畢天睿

【摘 要】 高水平的績效來源于高質(zhì)量的管理。PDCA理論在高校專項資金績效管理中的應用，就是堅持績效為核心，質(zhì)量是關(guān)鍵，始終將績效目標擺在專項資金管理的核心位置并貫穿于全過程管理，致力于提高管理活動的質(zhì)量，通過設定績效目標、預算管理、績效追蹤、考核評價、結(jié)果反饋與運用一系列高質(zhì)量的績效管理活動，有效保障資金績效達成預期目標。其自身所具備的糾偏機制也能在過程中防止績效偏離目標。PDCA理論對于完善高?？冃Ч芾怼⑻岣哔Y金效益具有重要的理論意義和應用價值。

【關(guān)鍵詞】 專項資金; 績效管理; 績效評價; PDCA

中圖分類號：F234.3;G647 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2016）03-0086-05

高校專項資金是指高校依法籌集的具有特定目標和限定用途的資金，一般按照“扶強、扶優(yōu)、扶特、扶需”的原則用于高校事業(yè)發(fā)展過程中急需資金的重點建設項目，通常包括科研專項、學科建設專項、人才培養(yǎng)專項、師資隊伍建設專項、學生資助專項、信息化建設專項、基建專項、修繕專項等。近年來，高校從外部組織獲得大量的專項資金用于支持事業(yè)發(fā)展，專項資金的有效管理和使用績效受到越來越多的關(guān)注。專項資金管理的質(zhì)量直接決定著專項資金的績效，專項資金立項較為謹慎嚴密，在使用和管理過程中要求專項核算、?？顚Ｓ?，因而在各類高校事業(yè)活動的成本核算中，專項資金建設項目的核算基本完整精確，成本效益容易匹配，推行績效管理具有較強的可行性。將PDCA理論應用于高校專項資金的績效管理，有助于推動高校經(jīng)費績效管理的理論研究和實踐工作。

一、當前高校專項資金績效管理存在的問題

（一）對專項資金績效管理不夠重視

部分高校管理者還未樹立績效管理的理念，在實施績效管理過程中受到固有經(jīng)驗的阻礙，加之缺乏具有績效管理專業(yè)知識和技能的專門人才，“重立項、輕管理，重建設、輕機制”的思想長期存在。一些高校對于項目建設更多地看重申報是否能通過以及專項資金的支持強度，并未結(jié)合自身的建設需要和存量資源進行充分調(diào)研和論證，預算編制隨意性強，精細化程度低。專項資金到位后，缺乏資金使用、控制、監(jiān)督、評價等制度作為保障，導致資源浪費，甚至發(fā)生挪用、套取專項資金的現(xiàn)象。

（二）存在專項資金績效管理概念的理解偏差

部分高校存在但不限于如下幾種錯誤認識：一是認為專項資金績效管理就是專項資金績效評價，制定了績效評價標準并據(jù)以評價就是專項資金績效管理的全部;二是認為專項資金績效管理就是專項資金財務管理，合法合規(guī)地使用專項資金就達成了專項資金績效;三是認為實現(xiàn)了專項建設任務就等同于完成了專項資金績效管理;四是認為專項資金績效管理就是在項目建設中論功行賞的依據(jù)。

（三）缺乏科學的理論指導

當前，我國高校開展專項資金績效管理的實踐正處于“摸索—認知—經(jīng)驗—理論”的過程之中，尚未形成具有自身特色的成熟的理論體系，對實踐的指導不足，表現(xiàn)為：一是專項資金績效管理缺乏系統(tǒng)性，不注重項目的頂層設計，績效目標制定、預算安排、計劃執(zhí)行、資金的使用和監(jiān)管、績效評價、結(jié)果反饋和運用等環(huán)節(jié)相互割裂，無法實現(xiàn)良性循環(huán)。二是主觀隨意性較強，管理過程中經(jīng)常以管理者意志和經(jīng)驗為準繩，專項資金預算經(jīng)常調(diào)整，項目建設成效與目標脫節(jié)。三是績效管理標準化程度不高，同種用途的專項資金撥付到不同的高校后，資金績效管理的思路、標準、方式可能不一樣;高校內(nèi)部同一筆專項資金在不同的建設期間，資金績效管理的情況也可能不一樣。四是信息不對稱，資金撥付、管理、使用各方缺乏溝通，不能達成統(tǒng)一的績效管理共識。

二、PDCA理論的適用性分析

（一）PDCA理論概況

PDCA理論又稱為質(zhì)量管理循環(huán)理論，1930年由休哈特（Walter A. Shewhat）提出，1950年由美國質(zhì)量管理專家戴明（W.Edwards Deming）加以改進和完善。該理論的核心思想是將PDCA循環(huán)作為全面質(zhì)量管理的核心工具，使管理過程在有效控制狀態(tài)下產(chǎn)生符合預期目標的成果或效益。理論目標是使得管理過程更加科學化、合理化、系統(tǒng)化。該理論提倡的質(zhì)量管理步驟是：按計劃P（Plan）、執(zhí)行D（Do）、檢查C（Check）、處理A（Action）四個環(huán)節(jié)依次執(zhí)行且周而復始（如表1所示）。半個多世紀以來，該理論因運轉(zhuǎn)程序嚴謹、管理層次多樣化、管理方法先進和管理效果明顯而逐漸被運用到各類質(zhì)量管理活動中。

高校財務管理本質(zhì)上也是一種管理活動，特別是在專項資金管理方面，績效管理與質(zhì)量管理在內(nèi)涵上具有相容性。當前國內(nèi)外學者的主流觀點認為績效包括行為和結(jié)果兩個方面，布魯姆巴（Brumbrach）認為“績效指行為和結(jié)果。行為由從事工作的人表現(xiàn)出來，將工作任務付諸實施。行為不僅僅是結(jié)果的工具，行為本身也是結(jié)果”。我國學者基本認同此觀點，如楊杰等（2000）將績效定義為個體在一定的時間范圍內(nèi)所做的與組織目標相關(guān)的可評價的行為及結(jié)果，即績效是行為，也是結(jié)果。另外，國際標準化組織（ISO）對質(zhì)量的定義是“一組固有特性滿足要求的程度”。美國質(zhì)量管理的領(lǐng)軍人物朱蘭（J.M.Juran）對質(zhì)量的定義是“使顧客感到滿意的‘產(chǎn)品特性，同時沒有造成返工、故障、顧客不滿意和顧客投訴等現(xiàn)象”。在現(xiàn)代質(zhì)量管理理論中，質(zhì)量管理的客體不僅是產(chǎn)品質(zhì)量，還包括生產(chǎn)過程的工作質(zhì)量，并以工作質(zhì)量為重點。據(jù)此可知，績效管理的客體指向行為和結(jié)果，質(zhì)量管理的客體指向過程和產(chǎn)品，兩種管理模式都強調(diào)過程管理，客體指向高度一致，對行為和結(jié)果的滿意程度均可以采用一定的標準進行測量。因此，提高績效水平的根本在于提高績效管理的質(zhì)量。

（二）適用性分析

高校專項資金績效管理可以借鑒PDCA理論，將其管理理念、流程、方式等加以吸收運用，形成PDCA理論在高校專項資金績效管理中的具體應用（如圖1所示）。

該理論能夠較好地適應高校專項資金自身的運行規(guī)律和管理要求，理由如下：

1.使得資金管理體系更加系統(tǒng)化

高校專項資金管理是典型的全過程管理，管理鏈較長，且與項目建設管理聯(lián)系緊密，在任何一個環(huán)節(jié)上的管理弱化，都會導致資金績效偏離目標。而PDCA循環(huán)可以全面覆蓋資金的計劃、執(zhí)行、控制、評價、監(jiān)督、反饋等管理職能，各環(huán)節(jié)銜接緊密，控制質(zhì)量高，使得專項資金的管理更加系統(tǒng)化，能夠有效促進專項資金的合理高效使用。

2.使得績效導向更加鮮明

高校專項資金的管理是依托于專項建設的，資金撥付前就已經(jīng)為建設單位設定了清晰、可衡量、具有挑戰(zhàn)性的績效目標。PDCA循環(huán)中績效管理始于績效目標計劃，明確了資金管理的目標、時間、責任、方法等，并且將績效目標貫穿于整個管理鏈，主動診斷影響績效的問題和機會，尋找改進績效的辦法。

3.與資金運轉(zhuǎn)能夠較好地匹配

高校專項資金運轉(zhuǎn)比較靈活，從資金撥付的角度看，既有一次性撥付到位的，也有分批撥付到位的;從資金使用的角度看，既有要求當年撥付當年使用的，也有允許跨年度使用的。PDCA循環(huán)可以按照資金撥付的批次設置循環(huán)周期，也可以按照資金使用的期間設置循環(huán)周期，進行精細化的績效管理，一個循環(huán)的結(jié)束伴隨著另一個循環(huán)的開始，使得每個循環(huán)都更好地圍繞績效目標進行。

4.使得資金管理過程更加透明

高校專項資金管理在信息溝通和信息披露方面的要求比較高。PDCA循環(huán)的每個環(huán)節(jié)都是多方參與的管理活動，只有在管理信息透明、各方有效溝通的基礎上，項目建設才能穩(wěn)步推進，管理職能才能充分實現(xiàn)。特別是在績效評價方面，只有信息透明才能實現(xiàn)資金績效評價的客觀、公正，有利于各方監(jiān)督。

5.具有自我糾偏機制

高校專項資金管理績效的測量值通常會圍繞目標值上下波動。PDCA循環(huán)中的績效跟蹤環(huán)節(jié)任務是公正客觀地反映階段性的管理質(zhì)量和績效目標實現(xiàn)程度，及時發(fā)現(xiàn)并改進管理中存在的問題。而績效結(jié)果運用與反饋環(huán)節(jié)確保了在績效偏離目標時，及時落實責任，明確整改措施，最大程度糾正績效偏差。

三、PDCA理論在高校專項資金績效管理中的具體應用

（一）科學設定專項資金績效目標，合理編制專項資金預算

PDCA循環(huán)實質(zhì)就是績效導向的全過程質(zhì)量管理。首要環(huán)節(jié)是高校根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及特色定位，確定專項建設計劃和總體目標，按要求編報科學、合理、清晰、量化的專項資金績效目標，同時按精細化要求編制專項資金預算。

1.科學設定專項資金績效目標

專項資金績效目標是高校使用財政專項資金能夠產(chǎn)出的成果和效益。高校在申報專項資金時應系統(tǒng)性地設計專項資金績效目標，全面考慮目標的內(nèi)涵、測量及保障，而并非簡單地設置績效評價指標?？冃繕酥饕獌?nèi)容應包括：（1）產(chǎn)出目標，包括專項資金建設項目預期可提供的產(chǎn)品或服務的數(shù)量、品質(zhì)、建設周期。（2）效益目標，包括專項建設預期帶來的內(nèi)部效益、外部效益、相關(guān)方滿意程度。（3）財務目標，包括專項建設達到預期產(chǎn)出和效益需要耗費的成本和資源等。（4）評價指標，即能夠有效測量上述目標實現(xiàn)程度的專項資金績效評價指標體系。（5）保障機制，即為實現(xiàn)專項資金績效目標所需要建立或完善的規(guī)范性管理制度、措施和計劃。

專項資金績效目標設置應達到：一是導向鮮明。績效目標符合宏觀高等教育政策導向，緊密結(jié)合高校發(fā)展規(guī)劃和特色定位，著力提高專項資金效益，以盡可能少的投入取得盡可能多的積極成果。二是細化量化?？冃гu價指標應對建設成果進行全方位、多維度的測評，應當提高反映成果質(zhì)量、效益、滿意度等方面指標的權(quán)重。另外，績效評價指標應以定量指標為主，定性指標為輔，盡可能使評價結(jié)果更加全面、客觀和可靠。三是操作性強。設定專項資金績效目標要經(jīng)過調(diào)查研究和科學論證，在管理、建設、監(jiān)督等各方充分溝通的基礎上達成共識，對于較大的資金規(guī)模，應當設置績效目標評審制度;專項資金績效目標要與編制專項資金預算有機結(jié)合，加強專項資金管理，進行成本效益分析。

2.合理編制專項資金預算

合理編制專項資金預算應當以專項資金績效目標為依據(jù)，與項目管理緊密聯(lián)系。在項目立項申請時，就應該按照量力而行的原則認真謀劃好項目建設的資金保障方案。編制專項資金預算，一是要遵循完整性原則，即所有與項目建設相關(guān)的財務收支都必須納入預算;二是要遵循真實性原則，收支測算的依據(jù)必須以真實可靠的資料作為來源，按照主管部門認可的方法計算;三是遵循統(tǒng)一性原則，即按照統(tǒng)一完整的科目以及規(guī)定的程序與標準進行編制。

納入年度部門預算的專項經(jīng)費，高校一般應按照上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總的程序編制專項資金預算。首先，根據(jù)上級主管部門下發(fā)的專項建設申報要求，以及相關(guān)的專項經(jīng)費需求計劃和預算表格，高校項目建設部門依據(jù)績效目標，在合理預測必要支出的基礎上，對所有預期專項建設收支進行歸集和細化，將預算建議數(shù)報高校財務部門。其次，高校財務部門結(jié)合資源調(diào)配能力，經(jīng)過綜合計算和全面平衡，編制出初步預算方案，經(jīng)必要審核程序后上報給上級主管部門。再次，根據(jù)上級主管部門下達的預算控制數(shù)，高校財務部門在項目建設部門進行預算調(diào)整的基礎上對預算方案進行修正，上報給上級主管部門。最后，根據(jù)上級主管部門下達的專項資金預算批復，高校財務部門結(jié)合資金管理需要對專項經(jīng)費進行預算分配，即可公布執(zhí)行。

（二）強化專項資金績效跟蹤管理

績效跟蹤發(fā)揮專項資金績效監(jiān)督和控制作用，是PDCA循環(huán)的重要環(huán)節(jié)。高校應圍繞已確定的專項資金績效目標，通過定期或動態(tài)采集專項資金管理信息、項目管理信息，對績效運行情況進行跟蹤（如圖2所示）。以事中評價為紐帶，把績效目標的設置與績效目標的實現(xiàn)連接起來，及時、客觀、系統(tǒng)地反映專項資金管理過程中績效目標的運行情況和實現(xiàn)程度，與項目建設部門進行持續(xù)溝通，以跟蹤目標來監(jiān)督管理過程，及時發(fā)現(xiàn)已經(jīng)出現(xiàn)的問題，及時糾偏整改，引導專項資金績效目標的實現(xiàn)。

專項資金績效跟蹤的主要內(nèi)容應包括：一是績效目標實現(xiàn)進度。重點跟蹤專項資金預算執(zhí)行情況，預算調(diào)整率、政府采購資金完成率、項目建設進度，以及項目預期產(chǎn)出、效益的實現(xiàn)程度。二是績效目標保障情況。重點跟蹤專項建設運行機制的完整性，包括項目管理制度、專項資金管理辦法等，以及評估制度執(zhí)行的有效性，包括決策分析、財務與資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制及風險防范等方面制度落實情況。三是績效目標偏差情況。重點跟蹤績效目標值與評估值之間的偏差程度、性質(zhì)以及相關(guān)的影響因素、預期后果、責任歸屬。四是績效目標糾偏情況。重點跟蹤糾偏責任落實情況。

（三）開展專項資金績效評價

績效評價發(fā)揮專項資金績效診斷的重要作用，也是PDCA循環(huán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。高校應依據(jù)對績效目標細化量化而形成的績效評價指標，運用科學、合理的績效評價標準和評價方法，對專項資金績效進行客觀公正的評價（如圖3所示）。除了上級主管部門評價外，高校也可自行評價或者委托第三方評價。

實施評價時，績效評價受托方應按照定性指標可衡量、定量指標應量化的要求，根據(jù)相關(guān)性、重要性、可比性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟性的原則，依據(jù)評價項目特點和評價工作需要，參考績效目標評審和績效跟蹤的情況，在績效評價三級指標的基礎上，對評價指標逐級分解和細化，建立起符合高校特性、項目特點的績效評價指標體系。

以項目效益指標為例，該二級指標下可設社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、影響力、滿意度五個三級指標。由于專項建設的類型千差萬別，項目效益難以直接測量，因此必須進一步將每一個三級指標進行細化和量化。對于評價指標的選擇，采用德爾菲法以匿名方式征求專家意見，經(jīng)過反復的反饋修正，使意見趨于一致，從而建立評價指標體系。對于評價指標權(quán)重的設定，可采用層次分析法，即在建立遞階層次結(jié)構(gòu)指標體系的基礎上，通過比較同一層次各指標的相對重要性來綜合計算指標的權(quán)重系數(shù)。該方法可以有效處理多因素決策制定中的不精確和不確定問題。運用德爾菲法，通過若干輪專家遴選，經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、影響力、滿意度五個指標均被細化為若干可以量化的明細指標I11～I1a、I21～I2b、I31～I3c、I41～I4d、I51～I5e。項目績效指標的體系結(jié)構(gòu)如圖4所示。

在項目效益明細指標遴選的基礎上，通過專家對各項指標兩兩打分，區(qū)別主次輕重后，運用層次分析法可計算得出各項明細指標的權(quán)重，方法如下：

步驟1：建立各層次指標的比較判斷矩陣。例如第二層次的5個指標，兩兩比較后采用1—9分制標度，將任意兩個指標的相對輕重定量化。

項目效益指標比較判斷矩陣：

a11 a12 a13 a14 a15a21 a22 a23 a24 a25a31 a32 a33 a34 a35a41 a42 a43 a44 a45a51 a52 a53 a54 a55（aij為專家打分值）

步驟2：對第二層次的1個指標比較判斷矩陣和第三層次的5個指標比較判斷矩陣分別計算最大特征值及其特征向量，進行一致性檢驗。檢驗通過，將特征向量歸一化后即為各項指標的權(quán)重。

一致性檢驗公式為：CR=CI/RI（CI為矩陣特征值，RI為同階一致性指標）

步驟3：將第二層次每個指標的權(quán)重分別與第三層次每個指標兩兩相乘，即可得出第三層次每個指標在總目標中的權(quán)重。

在評價指標及權(quán)重確定的基礎上，績效評價受托方可根據(jù)專項建設的具體情況，采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法中的一種或多種方法對專項資金進行績效評價。

（四）績效評價結(jié)果應用

專項資金績效評價結(jié)果的運用是專項資金績效管理的落腳點，體現(xiàn)了PDCA績效管理理念和方法的有效性，主要處理措施包括結(jié)果反饋、問題整改、信息公開、優(yōu)化管理。具體來說，績效評價工作完成后，績效評價受托方應及時向項目管理和建設相關(guān)各方報告評價的依據(jù)、過程和初步結(jié)論，在聽取意見的基礎上分析修正績效評價初步結(jié)論，并將正式結(jié)論反饋給高校，作為專項資金管理整改的依據(jù)。高校應根據(jù)正式的專項資金績效評價結(jié)論，深入查找問題根源，分析研究改進措施，嚴格落實整改責任，切實加強專項資金的績效管理。高校還應按照信息公開有關(guān)規(guī)定，及時將專項資金績效評價的結(jié)果和整改方案進行公開，方便各方監(jiān)督。高校要建立績效評價結(jié)果與提高內(nèi)部管理水平相結(jié)合的機制，將績效評價結(jié)果作為優(yōu)化決策機制、加強財務和資產(chǎn)管理、強化內(nèi)部控制、完善考核評價制度等方面的重要依據(jù)。

四、結(jié)論

高水平的績效來源于高質(zhì)量的管理。PDCA理論是管理學領(lǐng)域的代表性理論之一，能夠有效地將績效管理與質(zhì)量管理相融合，不斷挑戰(zhàn)組織或項目管理的更高目標。PDCA理論在高校專項資金績效管理中的應用，就是堅持績效為核心，質(zhì)量是關(guān)鍵，始終將績效目標擺在專項資金管理的核心位置并貫穿于全過程管理，致力于提高管理活動的質(zhì)量，通過設定績效目標、預算管理、績效追蹤、考核評價、結(jié)果反饋與運用一系列高質(zhì)量的績效管理活動，有效保障資金績效達成預期目標。其自身所具備的糾偏機制也能在過程中防止績效偏離目標。PDCA理論對于完善高校績效管理、提高資金效益具有重要的理論意義和應用價值。

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