河南工程學(xué)院 孫蕾

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河南省地方政府債務(wù)：現(xiàn)狀、問題及對策①

河南工程學(xué)院 孫蕾

摘 要：我國地方政府債務(wù)不斷增長，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增長放緩，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。本文以河南省為研究對象，從債務(wù)規(guī)模、債務(wù)余額結(jié)構(gòu)、債務(wù)資金來源、債務(wù)資金投向，以及債務(wù)期限分布等方面，系統(tǒng)闡述河南省地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀，并以此分析河南省地方政府債務(wù)存在土地財(cái)政和融資平臺(tái)以及債務(wù)的隱蔽性等問題，最后提出解決河南省地方政府債務(wù)問題的對策。關(guān)鍵詞：河南 地方政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)我國1994年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》，規(guī)定我國地方各級(jí)政府預(yù)算不得列赤字，并且同時(shí)地方政府不得發(fā)行地方政府債券。但是出于主客觀原因，地方政府依舊出現(xiàn)利用各種融資渠道來籌措資金的情況。與此同時(shí)，地方政府大規(guī)?；I資構(gòu)建融資平臺(tái)，并且向其他金融機(jī)構(gòu)等籌措了眾多的平臺(tái)貸款，這就導(dǎo)致地方政府性債務(wù)的規(guī)模不斷地?cái)U(kuò)張。截至2013年6月下旬，我國中央政府債務(wù)為12.8萬億元，地方政府性債務(wù)為17.9萬億元，與2010年末相比，地方政府債務(wù)余額增長比為40%。與此同時(shí)，截至2013年6月底，河南省各級(jí)政府負(fù)有債務(wù)數(shù)額為3528.38億元，擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)數(shù)額為273.52億元，并且負(fù)有其他可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)數(shù)額為1740.04億元。這些顯性的和隱性的地方政府債務(wù)的不斷增加，潛藏了較大的隱患。在現(xiàn)今條件下的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，如果出現(xiàn)大量需要政府來承擔(dān)的債務(wù)，會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)政無法支撐，就容易使地方政府隱形債務(wù)滋生巨大的風(fēng)險(xiǎn)。本文以河南地方政府債務(wù)為研究對象，系統(tǒng)地分析河南地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀以及存在的問題，并提出了解決河南地方政府債務(wù)的對策。

1　河南省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

1.1債務(wù)規(guī)模

2015年8月24日，國務(wù)院向十二屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議提請審議《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》，標(biāo)志著我國依法啟動(dòng)了對地方政府債務(wù)的限額管理。截至2015年底，河南省政府債務(wù)限額為5，954.50億元，其中一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額分別4，425.20億元和1，529.30億元；截至2016年底，河南省政府債務(wù)限額增至6，499.50億元，政府債務(wù)限額較2015年增長9.15%。從債務(wù)余額方面來看，截至2014 年底河南省全省政府債務(wù)為5，339.80億元，比2013年底的3528.38億元增長51.33%；2015年底河南省政府債務(wù)余額為5，464.90億元，較2014年底僅增長2.34%（數(shù)據(jù)來源：審計(jì)署2013年第24號(hào)公告、河南省2014年第1號(hào)公告、河南省財(cái)政廳）。整體上，河南省政府債務(wù)規(guī)模較大，但截至2015年末政府債務(wù)余額仍未達(dá)到債務(wù)限額，2015年河南省政府債務(wù)增速大幅放緩。

1.2債務(wù)余額結(jié)構(gòu)

從政府層級(jí)看，2013年6月底河南省省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為358.55億元、1974.56億元、1095.73億元和99.54億元，截至2014年末，河南省省本級(jí)、市縣級(jí)政府債務(wù)余額分別為410.60億元和4，929.20億元，占比分別為7.69%和92.31%。從各層級(jí)政府債務(wù)占比來看，河南地方政府債務(wù)的主體是市級(jí)政府債務(wù)，占比達(dá)到56%，受分稅制的影響，市級(jí)和縣級(jí)政府債務(wù)中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占比較高，債務(wù)剛性償付壓力較大。從舉借主體來看，政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位是地方政府的主要舉債主體。

1.3債務(wù)資金來源

整體來看，銀行貸款仍是河南省政府性債務(wù)資金主要來源，截至2013年6月底，銀行貸款為2585.07億元，占債務(wù)總額的46%。

1.4債務(wù)資金投向

從債務(wù)資金投向看，河南省地方政府債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，不僅為城市建設(shè)提供了資金保障，形成大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，同時(shí)城市市政建設(shè)、城市道路、軌道交通等都得到了發(fā)展，同時(shí)為科教文衛(wèi)建設(shè)、農(nóng)林水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等提供了資金支持，對與改善民生和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。

2013年，河南地方政府債務(wù)資金履行政府經(jīng)濟(jì)職能的市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸，三個(gè)領(lǐng)域資金投入占政府債務(wù)支出總額的66%；履行政府民生社會(huì)職能四個(gè)領(lǐng)域包括保證性住房、科教文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，僅僅占政府債務(wù)支出總額的17%，明顯低于經(jīng)濟(jì)職能領(lǐng)域的支出。由此可以得出政府經(jīng)濟(jì)職能相較于社會(huì)職能對河南省地方政府債務(wù)規(guī)模的影響更大，影響地方政府債務(wù)規(guī)模的主要因素依舊是政府經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)現(xiàn)。

1.5債務(wù)期限分布

2013年河南省政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占27.79%，2014年～2015年負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占37.18%，2016年～2017年負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占21.41%，2018年以后負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占13.62%。為合理控制地方債務(wù)，防范系統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)，中央允許地方政府發(fā)行債券，其中置換債券成為地方政府債務(wù)管理的有效舉措之一。2015年，河南省共發(fā)行一般債券1021.6億元，其中置換債券767.7億元，新增債券253.9億元，專項(xiàng)債券367.5億元，其中置換債券316.5億元，新增51億元（資料來源：河南省財(cái)政廳2015年地方債務(wù)發(fā)行公告整理）。

2　河南省地方政府債務(wù)存在的問題

2.1過分依賴國家的土地財(cái)政

近年來，我國地方的經(jīng)濟(jì)增長模式逐漸形成了以地方政府主導(dǎo)的土地資本化和房地產(chǎn)作為中心增長方式，形成了“土地財(cái)政”。河南省在2015年政府專項(xiàng)債券中償還資金的來源都為出讓國有土地使用權(quán)的收入。土地是稀缺資源，土地收入用于債務(wù)服務(wù)，既是不可靠的，也是不可持續(xù)的。并且一旦土地價(jià)格下跌，地方政府將收入銳減，缺乏抵押物，就會(huì)發(fā)生地方政府債務(wù)無法兌現(xiàn)的危機(jī)。

2.2過分依賴金融機(jī)構(gòu)間接融資

地方政府債務(wù)起先來源于銀行貸款，這種狀況形成的主要原因是地方政府對金融資源的絕對控制。在政府宏觀調(diào)控政策和市場變動(dòng)等因素的影響下，銀行對地方政府提供的短期貸款也大大減少了，為此，地方政府被迫開辟了新的融資渠道，最有代表性的則是銀行理財(cái)、信托產(chǎn)品、證券投資、保險(xiǎn)投資、融資租賃、建設(shè)—移交（BT），以及私募基金、財(cái)務(wù)公司等渠道。從2013年審計(jì)報(bào)告可以發(fā)現(xiàn)，在河南地方政府承擔(dān)的債務(wù)名單里，銀行貸款為1290.48億元、BT為589.14億元，占57%，剩余債務(wù)比率則為43%。由此可以發(fā)現(xiàn)，地方債務(wù)由很多的來源方式，在對其進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)和后續(xù)監(jiān)管時(shí)，也存在一定的難度。

2.3過分依賴融資平臺(tái)

近些年，一些地方政府為解決資金缺口，采取躲避法律規(guī)制的方式，直接或間接搭建各類融資平臺(tái)來進(jìn)行融資。這些融資平臺(tái)通過土地抵押、項(xiàng)目收費(fèi)、政府違規(guī)作出承諾或變相提供擔(dān)保等方式，向金融機(jī)構(gòu)借款，發(fā)行企業(yè)債或項(xiàng)目債，或者通過信托、私募基金、券商資產(chǎn)管理計(jì)劃甚至P2P網(wǎng)絡(luò)借貸融資等方式間接融資，籌措的資金一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也有一部分投資工業(yè)甚至房地產(chǎn)等項(xiàng)目。從全國來看，各類融資平臺(tái)公司超過1.1萬家，許多地方融資平臺(tái)與地方政府責(zé)權(quán)利關(guān)系不明晰，法人治理結(jié)構(gòu)不完整，財(cái)務(wù)機(jī)制不健全，債務(wù)信息不透明。截至2013年6月，河南省通過融資平臺(tái)舉借債務(wù)比例達(dá)到18.1%，然而這其中的不確定因素仍在增加。

3　河南省地方政府債務(wù)問題的解決對策

3.1建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)是一種有效管理方法，旨在以最小的成本來達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)的最大效益，基于對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的定性分析，通過觀察收集一系列與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，利用各種現(xiàn)代化工具和技術(shù)手段，選取評估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)指標(biāo)，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，從而對地方政府可能或?qū)⒁媾R的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，并及時(shí)向決策部門發(fā)出預(yù)警信號(hào)，從而使決策部門能夠及時(shí)采取措施對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)控，進(jìn)而獲得整體的安全保障。

3.2完善事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)的財(cái)稅體制

首先，結(jié)合我國十八屆三中全會(huì)精神要求，對中央和地方責(zé)任認(rèn)識(shí)清楚，將事關(guān)國家安危的權(quán)力集中到中央進(jìn)行管理，將可作為地方公共服務(wù)實(shí)施執(zhí)行的權(quán)力下放至地方政府，做到責(zé)任的明確劃分。其次，做好中央和地方在獲取財(cái)政收入方面的正確歸集，中央和地方所擁有的財(cái)力應(yīng)與實(shí)際執(zhí)行政府政策的權(quán)力相結(jié)合，將稅收收入這一政府主要收入根據(jù)需要進(jìn)行比例調(diào)整，將那些與地方聯(lián)系緊密稅種的稅收權(quán)力劃歸地方執(zhí)行。最后，政策的執(zhí)行權(quán)和財(cái)政收入的獲取權(quán)應(yīng)與制度相結(jié)合，做到制度化管理、制度化保護(hù)和制度化約束，以求做到嚴(yán)格執(zhí)行，互不干涉，從而使我國地方政府債務(wù)擴(kuò)張問題在財(cái)稅體制等相關(guān)制度問題上得到改善。

3.3建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度

提高地方政府交易成本低的問題，預(yù)算制度的改革很重要。建立全面規(guī)范公開透明的預(yù)算制度，要求完善現(xiàn)有政府預(yù)算體系，推動(dòng)預(yù)算制度能夠公開透明的進(jìn)行，這一主要解決方案包括：一方面，應(yīng)在現(xiàn)有政府預(yù)算體系的基礎(chǔ)上加以完善，提高預(yù)算法治水平、透明度、完整度，解決預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一等問題，推行預(yù)算執(zhí)行法制化，收支兩條線，提高預(yù)算編制完整性；另一方面，在預(yù)算公開透明的推動(dòng)上應(yīng)從政府信息公開，政府資產(chǎn)、負(fù)債應(yīng)全面及時(shí)地披露，接受廣大人民監(jiān)督做起。例如，在政府預(yù)算制度的改革進(jìn)程中推行的，政府采購采用公開招標(biāo)方式就是政府支出規(guī)范化的行為。

3.4加快轉(zhuǎn)變地方政府職能

現(xiàn)有的政績考核體系使經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入增加成為重要的地方努力程度信號(hào)，地方政府將精力較多地投入生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，承擔(dān)了大量經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能。“建設(shè)型政府”的體制背景使地方政府由尋求經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的內(nèi)在沖動(dòng)衍生為借貸沖動(dòng)。因此，轉(zhuǎn)變政府職能首要是改革和完善政績考核體制，在政績評價(jià)體系和考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)中，應(yīng)盡量弱化與經(jīng)濟(jì)增長規(guī)模和速度直接掛鉤的傾向，逐步強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效應(yīng)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外的社會(huì)發(fā)展、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的關(guān)注程度，從而有效杜絕地方官員舉債的短期行為、“政績”工程、“形象”工程等。同時(shí)，應(yīng)按照公共財(cái)政的要求，以滿足社會(huì)公共需要為原則，逐步由“建設(shè)型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，深化經(jīng)濟(jì)體制改革”、“大幅度減少政府對資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”。

3.5建立規(guī)范的地方政府舉債融資體制

我國地方政府債務(wù)經(jīng)長久累積而成，舉債成功的基本因素就是能夠獲取資金，資金有來源。形成當(dāng)前如此大的的債務(wù)規(guī)模，規(guī)范的地方政府舉債融資體系亟待建立。首先，應(yīng)在債務(wù)取得來源上加以限制，可以限制各級(jí)地方政府取得債務(wù)的權(quán)限，明確規(guī)定各級(jí)政府的負(fù)債規(guī)模上限；其次，對債務(wù)進(jìn)行管理，明確債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對各級(jí)地方政府償債能力進(jìn)行定期測評；最后建立限額審批制度和立法監(jiān)控債務(wù)規(guī)章，實(shí)行制度化的、規(guī)范化的管理。

3.6完善地方政府債務(wù)的償還機(jī)制

要做到及時(shí)還債，就必須完善地方政府債務(wù)的償還機(jī)制，具體可從三方面著手：從償債主體來看，應(yīng)依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，本著“誰借債、誰償還、誰受益”的原則，建立項(xiàng)目建設(shè)單位和受益單位“借、用、還”相統(tǒng)一，“權(quán)、責(zé)、利”相結(jié)合的債務(wù)償還機(jī)制；同時(shí)明確債務(wù)使用和償還責(zé)任，對盲目舉債、低水平重復(fù)建設(shè)，造成損失浪費(fèi)或無法按期還本付息的應(yīng)追究直接責(zé)任人責(zé)任。從償還方案來看，應(yīng)優(yōu)化償債方案，建立政府債務(wù)償還基金制度。地方政府財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的需要，統(tǒng)籌運(yùn)用地方財(cái)力，做好償還工作，同時(shí)要求各舉債單位每年必須按債務(wù)余額的一定比例設(shè)立償債準(zhǔn)備金，確保償債資金來源的穩(wěn)妥和可靠。

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中圖分類號(hào)：F812.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298（2016）06（c）-116-02

基金項(xiàng)目：①本文系河南省政府決策研究招標(biāo)課題“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下河南省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范問題研究”（2015B271）階段性成果。