質(zhì)量，也決定貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展的水平和質(zhì)量。第三，人力資本維度，重點在于教育、健康等具體領(lǐng)域。人力資本既是片區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要保障，也是貧困人口生計發(fā)展的基礎(chǔ)。貧困家庭、個體所擁有的人力資本的數(shù)量、質(zhì)量以及流動性，基本決定貧困家庭和個體是否能夠可持續(xù)脫貧。另外，人力資本的聚集是區(qū)域經(jīng)濟能否形成增長極的重要因素，對區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要性不言而喻。第四，市場機制維度。如果說西方區(qū)域發(fā)展理論在中國扶貧攻堅實踐的部分破產(chǎn)是由于對市場機制的過度迷信(典型如“涓滴理論”，主張經(jīng)濟發(fā)展過程中不必給予貧困人口特別的優(yōu)惠政策，富裕階層通過消費、就業(yè)等途徑會自然惠及貧困人口，政府救濟不是救助窮人最好的方法)，那中國區(qū)域發(fā)展的實踐則是長期以來對政府的依賴。我國集中連片特困地區(qū)，大多是市場機制發(fā)育不健全的地區(qū)，有必要在這些過度依靠政府扶貧的區(qū)域中引入市場機制，將市場意識、市場化操作等方式引入到片區(qū)攻堅中、引入到區(qū)域發(fā)展中，把集中連片特困地區(qū)和整個市場連接起來，增強貧困地區(qū)的內(nèi)生動力，培育連片特困地區(qū)的“內(nèi)源發(fā)展”。

(三)以精準扶貧為視角，提升片區(qū)脫貧手段精準度

精準脫貧精準扶貧是打贏脫貧扶貧攻堅戰(zhàn)的基本方略，習(xí)近平總書記多次指出，“扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”， “關(guān)鍵是要找準路子、構(gòu)建好的體制機制，在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效”，片區(qū)攻堅的成敗也在于脫貧手段精準度的提高。同時，要把堅持“六個精準”貫穿于未來一個時期片區(qū)攻堅的始終，從片區(qū)攻堅的具體工作機制和手段上來看，著重要實現(xiàn)以下幾個精準。

第一，積極利用技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)片區(qū)攻堅的“精準識別和精準瞄準”。利用扶貧大數(shù)據(jù)平臺和宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，精準識別片區(qū)攻堅區(qū)域，在片區(qū)攻堅的意義上實現(xiàn)精準識別，明確片區(qū)攻堅的具體對象和區(qū)域?qū)蛹?，為區(qū)域性的精準扶貧、精準脫貧打好基礎(chǔ)，也為區(qū)域?qū)用娴木珳释顺鰴C制做好基礎(chǔ)。第二，立足不同地域的實際狀況，實現(xiàn)片區(qū)攻堅層面的“項目安排精準”。全國層面模糊化的一攬子片區(qū)攻堅項目和支持政策，注定只能是片區(qū)層面的“大水漫灌”。中國幅員遼闊，區(qū)域狀況復(fù)雜，經(jīng)濟發(fā)展水平各異，甚至同一區(qū)域的不同層級，其扶貧攻堅政策和項目的投入都應(yīng)有差異，應(yīng)按照不同區(qū)域的資源稟賦、發(fā)展定位、貧困狀況等因素，綜合考慮不同區(qū)域的扶貧項目安排。第三，建立各級扶貧開發(fā)資金項目整合管理平臺，實現(xiàn)“資金使用精準”。在尊重條塊分割體制的現(xiàn)實情況下，在制度上進行創(chuàng)新，成立相關(guān)的片區(qū)資金項目整合管理平臺，把中央專項扶貧資金、片區(qū)攻堅綱要資金、社會幫扶資金乃至相關(guān)涉農(nóng)資金統(tǒng)一整合、統(tǒng)籌使用，減少低水平的重復(fù)建設(shè)，加強項目實施、資金使用的監(jiān)理和監(jiān)管，提高片區(qū)攻堅的資金使用效果。第四，創(chuàng)新片區(qū)考核評價機制，實現(xiàn)“考核評價精準”。由于“壓力型體制” 和“政治錦標賽” 的客觀存在，考核機制一定程度上異化成了地方政府的動力機制，成為地方政府行為的“指揮棒”。片區(qū)攻堅進度的緩慢、效率的低下，一定程度上與沒有專門的片區(qū)攻堅考核評價機制有關(guān)。應(yīng)盡快建立健全片區(qū)內(nèi)、縣級層面可比的考核評價機制，依據(jù)貧困地區(qū)主體定位功能不同、扶貧攻堅難度不同，設(shè)立相對差異化的指標[17]。同時，也應(yīng)積極探索片區(qū)攻堅的第三方評估機制。

(四)構(gòu)建片區(qū)脫貧與精準扶貧融合推進的新機制

毋庸置疑，精準脫貧精準扶貧戰(zhàn)略背景下的片區(qū)攻堅，需要引入精準扶貧思維、采取精準脫貧精準扶貧手段，更進一步提升片區(qū)攻堅的精準度?？偟膩砜?，精準扶貧的重點是片區(qū)，片區(qū)攻堅的手段是精準扶貧，二者需要融合推進，也需要建立片區(qū)攻堅與精準脫貧精準扶貧的新機制。

首先，精準扶貧的重點在片區(qū)。三個因素決定了精準扶貧的重點在片區(qū)：第一，我國目前貧困分布狀況。隨著近40年的扶貧攻堅，我國大規(guī)模的貧困狀況已經(jīng)得到極大好轉(zhuǎn)，目前貧困人口集中于14個連片特困地區(qū)，客觀上需要重點解決14個連片特困地區(qū)的貧困問題。第二，貧困人口脫貧的規(guī)律。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的帶動效應(yīng)和擴散效應(yīng)，是貧困人口可持續(xù)脫貧的重要動力和保障。第三，近期的脫貧攻堅總體目標。打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的重要標志，就是到2020年“現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。

其次，片區(qū)攻堅的手段是精準扶貧。片區(qū)攻堅體制、支持政策的精準度不高，造成扶貧資金效率使用不高、片區(qū)之間貧富差距拉大等一系列嚴重后果，因此，需要提升片區(qū)攻堅的精準度。最直接的辦法就是引入精準扶貧思維，與現(xiàn)行精準扶貧的宏觀戰(zhàn)略直接對接，降低制度成本。在片區(qū)發(fā)展定位精準的基礎(chǔ)上，從識別精準、項目安排精準、資金使用精準、考核評價精準四個重點方面進行提升。另外，考慮片區(qū)攻堅的可持續(xù)發(fā)展問題，還應(yīng)從減貧的內(nèi)容上提升精準度。

圖1 片區(qū)攻堅與精準扶貧融合推進的新機制

最后，片區(qū)攻堅與精準扶貧精準扶貧應(yīng)融合推進。作為新階段扶貧開發(fā)的兩大核心戰(zhàn)略和基本路徑，一定程度上說，片區(qū)攻堅與精準扶貧，互為手段與目的，前者更加注重區(qū)域發(fā)展帶動減貧，后者強調(diào)直面貧困人口。二者只有相互銜接、深度耦合，發(fā)揮最大減貧效應(yīng)?？傮w來看，片區(qū)攻堅與精準扶貧融合推進的新機制應(yīng)如圖1所示。

此機制的邏輯起點在于經(jīng)濟新常態(tài)背景下各個片區(qū)發(fā)展目標的精準定位，其取決于各個片區(qū)自有的內(nèi)生發(fā)展資源以及依托外部的政策資源，內(nèi)生發(fā)展資源包括自然稟賦、鄉(xiāng)村治理條件、社會組織發(fā)育狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平、人文環(huán)境等方面，而外部政策資源主要是國家宏觀的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以及片區(qū)特有的政策優(yōu)勢?；谄瑓^(qū)發(fā)展的精準定位，打造適合片區(qū)不同區(qū)域?qū)蛹壍陌l(fā)展增長極，以推動整個連片特困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展。在這過程中，則需積極引入精準脫貧精準扶貧思維，具體來說：一方面，在橫向的發(fā)展目標上，精準實現(xiàn)貧困治理的多維發(fā)展，把經(jīng)濟維度、基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本和市場機制作為片區(qū)精準脫貧精準扶貧的重點突破口；另一方面，在縱向的減貧手段上，實現(xiàn)精準識別、項目安排精準、資金使用精準和考核評價精準。通過橫向、縱向兩個維度的精準脫貧精準扶貧實踐，推動區(qū)域發(fā)展和精準扶貧脫貧的融合發(fā)展。而所謂融合發(fā)展，就是通過精準脫貧和精準扶貧的具體手段，實現(xiàn)片區(qū)層面的區(qū)域性整體脫貧，大幅推動和促進區(qū)域發(fā)展，從而發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟的擴散效應(yīng)和帶動效，實現(xiàn)貧困人口的精準脫貧。

此機制能夠最大程度上解決現(xiàn)行片區(qū)攻堅體制的“嵌入失敗”，消解現(xiàn)行片區(qū)攻堅機制的幾個短板?？傮w來看，盡管我國的反貧困政策長期以來倡導(dǎo)參與式治理、倡導(dǎo)注重貧困地區(qū)實際，在此基礎(chǔ)上演化出現(xiàn)新的“精準脫貧、精準扶貧”方略，但實際上在具體的制度設(shè)計、政策架構(gòu)方面，尤其片區(qū)攻堅相關(guān)的頂層設(shè)計，從區(qū)域發(fā)展角度都是基于全國范圍模糊化的一攬子政策，較少考慮不同片區(qū)的具體定位，可以說片區(qū)攻堅的反貧困政策具有非常強的外部嵌入屬性。如本文第二部分所述，逐漸減弱的區(qū)域發(fā)展帶動減貧效應(yīng)、長期以來的片區(qū)攻堅減貧低效率、單一維度的貧困思維、片區(qū)發(fā)展新的貧富分化、區(qū)域發(fā)展的失調(diào)等種種問題，根源都在于現(xiàn)行片區(qū)反貧困政策嵌入貧困地區(qū)內(nèi)部的失敗。而區(qū)域發(fā)展和精準扶貧脫貧融合發(fā)展新機制，既考慮片區(qū)的實際定位，又考慮片區(qū)的外部政策環(huán)境，能夠較大程度解決“嵌入失敗”的問題，從而推動片區(qū)的精準脫貧精準扶貧進程。

四、結(jié)語

在“到2020年確保我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的宏偉目標下，可以說未來一個時段時間緊迫、任務(wù)繁重，而連片集中特困地區(qū)本身又面臨復(fù)雜的多重致貧因素、貧困面大且貧困程度深，片區(qū)攻堅需要與精準扶貧融合推進，互相促進。

從經(jīng)濟發(fā)展的角度來看，精準明確集中連片特困地區(qū)的資源和區(qū)位定位，是片區(qū)攻堅的邏輯起點，在此基礎(chǔ)上才能夠制定契合實際情況的精準脫貧精準扶貧政策，通過區(qū)域發(fā)展提升減貧效應(yīng)，并根據(jù)區(qū)域的實際貧困狀況，制定多維的減貧目標和減貧政策。從精準脫貧精準扶貧的角度來看，通過識別精準、項目安排精準、資金使用精準、考核評價精準等手段又能大幅提升脫貧攻堅效率，解決區(qū)域發(fā)展諸如增長動力、人力資本等要素障礙，更好地促進連片特困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展，二者就處于這樣一個互為目的與手段、互為因果、相互促進相互提升的鎖閉之環(huán)中。

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Reflection on the Precise Poverty Alleviation of Concentrated Contiguous Impoverished Areas from the Regional Development Perspective

Wan Jun Zhang Qi

Many controversy and confusion on how to handle well the relationship between precise poverty alleviation and the hardest stage for the piece area in the theories circle and practice circle, since the Chinese Government have raised the new strategy of precise poverty alleviation and elimination. After a series of policy evolution, the old wording “concentrated contiguous impoverished areas”, still made extraordinary effects on regional development and poverty alleviation. However,issues like improving the efficiency of poverty alleviation,multidimensional poverty problems, easing the differentiation between the rich and poor area and realizing regional coordinated development remain unsolved. Authors believed that the key to solve these problems above, was to construct a new mechanism combined with accurate poverty alleviation and elimination, and reform in the piece area. To be specific, by the perspective of regional development, multidimensional poverty and accurate poverty alleviation, improving the accuracy in piece area positioning,poverty reduction connotation and the path of poverty alleviation respectively.

Precise poverty alleviation and elimination; Concentrated contiguous impoverished areas; Regional development

2016-04-16

國家社科基金重點項目“精準扶貧精準脫貧機制、路徑和創(chuàng)新模式研究”(項目編號：15AZD074)和博士后科學(xué)基金“綠色減貧：貧困地區(qū)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型研究”(項目編號：2015M581008)的階段性成果。

萬 君，北京師范大學(xué)經(jīng)濟與資源管理研究院博士后、講師； 張 琦，北京師范大學(xué)經(jīng)濟與資源管理研究院教授、博士生導(dǎo)師，北京師范大學(xué)中國扶貧研究中心主任，郵編：100875。