李林嫻

（361005　廈門市湖里區(qū)人民法院　福建 廈門）

再議我國環(huán)境公益訴訟原告的選擇

李林嫻

（361005廈門市湖里區(qū)人民法院福建 廈門）

環(huán)境公益訴訟在我國是一個新的訴訟形式，在實踐中環(huán)境公益訴訟的最大爭議在于原告范圍的混亂?！董h(huán)境保護法》對環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定雖有積極意義，但在實踐中操作仍存在很大困難。從目前的情況看，由檢察機關作為環(huán)境公益訴訟的原告是比較恰當?shù)倪x擇。

環(huán)境；公益訴訟；原告

環(huán)境公益訴訟是當前一個熱點的話題，《環(huán)境保護法》和《民事訴訟法》對環(huán)境公益訴訟都做了相應的規(guī)定——尤為引人注目的是對此類訴訟原告主體的確定，似乎使環(huán)境訴訟原告主體的爭議得以平息。但筆者認為，從我國環(huán)境保護的長遠利益和司法機制來看，環(huán)境公益訴訟原告主體的法律規(guī)定不盡合理，仍有值得商榷之處。

一、問題的提出

一般認為公益訴訟的法律制度最早可溯及到古羅馬時代。羅馬法中規(guī)定公益訴訟由擔任國家公益的人代表國家行使訴權(quán)，具有公民權(quán)的羅馬市民也可以以自己的名義向法庭提起基于公眾利益的訴訟。

我國在此方面則更傾向于“環(huán)境公益訴訟”的表達，這種表達代表了一種傾向，即相關訴訟系為公共利益，換句話說是強調(diào)這種訴訟的目的性或者代表性。但是，我們僅認識環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)是不夠的，因為作為一種訴訟形式，它勢必要關注實際中的操作，而一個重要的問題是——環(huán)境公益訴訟的原告資格如何確定？在實踐中，環(huán)境公益訴訟的原告主體呈現(xiàn)出非?；靵y的局面——有政府部門作為原告提起的，有檢察機關作為原告提起的，也有以社團組織為原告提起的，甚至有以自然物作為原告提起的。這些案件中，有很大一部分被法院以原告不適格而不予受理，這對我國環(huán)境的保護是非常不利的。

目前來看，關于環(huán)境公益訴訟原告的學說大致有三種，即公民訴訟說、團體代表說和公權(quán)機構(gòu)說。而我國《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：①依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；②專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。這似乎使得環(huán)境公益訴訟的原告資格問題得到解決，但其實不然。因為這樣的法律規(guī)定表面上看似乎周延，但在實踐中很難有效執(zhí)行，相關表現(xiàn)留待后述。

二、環(huán)境公益訴訟原告資格的法律分析

環(huán)境公益訴訟原告資格爭議的最大癥結(jié)在于傳統(tǒng)訴訟觀念，特別是訴權(quán)理論與環(huán)境公共權(quán)利觀念的沖突——由環(huán)境公共權(quán)利觀念導致的環(huán)境公益訴訟原告范圍擴大是否合理，這不僅應該從法學理論層面考察，還要從法律效果進行考察。

筆者認為，環(huán)境公益訴訟原告資格的突破是否正當，首先要解決的問題正是訴權(quán)理論。訴權(quán)是指公民所享有的請求國家維護自己的合法權(quán)益的權(quán)利。毫無疑問，訴權(quán)與實體權(quán)利之間存在著某種關系，脫離了這種關系，抽象的訴權(quán)將無存在的必要。因此，如果要概括訴權(quán)的存在基礎的話，則不應僅僅限于民事權(quán)利的有無，而應著眼于實體民事權(quán)益的存在與否，因為在確認之訴中往往沒有實體權(quán)利而只有利益。在這一點上，我國的民事訴訟理論認為訴權(quán)以民事權(quán)益受到侵犯或發(fā)生爭議為前提，而不僅僅限于民事權(quán)利，無疑是正確的。

回歸環(huán)境公益訴訟，私人利益和公共利益是兩個層次的問題，只有融合而沒有沖突。環(huán)境品質(zhì)具有公共品屬性，同時又是人類生存和發(fā)展的前提性物質(zhì)基礎，不能也不應屬于任何個人或者團體。只有共同共有才符合環(huán)境品質(zhì)的客觀規(guī)律。環(huán)境法的基礎是公共性和不可或缺性。環(huán)境權(quán)主體的集合性是環(huán)境法最基礎的特征，也是環(huán)境法構(gòu)建的基本思路。但集體并不排斥個體，個體構(gòu)成集合的必要因素。從單一訴訟來看，原告在資格上應該包含環(huán)境法中公共的屬性，任何人實際上都可以在法律框架（主要是指《環(huán)境法》）和訴的利益兩個層面找到訴權(quán)存在的理由。從這個角度而言，環(huán)境公益訴訟對傳統(tǒng)訴權(quán)理論的突破是有正當性的。

如果說訴訟理論上的突破還停留在理論層面，則真要擴大原告之主體資格范圍則還要考慮實際情況。濫訴并不以理論為轉(zhuǎn)移，提起訴訟的人不會因為是涉及個人利益還是公共利益而對提起訴訟作絕對合理的選擇。如果對主體資格不限制，濫訴極難避免。如果規(guī)定任何公民或組織都可以依法提起環(huán)境公益訴訟，由于原告是與案件沒有直接利害關系的人，不排除一些人濫用公益訴訟訴權(quán)以達到其他目的的可能性。除此之外，由此而來的另一個問題我們也極易忽視，除了原告主體本身的泛濫，還可能導致訴本身的混亂，比如企業(yè)之間的惡性競爭導致的環(huán)境訴訟。如此看來，在環(huán)境公益訴訟原告資格方面我們陷入一個兩難的選擇，環(huán)境公益訴訟的發(fā)展趨勢和傳統(tǒng)的訴權(quán)理論所設置的濫訴限制發(fā)生了一定程度沖突。

三、環(huán)境公益訴訟原告的再選擇

環(huán)境公益訴訟已經(jīng)是不可阻擋的潮流，它的意義是非常現(xiàn)實的；在我國構(gòu)建這一制度必須依據(jù)我國現(xiàn)有的制度，在最小代價范圍內(nèi)獲得最大的利益，這需要發(fā)揮一定的創(chuàng)造力。

1.社會組織目前不宜作為環(huán)境公益訴訟原告

盡管《環(huán)境保護法》已經(jīng)確定了有關社會組織在環(huán)境公益訴訟的主體資格，但結(jié)合我國的實際情況，筆者對此仍持保留態(tài)度。其原因有二：一方面是客觀情況不宜。從我國目前的情況來看，符合條件、有能力、有意愿提起環(huán)境公益訴訟的組織可能很少。有人曾經(jīng)統(tǒng)計，符合條件的組織可能不會超過300家；而調(diào)查進一步顯示，接近一半的環(huán)保組織年度經(jīng)費預算不足50萬元，大部分環(huán)保組織的年度預算都在100萬元以下。環(huán)境公益訴訟成本動輒數(shù)十萬元，對大部分環(huán)保組織來說過于奢侈。

另一方面，社會組織的構(gòu)成是極為復雜的，有些社會組織受到出資人的影響很大，有的甚至本身就接受污染主體的贊助，其公益訴訟的傾向性難以保證；而且環(huán)保團體的利益偏向明顯，不同團體之間的利益取向相差很大，只能代表個別階層、社區(qū)、社團、人群的利益，其中立性同樣受到質(zhì)疑。它對公益訴訟的選擇性缺少嚴密的規(guī)制，而一些環(huán)保團體的環(huán)境保護意識的偏激也可能對公益訴訟不利。

2.其他環(huán)境公益訴訟原告選擇評述

目前實踐中，公益訴訟的原告主體非常豐富，主要包括公民個人、社會團體、政府機構(gòu)和檢察機關。這其中爭議很多，但筆者總的看法是，原告主體的選擇一方面要照顧到環(huán)境公益訴訟的公益性，但更為重要的是是集合訴訟資源，適應中國法律體制和訴訟體制，保證公益訴訟能夠順利進行。

首先，公民作為環(huán)境公益訴訟原告主體在目前看來不適合。公民的利益太分散，而且具有一定的利益偏向，且其代表性不足。另一方面，公民個人的資源不足，起訴和應訴的能力非常有限，難以應付復雜的訴訟。更值得注意的是，公民訴訟會增加訴訟案件，導致訴累，加重法院的負擔，盡管存在合并訴訟的可能，但這樣的訴訟成本仍然巨大。

其次，政府或者行政部門不宜成為環(huán)境公益訴訟的原告。多數(shù)情況下，政府或者行政部門可以通過行政處罰、行政強制等手段實現(xiàn)其職能，而不必采取訴訟方式，否則會造成公共資源的浪費。此外，政府或者行政部門作為原告提起環(huán)境公益訴訟，具有怠于履行行政職責的嫌疑。

最后，關于檢察機關是否可以作為公益訴訟原告，當前也并非沒有爭議，但筆者卻對此持支持的態(tài)度。檢察機關一直是理論界及實務界認為最合適的公益訴訟的主體。我國憲法規(guī)定，檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，檢察機關通過行使檢察權(quán)，對國家機關及其工作人員和公民、組織是否遵守憲法和法律進行監(jiān)督。環(huán)境損害當屬違背相關環(huán)境保護法律，在廣義上屬于法律監(jiān)督的范疇。而檢察院內(nèi)部早已設立民行部門，形成可以提起公益訴訟的現(xiàn)成的制度和機構(gòu)資源。從代表性而言，檢察機關的公共性特征使其最適合擔當公共利益的代表。

［1］吳漢東.羅馬法［M］.北京：法律出版社，1995：72.

［2］王蓉.環(huán)境法總論——社會法與公法共治［M］.北京：法律出版社，2010：87.

［3］中華環(huán)保聯(lián)合會，國際自然資源保護協(xié)會.民間環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的角色及作用［EB/OL］.http：//www. chinadevelopmentbrief.org.cn/news-16773.html.

［4］齊樹潔，林建文.環(huán)境糾紛解決機制研究［M］.廈門：廈門大學出版社，2005：234.

［5］李摯萍.中國環(huán)境公益訴訟原告主體的優(yōu)劣分析和順序選擇［J］.河北法學，2010（1）：21-25.

［6］王燦發(fā)，程多威.新環(huán)境保護法下環(huán)境公益訴訟面臨的困境及其破解［J］.法律適用，2014（8）：46-51.

李林嫻（1983～），女，籍貫福建仙游，福建省廈門市湖里區(qū)人民法院助理審判員。