南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 張悅

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PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施中應(yīng)用的法律探究

南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 張悅

摘 要：PPP模式（public private partnership）是指私人部門與政府合作，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。資金投入的不足是我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的根本原因，為緩解政府壓力，引入民間資本顯得尤為重要。本文探究了在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式應(yīng)該受到的法律約束和監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：PPP模式 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施 法律 監(jiān)管

PPP模式最初起源于英國，在改革開放之初進(jìn)入中國，PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)尚不完善，而且法律制度也不健全，制約著PPP模式在我國的發(fā)展。目前我國還沒有出臺(tái)一套針對(duì)PPP模式完整的法律法規(guī)，國務(wù)院、財(cái)政部通過出臺(tái)操作指南、指導(dǎo)意見等進(jìn)行管理，2015年浙江省、山東省等也發(fā)布了關(guān)于民間資本投入的相關(guān)辦法。但是，這些條例和辦法還沒有上升到法律層次，對(duì)公私雙方的約束有限，與現(xiàn)有的法律存在沖突。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資期長、收益低、風(fēng)險(xiǎn)高，因此需要具體的法律法規(guī)明確公私雙方在合作中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)及享有的權(quán)利，保障雙方的利益。

1　外國經(jīng)驗(yàn)

1.1英國

英國沒有對(duì)PPP模式進(jìn)行專門的立法，其法律體系由兩部采購法律《公共合同法》和《公用事業(yè)合同法》，以及一系列的應(yīng)用指南構(gòu)成。分別在2003年和2006年發(fā)布的《PFI：迎接投資挑戰(zhàn)》和《PFI：加強(qiáng)長期合作伙伴關(guān)系》是英國最早關(guān)于PPP模式的法律文本，概括了PPP/PFI模式應(yīng)用中應(yīng)遵循的原則和實(shí)施辦法。英國政府用物有所值的評(píng)估方法選擇在PPP模式中參與建設(shè)的私營部門，能夠選擇最優(yōu)的方案，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，減輕政府的負(fù)擔(dān)。

1.2韓國

韓國針對(duì)PPP模式建立了完整的法律框架，包括《PPP法》、《PPP法案實(shí)施令》、《PPP項(xiàng)目規(guī)劃》和PPP項(xiàng)目實(shí)施指南。韓國依據(jù)PPP法設(shè)立了基礎(chǔ)設(shè)施公私合伙投資管理中心（PIMAC），開創(chuàng)了公共物品和服務(wù)建設(shè)管理統(tǒng)一的局面。對(duì)全國的PPP項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一的、規(guī)范的管理，它不擔(dān)任政府機(jī)構(gòu)管理PPP項(xiàng)目的角色，為政府篩選私營部門、控制風(fēng)險(xiǎn)、提供咨詢和服務(wù)，而且也要制定PPP政策和項(xiàng)目實(shí)施指南。

2　對(duì)我國的建議

2.1項(xiàng)目招投標(biāo)

對(duì)法律未禁止非公有資本進(jìn)入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和其他行業(yè)和領(lǐng)域，依據(jù)物有所值理論和期望分析，對(duì)符合條件的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行篩選。由政府審核符合條件后，向外發(fā)布招標(biāo)文件，引入競爭機(jī)制，依法選擇私人部門。政府支持民間資本投入包括道路交通、農(nóng)田水利、教育文化等涉及農(nóng)民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)經(jīng)營性較強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施，依法放開建設(shè)和運(yùn)營市場，推進(jìn)市場化運(yùn)作；對(duì)經(jīng)營性較弱的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用通過授予一定期限的特許經(jīng)營權(quán)的方式，私人部門可以出售商品和收取費(fèi)用，彌補(bǔ)成本獲得收益；對(duì)基本無收益的基礎(chǔ)設(shè)施，可以采取與經(jīng)營性較強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施捆綁，組合招標(biāo)。政府還要進(jìn)一步完善和細(xì)化《合同法》、《招投標(biāo)法》等現(xiàn)有的法律法規(guī)體系，增添新的內(nèi)容，以保證PPP模式更好地運(yùn)行。

2.2融資方式

融資合同體系是PPP模式的法律文本體系的核心部分，針對(duì)不同的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)采用不同的融資模式。經(jīng)營性的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有一定的收費(fèi)機(jī)制，社會(huì)資本進(jìn)入容易獲得一定的收益，投資主體可以是國有企業(yè)、私人企業(yè)和外資企業(yè)。準(zhǔn)經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施在一定的時(shí)期內(nèi)，回報(bào)難以彌補(bǔ)投入的成本，可以采取建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資基金和政府資本投入結(jié)合的融資方式。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資基金可以把農(nóng)民和村辦企業(yè)的小額、分散的資金集中起來，投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，待項(xiàng)目建成以后通過轉(zhuǎn)讓股權(quán)獲得收益。非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施不具備收費(fèi)機(jī)制，在一定程度上屬于公共物品，包括道路、橋梁和基礎(chǔ)教育設(shè)施。這種類型的基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)以政府為融資主體，其余部分由村民集資建造。例如山西臨汾市襄汾縣在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造了“六個(gè)一點(diǎn)”籌資辦法，即從山西來看，臨汾地區(qū)襄汾縣在整治村容村貌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中創(chuàng)造了“六個(gè)一點(diǎn)”籌資辦法，資金來源于政府部門、機(jī)關(guān)單位、集體資產(chǎn)、在外老鄉(xiāng)、企業(yè)扶持和群眾捐助，完成了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

2.3政府監(jiān)管機(jī)制

在PPP模式中，政府和私人部門雖是合作伙伴關(guān)系，但是私人部門提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此政府部門要對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管。在應(yīng)用PPP模式比較成熟的國家，都有專門的PPP政府咨詢管理機(jī)構(gòu)，例如英國采用財(cái)政部+財(cái)政部專設(shè)協(xié)助機(jī)構(gòu)的管理模式。我國政府可以借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)，在全國設(shè)置統(tǒng)一的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在各地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直性的管理。行政監(jiān)管部門負(fù)責(zé)制定相關(guān)的法律法規(guī)、發(fā)布招標(biāo)文件和審批私有部門，政府獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政策部門之外進(jìn)行監(jiān)管。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的收益普遍較低，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)積極采取激勵(lì)措施，保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的質(zhì)量，監(jiān)督特許經(jīng)營權(quán)的實(shí)施范圍，確保政府指導(dǎo)價(jià)的執(zhí)行。同時(shí)，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，監(jiān)管部門應(yīng)收集群眾的意見，及時(shí)反饋給建設(shè)公司。

2.4風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

確立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，可以保證民間資本的有效投入，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利實(shí)施。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制要能夠減少風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和保證承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方能夠及時(shí)有效地控制風(fēng)險(xiǎn)。在《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》中提到，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。在確定風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)方時(shí)，應(yīng)充分協(xié)商論證選擇對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)保證私人部門的利益，政府也應(yīng)多承擔(dān)起能夠承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.5公私雙方權(quán)利義務(wù)分配

政府部門應(yīng)向私人部門提供政策法律保障，提供詳細(xì)的基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目信息，降低政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，確保私人部門的利益，承擔(dān)決策、管理和監(jiān)督的義務(wù)。政府應(yīng)加大簡政放權(quán)力度，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，提供資金、授予特許經(jīng)營權(quán)、購買公共服務(wù)和擔(dān)保補(bǔ)貼等。

私人部門要按照合同要求依法建設(shè)運(yùn)營農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)，依法行使特許經(jīng)營權(quán)。如果私人部門違反合同規(guī)定，應(yīng)當(dāng)被起訴，難以繼續(xù)與政府的合作。私人部門應(yīng)與政府同時(shí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。在企業(yè)中，也應(yīng)大力培養(yǎng)了解PPP模式運(yùn)作的人才，提高實(shí)踐能力。

3　結(jié)語

完整的法律法規(guī)體系是PPP模式能夠成功應(yīng)用的前提，因此我國為保證PPP模式更好地推進(jìn)，必須建立一套完善的法律體系。在法律中，應(yīng)明確公私合作雙方的權(quán)利和義務(wù)，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，確定特許經(jīng)營公司的職責(zé)。應(yīng)用PPP模式能夠提供優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)，減輕政府負(fù)擔(dān)。

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中圖分類號(hào)：F320

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298（2016）06（c）-094-02

作者簡介：張悅（1995-），女，河北唐山人，本科在讀，主要從事工程管理方面的研究。