葉 青 蘇 海

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政策實踐與資本重置：貴州易地扶貧搬遷的經驗表達

葉 青 蘇 海

“易地扶貧搬遷”是實現精準扶貧精準脫貧的有效方式之一。貴州易地扶貧搬遷的經驗表明，構建多元互動的整合型政策實踐網絡，創(chuàng)新移民安置方式與調整移民生計方式，可以改變貧困群體原有的經濟、社會與文化資本，使其在新的生存空間中實現重新聚合。但是，如何進一步提高政策設計的瞄準性，增強扶貧主體的互動合作，加強資源對接效率與移民的社會融入感，提升貧困群體的內生動力，依然是易地扶貧搬遷面臨的主要問題。

易地扶貧搬遷； 政策； 資本

“易地扶貧搬遷”這一概念屬于中國的本土詞匯，在國外一般被稱作“生態(tài)移民”，其本質是對貧困群體生存環(huán)境、生存成本與生存方式關系的系統(tǒng)性考量，是針對“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困人口進行系統(tǒng)與整體搬遷的一種扶貧方式。它既不同于因自然災害或者國家重點工程建設而產生的移民，也不同于因市場力量驅動而產生的移民，而是在推進精準扶貧，推進新型城鎮(zhèn)化建設與全面建設小康社會的宏觀背景之下，兼具減貧發(fā)展、生態(tài)保護與社會和諧多重目標的制度性扶貧方式。

一、“易地扶貧搬遷”的理論溯源

從功能理論的角度來看，易地扶貧搬遷在整個精準扶貧體系中發(fā)揮著重要功能。它在理念上注重內源發(fā)展與外援推動的有機結合，在方法上強調構建貧困群體精準識別、精準幫扶和精準管理的體系，是一套包括理論、戰(zhàn)略、政策、機制和行為的系統(tǒng)。目前，易地扶貧的理論解釋，主要是依托減貧研究的相關理論，側重分析易地扶貧搬遷的原因、過程、機制與貧困群體搬遷之后的社會融入、社會適應問題。

具體而言，主要包含以下方面：(1)從易地扶貧搬遷的原因角度，具有代表性的理論主要是生態(tài)貧困理論、區(qū)位理論與“推—拉”理論。三者都認為生態(tài)環(huán)境的脆弱是引起貧困的主要誘因，惡劣的自然條件減弱了貧困群體在原有生存環(huán)境中脫貧的可能性[1]。貧困群體原有的生存區(qū)位無法獲取更多的產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，而需要遷移到基礎設施完善，市場發(fā)育良好，利于發(fā)展工業(yè)與服務業(yè)的城鎮(zhèn)地區(qū)，走城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路。易地扶貧搬遷的驅動力就在于原居住地與遷入地之間在基礎設施條件，教育、就業(yè)、醫(yī)療機會之間的推拉作用[2]，實施移民搬遷，塑造新的生存空間，是實現貧困群體減貧與發(fā)展的有效手段。

(2)從易地扶貧搬遷過程和機制的角度，具有代表性的理論觀點主要有現代化理論、系統(tǒng)理論、可持續(xù)發(fā)展理論、結構功能主義與內源式發(fā)展等理論。這些理論從整體觀與系統(tǒng)觀的角度，認為易地扶貧搬遷既是包含理論、政策、機制和行動的有機行動系統(tǒng)，也是包含項目設計、項目動員、搬遷安置、經濟恢復和監(jiān)測評估的行動過程。探討易地扶貧搬遷這一社會現象，需要把它放到國家整體的減貧發(fā)展戰(zhàn)略中考慮，要從管理、合作、激勵、監(jiān)管等各種機制入手，改變貧困群體的生存空間、生產生活方式和發(fā)展觀念。在扶貧搬遷的每個時間節(jié)點與行動過程之中，都應該強調貧困群體的主體參與，并促成政府、市場與社會多元主體的共謀協(xié)作，實現整個貧困治理結構的良性運轉。

(3)從移民群體的社會適應和社會融合的角度，具有代表性的理論主要是社會排斥論、社會沖突論、社會互動論等。這些理論力圖闡釋每個貧困個體是如何從原有的生活場域中走出來，適應新的生產生活模式與文化傳承方式，又是如何在傳統(tǒng)和現代之間謀求平衡的。學者們從阿瑪蒂亞·森的社會排斥概念出發(fā)，認為“貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪，而不僅僅是收入的低下”[3]，資源與利益的分配貫穿于整個移民搬遷的始終，為了有效避免各種行動主體之間的利益沖突，擺脫各種社會排斥現象的發(fā)生，就必須改變貧困群體的生存環(huán)境，并在新的生存環(huán)境中賦予貧困群體應有的權利，增強其經濟發(fā)展能力和社會適應能力，實現內源式發(fā)展。

二、“政策—資本”分析框架

上述理論觀點提供了多元分析視角，但對扶貧政策與貧困群體生計資本的關注度不夠，缺少一種政策敏感性。事實上，“易地扶貧搬遷”本質上就是一項國家的社會政策實踐，是典型的政府計劃干預過程，易地移民的安置規(guī)劃與安置模式都折射出了政府的發(fā)展思路，凸顯了政府的主觀意志。政策實踐是“利用思維工作、介入和價值澄清，發(fā)展、通過、執(zhí)行和評估政策”[4]，是包含了價值觀、目標、執(zhí)行與評估的行動過程，任何一項社會實踐都不應該脫離對政策視角的關注。同時，從資本視角來看，擁有優(yōu)質高效的生計資本是貧困群體降低生計脆弱性、增強風險抵御能力的基礎，是實現貧困群體可持續(xù)發(fā)展的關鍵要素[5]。在可持續(xù)生計發(fā)展框架中，每個貧困個體只有獲取了足夠的自然資本、金融資本、物質資本、人力資本和社會資本等生計資本，才能獲得充足的生存發(fā)展空間。在一個行政主導性的扶貧體系中，生計資本的存量與政策實踐有著直接的關聯(lián)，只有開放優(yōu)質的扶貧政策組合，才能使貧困群體獲得最大的資本收益。

我國傳統(tǒng)易地扶貧搬遷的政策實踐，多屬于自上而下的動員型治理，政策邏輯較為簡單，對貧困群體的利益，生態(tài)環(huán)境和民族文化的多樣性與復雜性關注度不夠，政策的規(guī)劃性與移民自發(fā)的適應性行動相抵觸，貧困群體的參與度不高，降低了移民政策的減貧效果[6]。后來的移民搬遷開始關注貧困群體的能動性，強調基層民眾自下而上的主動參與，試圖改變政策實踐針對性不強的弱點，提高政策實踐效率。但這種政策實踐依然受到傳統(tǒng)行政思維和實踐場域復雜環(huán)境的影響，也存在目標瞄準偏離和資源浪費的現象[7]。事實上，易地扶貧搬遷是一種復雜的社會建構問題，是內嵌于一定的政治、經濟、文化與社會的結構性制度框架[8]，面對貧困的多維性與各種移民搬遷理論的局限性，只有設置科學開放的易地扶貧搬遷政策，整合各種扶貧資本，構建多元行動主體共同參與的政策實踐網絡，從促進扶貧主體的多元合作，設計需求導向的扶貧政策，推動政策執(zhí)行中的資源整合，才能提高貧困群體對政府的信任程度與項目參與程度，貧困群體的獲得感和幸福感才會提升。

三、“易地扶貧搬遷”的政策實踐

在易地扶貧搬遷的政策實踐之中，制度銜接的缺失與行政聯(lián)合的缺場會使貧困治理陷入碎片化的困境，背離精準幫扶與精準管理的目標要求[9]。傳統(tǒng)“自上而下的動員式”政策實踐與“自下而上的參與式”政策實踐在一定程度上存在主體單一，權責不明與資源分散的問題，政策實踐的效率不高。所以，構建不同行動主體多元互動的政策實踐網絡，將政策設計環(huán)境、政策執(zhí)行主體、政策實施過程以及政策后期評估等有機整合起來，構建成員間的協(xié)商、交流、妥協(xié)和互相學習機制，轉換成員的價值和行為[10]，促進不同類型政策的有效銜接、不同行政部門的密切配合，創(chuàng)新扶貧搬遷方式才是實現精準扶貧目標的關鍵。多元互動的整合型政策實踐，是包含行動環(huán)境、主體、過程和方式有機統(tǒng)一體，貴州省從1986年開始，就在一些貧困問題突出、生存環(huán)境惡劣的地區(qū)，開展了易地扶貧搬遷的探索與實踐，逐步搭建起了多元互動的整合型政策實踐網絡，改善了貧困群體的生存空間，取得了較好的社會與生態(tài)效益。

(一)“易地扶貧搬遷”的政策實踐環(huán)境

全面建成小康社會與精準扶貧的戰(zhàn)略目標提出以來，貴州省的易地扶貧搬遷工作既面臨著寬廣的發(fā)展機遇和發(fā)展空間，也面臨著內在的發(fā)展矛盾和問題。一方面，國家宏觀的政策支持和資金投入，貴州省自身經濟的發(fā)展，社會力量的幫扶，成為貴州開展易地扶貧搬遷工作的外在保障。2015年6月，習近平總書記在貴州調研期間專門組織召開的集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅座談會上，指出要因地制宜研究實施“四個一批”的扶貧攻堅行動計劃，其中就明確提出要通過“易地扶貧搬遷”解決一批貧困群體的生計問題。2015年12月，發(fā)展改革委、扶貧辦、財政部、國土資源部、人民銀行等部門聯(lián)合印發(fā)《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》，提出用5年時間對“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷，力爭在“十三五”期間完成1 000萬人口搬遷任務，幫助他們與全國人民同步進入全面小康社會。這都成為貴州省系統(tǒng)開展易地扶貧搬遷工作的外部政策環(huán)境。

另一方面，貴州省的扶貧開發(fā)任務是全國最重的省份，其貧困面積最廣、貧困程度最深。按照年人均純收入2 300元的標準，2011年貴州省仍有1 149萬貧困人口，農村貧困人口數量居全國第一。其中，85%以上的貧困人口集中在滇桂黔石漠化區(qū)、烏蒙山區(qū)、武陵山區(qū)等連片特困地區(qū)[11]，呈現“大分散、小集中”的點、片共存分布特點，還有眾多貧困人口居住在“一方水土養(yǎng)不活一方人”的石山區(qū)、深山區(qū)、邊遠山區(qū)和高寒山區(qū)，迫切需要實施易地移民搬遷。同時，在貴州省50個國家扶貧開發(fā)工作重點縣中，有36個分布在少數民族縣，39個分布在石漠化地區(qū)。農村貧困人口向脆弱生態(tài)區(qū)和民族區(qū)域的集中，既需要充足的物質資本和人力資本的支持，也需要協(xié)調好扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護和少數民族區(qū)域發(fā)展的關系，這也給貴州省的易地扶貧搬遷工作提出了挑戰(zhàn)。

(二)“易地扶貧搬遷”的政策實踐主體

貴州省易地扶貧搬遷遵循了“政府、市場和社會”協(xié)同合作的大扶貧理念，在縱向的各級政府層面，主要按照“省負總責、市州統(tǒng)籌、縣為主”的工作體制，省里負責宏觀政策的出臺與指導，市(州)人民政府負責統(tǒng)籌，縣人民政府是工程實施主體。各地建立了易地扶貧搬遷工作領導小組、易地扶貧搬遷實施工程建設指揮部等領導和協(xié)調機構，負責易地扶貧搬遷工程的統(tǒng)籌協(xié)調和具體指揮。在橫向的同級別政府部門層面，涉及的水庫和生態(tài)移民、發(fā)展和改革、教育、公安、民政、財政、人力資源、國土、住建、交通、水利、衛(wèi)生、電力等政府部門按照“各負其責、統(tǒng)籌管理”的原則，落實與易地扶貧搬遷工程實施的相關工作，實現了部門合作與資源整合，確保了貴州易地扶貧搬遷工程的順利實施。

除了政府這一政策實踐的核心力量之外，貴州省還重視移民搬遷中市場力量和社會力量的幫扶。貴州建立了“扶貧開發(fā)投資有限責任公司”投資融資平臺，擴大易地扶貧搬遷資源動員規(guī)模，吸引更多的市場力量參與到住房安置、產業(yè)園區(qū)建設之中，為易地扶貧搬遷提供資金支持和就業(yè)支持。比如，貴州印江縣采取的“政府+企業(yè)+銀行+貧困農戶”模式，政府主導搬遷，房地產開發(fā)企業(yè)按照要求建設安置房，按照預定協(xié)議將相匹配面積的商鋪抵押給移民搬遷投資平臺，投資平臺根據預訂協(xié)議預付部分建設資金給房開企業(yè)，以現有或即將建成的縣城商品房存量，集中安置易地扶貧搬遷對象，實現精準扶貧、精準脫貧目的。同時，貴州也重視發(fā)揮慈善會等社會組織的功能，吸引社會組織參與到易地扶貧搬遷民眾的產業(yè)技術培訓、教育培訓和社會關系調適之中，提升搬遷民眾的內生發(fā)展動力。

(三)“易地扶貧搬遷”的政策實踐方式

一是在國家宏觀政策的指導下，因地制宜地設置了符合貴州發(fā)展特色的政策法規(guī)。新階段，貴州省的易地扶貧搬遷工作主要以《貴州省2016年易地扶貧搬遷工程實施方案的通知》為基礎，輔之以《貴州省扶貧生態(tài)移民工程規(guī)劃(2012—2020年)》《貴州省易地扶貧搬遷領導小組工作規(guī)則》《貴州省生態(tài)扶貧移民就業(yè)工作實施方案》等文件，科學編制規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮政策的整合疊加效應，將住房政策、土地政策、就業(yè)政策、產業(yè)政策、戶籍政策以，以及醫(yī)療、教育等社會保障政策協(xié)調運作，統(tǒng)籌管理，提高了移遷民眾的整體素質和自我發(fā)展能力。

二是創(chuàng)新了資金籌集管理方式，新時期貴州的易地扶貧搬遷通過增加中央預算內的投資規(guī)模、調整地方政府債務結構、加大專項建設基金支持力度、引導農戶自籌資金以及由有關金融機構發(fā)放長期低息貸款等多渠道進行資金籌集。同時，各地市結合實際，采取政府購買市場服務的形式，確定市場化運作的省級投融資主體作為承貸主體，承接相關項目資本金和貼息貸款，擴充了資金籌集來源。

三是在政策設計和執(zhí)行過程之中，以貧困群體的實際需求為根本，注重貧困群體積極主動參與到扶貧開發(fā)的全過程。貴州省區(qū)分了不同貧困地區(qū)的實際發(fā)展情況，以搬遷對象需求為導向，堅持以就業(yè)和搬遷對象增收為核心形成了多樣化的安置方式，將貧困自然村寨的整體搬遷、特殊區(qū)域人群的整體搬遷與分散安置貧困人口的穩(wěn)步搬遷有機結合起來，系統(tǒng)評估安置點的承載能力，注重解決就業(yè)、就學、就醫(yī)等貧困群體格外關注的問題。在搬遷過程中，以自愿為原則，注重分析不同扶貧搬遷對象家庭結構和經濟能力的差異，重視民眾話語權的表達，擴大貧困人口搬遷的選擇權益，并通過技術培訓與產業(yè)發(fā)展等方式，提升貧困群體的內生動力。

四是將移民搬遷與精準扶貧有機結合起來，精準確定扶貧搬遷對象，優(yōu)先考慮生產生活條件特別惡劣，無法通過就地扶貧解決溫飽地方的特困農戶，對搬遷對象實施差異化補助，促進建檔立卡貧困戶搬遷；精準選擇安置方式，按照有利于城鎮(zhèn)化、有利于移民生存發(fā)展的原則，以縣城、集鎮(zhèn)、旅游服務區(qū)、中心村、產業(yè)園區(qū)為主，促進貧困群體的就業(yè)和增收；精準推進移民就業(yè)保障，基于移民勞動力數據分析和市場需求，開展精準的訂單式、針對性培訓，促進移民勞務輸出和就地就近就業(yè)相結合?？傊?，貴州省的易地扶貧搬遷工作注重搬遷對象的精準性，扶持方式的精準性以及后續(xù)保障的精準性，一定程度上解決了多維貧困問題，促進了移民收入的增長，提升了貧困群體的自我發(fā)展能力，促進了遷出地的生態(tài)保護和生態(tài)修復，也加快了貴州城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐。

四、“易地扶貧搬遷”的資本重置

從資本的視角來看，貧困群體原有的生存與發(fā)展環(huán)境呈現出資本的稀缺匱乏性和不可塑造性的雙重特點。稀缺匱乏性是指貧困群體原居住地的生產效率低下，稀缺的物質資本無法實現減貧發(fā)展的需要。不可塑造性是指原有稀缺的資本很難通過外力助推，獲得更多的收益，只能通過一種場域轉化和資本重新配置的方式，改善貧困群體的生活。貴州省在易地扶貧搬遷過程之中，注重創(chuàng)新移民的安置方式，重新配置貧困群體的各種生計資本，均衡公共服務供給，避免扶貧對象重新陷入貧困的陷阱。

(一)以“非農安置”為主，創(chuàng)新資本獲取方式

從政策實踐來看，移民的生計方式往往內嵌于搬遷安置模式之中，移民對安置方式的選擇一定程度上也是對今后生計發(fā)展方式的選擇。優(yōu)越的安置地環(huán)境，能使貧困群體獲得和使用更多的外部資源，快速積累生計資本，增強家庭生計的適應性，實現收入來源的多樣化[12]。貴州省按照有利于城鎮(zhèn)化、有利于移民生存發(fā)展的原則，將縣城、集鎮(zhèn)、旅游服務區(qū)、中心村、有就業(yè)崗位的產業(yè)園區(qū)作為扶貧安置的主要區(qū)域，大力發(fā)展遷入地的現代農業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)，逐步擺脫了傳統(tǒng)僅靠農業(yè)生產積累生計資本的單一方式，注重將易地扶貧搬遷工程與推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相結合，與發(fā)展旅游等特色小城鎮(zhèn)相結合，與農村危房改造相結合，與基礎設施向下延伸相結合，充分利用移民在遷出區(qū)的土地承包權、林權等農業(yè)資產，探索拓寬了移民生計來源的資產收益。貧困群體的生計空間得以擴大，土地流轉、外出務工、建立專業(yè)合作社、就地經營特色產業(yè)等新的資本獲取方式，使稀缺的自然資源得到重新配置，公共服務的惠及面得以拓寬，實現了生態(tài)恢復和移民增收的雙贏。

具體而言，貴州省易地扶貧搬遷的中心村安置，主要依托交通便利的農民新村，引導群眾依托既有承包地從事生產經營，就近集中安置。把建設小康房與加強文化廣場、活動中心、公共廁所、便民超市、農村淘寶店、電子金融網點等配套共服務設施建設有機結合起來，同時推進畜牧、蔬菜、茶葉等特色優(yōu)勢產業(yè)基地建設，發(fā)揮移民安置點的自然景觀、民俗風情等資源稟賦，培育“一村一景”等旅游精品，幫助移民充分就業(yè)。易地扶貧搬遷的城鎮(zhèn)安置，主要以交通發(fā)達、商貿活躍的縣城為依托，建設或者采購適量的保障房與商品房，配套建設一個門面或攤位，通過發(fā)展服務業(yè)，引導移民盡快適應城鎮(zhèn)化的生存方式。產業(yè)園區(qū)安置則依托工業(yè)園區(qū)、農業(yè)園區(qū)，根據園區(qū)用工需求確定搬遷安置規(guī)模，推動園區(qū)的技術創(chuàng)新體系建設，推進產學研相結合，拓寬貧困群體的資本來源。

(二)重視貧困群體的全程參與，提升資本的自我生成能力

貧困的核心特點是缺乏性，表面上看，貧困群體缺乏的是物質資源、經濟收入以及其他影響其生存和發(fā)展的直接手段。而從內源式發(fā)展角度來看，貧困群體實質上缺乏的是獲得各種社會資源的能力，以及促進其可持續(xù)發(fā)展的物質和社會空間。易地扶貧搬遷政策實踐，就是要在新的場域之中，對移民的生計資本進行重新配置，在配置過程中培育貧困群體的自我發(fā)展能力，拓寬他們的生存空間。

貴州省在易地扶貧搬遷中，尤其重視培育貧困群體的自我發(fā)展意識，賦予貧困群體自主選擇和項目實踐的權利，通過建立扶貧搬遷項目小組，召開協(xié)商溝通會議的方式，引導貧困群體自主參與到搬遷項目的設計、執(zhí)行以及監(jiān)督評估的全過程之中，引導貧困群體自主地利用和建設社區(qū)資源。在新的生存環(huán)境中，還不斷加強貧困群體的教育培訓和產業(yè)發(fā)展培訓，提升貧困群體的現代化意識與市場操作意識，利用“互聯(lián)網+產業(yè)發(fā)展”等新型商業(yè)模式，把外部先進的發(fā)展理念和貧困群體自身的本土智慧結合起來，再生產出貧困群體及遷入社區(qū)所需要的核心發(fā)展價值觀，實現現代發(fā)展方式與傳統(tǒng)發(fā)展經驗的有機結合。

(三)搭建移民的社會融入網絡，重新配置移民的社會資本

林南從社會結構與社會行動整合的視角出發(fā)，在堅持社會資本有利于社會行動這一基本特征的基礎上，把社會資本定義為行動者在行動中獲取和使用的嵌入在社會網絡中的資源[13]。這個定義揭示了社會資本的特征，首先，它代表的是個人在社會關系中現實或潛在的資源，是一種嵌入在社會結構中的資源；其次，這些資源的獲取和使用取決于行動者的主觀能動性，只有當個體意識到資源的存在，并意識到他們擁有或能夠獲取資源時，他們才能將資源資本化[14]。易地扶貧搬遷效能的提升，需要行政力量的強力推動，更需要依靠社會資本的力量，需要各行動主體之間的網絡式互動、規(guī)范的管理制度及溝通信任平臺的搭建。

移民從生存條件惡劣地區(qū)搬遷到生存發(fā)展條件較好的安置地后，在生產生活中需要經歷一個社會適應與社會融入的過程。貴州易地扶貧搬遷移民以向城鎮(zhèn)和園區(qū)集中的非農安置為主，不同村落的移民群眾集中安置于城鎮(zhèn)周邊地區(qū)，移民之間、移民與當地人之間存在著相互適應和社會融合的問題。貴州省在易地扶貧搬遷過程之中，既注重建立健全生態(tài)移民的補償機制與產業(yè)發(fā)展機制，調解移民的心理情緒，也注重培育遷入地社區(qū)內部的社區(qū)自治組織，通過搭建自組織網絡的方式，從社會參與、社會信任和社會交往三個維度，設計利益協(xié)調機制，建構貧困群體本地化的社會資本，引導貧困村民自我管理本社區(qū)的公共事務。本地化社會資本的建立，增強了貧困村民的自主組織和自我發(fā)展能力，整合了遷入地社區(qū)的內部治理資源和外部輸入資源，不同主體在溝通協(xié)作之中以集體性智慧應對自然、市場與社會風險，進而提高扶貧效率。

五、結論與反思

本文在梳理相關扶貧搬遷理論的基礎之上，以貴州省的易地扶貧搬遷為例，搭建了“政策—資本”的分析框架，分析了在一個行政力量為主導的扶貧體系中，貧困群體生計資本的存量與政策設計、政策執(zhí)行和政策評估之間的關系。同時，以現實案例為基礎，總結了易地扶貧搬遷政策作為一種符號資本，是如何改變貧困群體原有的經濟、社會與文化資本的，貧困群體不同的生計資本又是如何通過具體的安置方式實現重新聚合與理念創(chuàng)新的。事實上，“易地扶貧搬遷”不僅僅是簡單的經濟問題，還是一個政治和社會問題，涉及移民的社會適應、社會影響和政策調整等各個方面[15]。貴州通過對實施差異化的補助和扶持，采取多元的安置方式，助力有搬遷意愿的建檔立卡貧困農戶能夠“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。從目前的實施效果來看，這一政策實踐調動和配置了移民群體的各種生計資本，取得了良好的扶貧效果。

從長遠來看，貴州省的易地扶貧搬遷實踐依然面臨幾個突出的問題需要解決。一是如何保證搬遷對象的精準性，進一步提高政策設計的瞄準性問題。盡管貴州在易地扶貧搬遷中實施了搬遷對象差異化補助標準和針對無生活來源、無勞動能力和無法定撫養(yǎng)義務人的“三無人員”的特殊優(yōu)惠政策，但對那些處于絕對貧困狀態(tài)、儲蓄和社會支持網絡不足的貧困農戶而言，依然很難承擔易地搬遷的機會成本。所以，未來要采取更加科學規(guī)范的搬遷方式，扶貧對象搬遷補助標準的測算既要考慮建房成本，也需要更多地從貧困農戶角度出發(fā)測算出推動貧困人口愿意搬、能夠搬的補助標準，避免“搬富不搬窮”等政策排斥現象的發(fā)生，滿足不同類型搬遷對象的生計發(fā)展需求，促進扶貧搬遷對象的精準安置。

二是如何增強扶貧主體的互動合作，加強易地扶貧資源的對接效率問題。貴州的易地扶貧搬遷實踐雖重視搭建不同政府部門之間的合作網絡，力求促進不同部門扶貧資源的整合利用。但在政策實踐過程之中，各種資源的統(tǒng)籌調配依然存在“碎片化”現象，無法為貧困群體提供充足的扶貧搬遷資金與高質量的公共服務。政府與市場力量、社會力量的合作也僅停留在初始階段，缺少縱向的深度合作，無法撬動更多的扶貧資源，降低了扶貧資源的傳遞與對接效率。未來，需要在易地扶貧搬遷的政策設計與執(zhí)行之中，明晰不同主體的責任義務，積極構建資源整合平臺，將政府的政策支持、資金投入，市場的資源配置、產業(yè)支持以及社會的理念倡導和資源鏈接功能有效結合起來，提升資源的傳遞與對接效率。

三是如何促進移民的社會融入感，提升貧困群體的內生動力問題。貧困群體在搬遷之后，因原有生計資本“遭到”破壞而新的生計方式未建立，其貧困脆弱性比較高，社會融入感不強，面臨著多種生計風險。所以，在未來的易地扶貧搬遷的政策實踐中，應該注重增強搬遷民眾的主動參與意識，繼續(xù)維系多元的生計資本配置策略，動員社會力量參與到搬遷民眾的社會情感調適之中，建立搬遷民眾社會融入長效機制，豐富生計資本存量，才能降低貧困群體的脆弱性，提高易地扶貧搬遷的整體效能。

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Policy Practice and Recapitalization: Experience Expression of Anti-poverty by Relocation of Guizhou Province

Ye Qing Su Hai

“Anti-poverty by relocation” is one of the effective modes of targeted approach to alleviating poverty. The relative experience of Guizhou Province shows building multiple interactive integrated policy practice network, innovating the resettlement mode and adjusting the livelihood of the resettled people can change the original economic, social and cultural capital of the poor group, and achieve rejoin of them in the new living space at the same time. However, this poverty alleviation mode is still being challenged by range of issues involving how to further improve the targeting of the policy design, enhance interactive cooperation among the subjects of poverty reduction, strengthen the resources docking efficiency and sense of social inclusion of the resettled people, and advocate the endogenous dynamics of the poor.

Anti-poverty by relocation； Policy； Capital

2016-04-08

本文是中國國際扶貧中心、貴州省扶貧辦《脫貧攻堅省級樣板研究》項目成果。

葉 青，貴州財經大學貴州省經濟系統(tǒng)仿真重點實驗室講師，郵編：550025； 蘇 海，山東女子學院社會與法學院講師。