●馮淑英

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農(nóng)村土地承包糾紛案件若干實(shí)務(wù)問題

●馮淑英

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分，土地承包關(guān)系是否穩(wěn)定直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要因素之一。除了法律法規(guī)和政策外，鄉(xiāng)規(guī)民約在調(diào)整農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系中發(fā)揮著重要的作用，如何權(quán)衡鄉(xiāng)規(guī)民約與法律法規(guī)的沖突，如何衡平各方當(dāng)事人的利益，都要求法官具有足夠的司法智慧方能作出合理的衡量與取舍。由于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活正在發(fā)生急劇變化，農(nóng)村的利益分配關(guān)系也比較復(fù)雜，導(dǎo)致因土地承包而發(fā)生的糾紛日益增多①?gòu)堄w：《淺析我國(guó)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁的特殊性》，載《法制與社會(huì)》2014年第2期。；同時(shí)由于農(nóng)村土地權(quán)利制度本身所具有的特殊性又導(dǎo)致了土地承包糾紛的性質(zhì)呈現(xiàn)復(fù)雜多樣性。以下筆者就從對(duì)《農(nóng)村土地承包法》及《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《關(guān)于農(nóng)村土地承包案件司法解釋》）等有關(guān)規(guī)定的理解和適用出發(fā)，探討幾個(gè)司法實(shí)踐中的相關(guān)問題，以期對(duì)審判此類案件有所助益。

一、關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力問題

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，承包方可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三人，但必須征得發(fā)包方的同意。這是法律規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的一個(gè)很重要的前提條件。轉(zhuǎn)讓與轉(zhuǎn)包、出租等流轉(zhuǎn)行為不同，一旦轉(zhuǎn)讓生效，它既終結(jié)了發(fā)包方與原承包方之間的土地承包合同關(guān)系，同時(shí)又在發(fā)包方與受讓人之間形成新的承包關(guān)系。因此，發(fā)包方作為集體土地經(jīng)營(yíng)管理者，有權(quán)對(duì)承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為進(jìn)行必要的監(jiān)督，以防止集體財(cái)產(chǎn)的流失。有些學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既然作為一種用益物權(quán)，就具有不受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之外其他人干預(yù)的效力，就應(yīng)當(dāng)由用益物權(quán)人自由轉(zhuǎn)讓，無需征得發(fā)包人的同意。②王利明主編：《中國(guó)民法典學(xué)者建議稿及立法理由》（物權(quán)編），法律出版社2005年版，第268頁。但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與一般的債權(quán)轉(zhuǎn)讓有所不同。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)的范疇，從物權(quán)關(guān)系上來看，發(fā)包方作為農(nóng)民集體土地的經(jīng)營(yíng)管理者，依法有權(quán)決定或者選擇土地承包的經(jīng)營(yíng)人。③王金堂：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的困局與解破》，載http://cnki.sgst.cn/kcms/detail/detail.aspx？，2014年2月2日訪問。如果無視發(fā)包方的存在，則會(huì)導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能形態(tài)所伴隨的相應(yīng)義務(wù)得不到切實(shí)履行。再者，盡管農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利人，具有直接支配土地的權(quán)利，但其權(quán)利的行使不能濫用，必須受到一定的限制，才能保證權(quán)利行使的合理性，不至于侵害集體利益或者第三人利益。所以，法律和司法解釋對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓設(shè)定了限制性條件，即將發(fā)包方同意作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的生效條件?！段餀?quán)法》第182條沿用了《農(nóng)村土地承包法》第37條的規(guī)定，規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，必須征得發(fā)包人同意，否則該轉(zhuǎn)讓行為無效。

同時(shí)，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)維護(hù)和尊重承包方依法轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒有法定的正當(dāng)理由，原則上不得拖延和阻撓承包方依法轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。也就是說，如果發(fā)包方不同意必須具備一定的法定理由。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，下列原因可視為法定理由：（1）是否符合自愿、平等和有償原則。如一方強(qiáng)迫另一方進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或者其他單位和個(gè)人強(qiáng)迫承包方進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，可以認(rèn)定發(fā)包方不同意具有法定理由；（2）是否改變了土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；（3）轉(zhuǎn)讓的期限是否在承包合同的承包期內(nèi)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同約定的期限不得超過承包合同尚未履行的剩余時(shí)間；（4）承包方必須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源；（5）受讓方必須是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶；（6）同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。上述六個(gè)方面的內(nèi)容，都是發(fā)包方是否同意土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法定理由，除此之外的理由均可視為“無法定理由”。發(fā)包方拖延表態(tài)不影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力。

二、關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)問題

在我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)民土地集體所有制度下，一方面土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)要照顧本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益；另一方面要按照市場(chǎng)規(guī)則來規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的運(yùn)作。④楊一介：《再論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版） 》2014年06期。為此《農(nóng)村土地承包法》第33條明確規(guī)定了在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)中享有優(yōu)先權(quán)。⑤李永軍：《論優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的性質(zhì)和效力—對(duì)我國(guó)《合同法》第230條及最高法院關(guān)于租賃的司法解釋的評(píng)述》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年06期。

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的優(yōu)先權(quán)不同于傳統(tǒng)民法上的優(yōu)先權(quán)，承包方流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于一種用益物權(quán)，而傳統(tǒng)民法上規(guī)定的優(yōu)先權(quán)的出賣人享有的是所有權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的優(yōu)先權(quán)行使的結(jié)果是承包方與優(yōu)先權(quán)人簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，而不是傳統(tǒng)意義上優(yōu)先權(quán)所產(chǎn)生的買賣合同。因此，可以說，《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的優(yōu)先權(quán)屬于一種新類型的優(yōu)先權(quán)，是在推行家庭承包責(zé)任制中創(chuàng)設(shè)的具有中國(guó)特色的優(yōu)先權(quán)制度。我國(guó)為了保護(hù)耕地，確保糧食生產(chǎn)安全，沒有把集體所有的土地完全納入市場(chǎng)化管理，農(nóng)民對(duì)自己集體所有的土地自然享有優(yōu)先承包、優(yōu)先使用、優(yōu)先收益的權(quán)利。所以，法律規(guī)定在流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)既符合當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的性質(zhì)和特點(diǎn)，也符合當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際情況。

優(yōu)先權(quán)人行使流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先權(quán)條件是：1.承包方即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人準(zhǔn)備將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人；2.本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員要求享有優(yōu)先權(quán)；3.本集體經(jīng)濟(jì)組織成員只有在同等條件下才享有優(yōu)先權(quán)。所謂同等條件，根據(jù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)，一般理解為優(yōu)先權(quán)人提出的條件與準(zhǔn)備流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人的流轉(zhuǎn)條件是相同的，特別在流轉(zhuǎn)的主要條件上，如流轉(zhuǎn)價(jià)款、流轉(zhuǎn)期限等，但并非絕對(duì)等同。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于農(nóng)村土地承包案件司法解釋》的規(guī)定，實(shí)踐中重點(diǎn)把握流轉(zhuǎn)價(jià)款和期限兩個(gè)方面的內(nèi)容。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)的行使期限，現(xiàn)行法律和司法解釋均未明確規(guī)定，這與我國(guó)法律規(guī)定的優(yōu)先權(quán)有所不同，主要考慮我國(guó)農(nóng)村廣大地區(qū)差別較大，絕對(duì)地確定一個(gè)行使期限，實(shí)踐中比較難以操作。一般而言，實(shí)務(wù)中應(yīng)根據(jù)各案不同，確定一個(gè)合理期限，至于合理期限如何把握，體現(xiàn)了法官的自由裁量權(quán)。

任何權(quán)利的行使都有一定的限制條件，即優(yōu)先權(quán)人不得濫用權(quán)利，否則會(huì)損害承包方的利益。下列情形下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不享有優(yōu)先權(quán)：第一，在書面公示的合理期限內(nèi)未提出優(yōu)先權(quán)主張的，不享有優(yōu)先權(quán)。根據(jù)法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，要履行通知本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的義務(wù)，以便讓成員決定是否行使優(yōu)先權(quán)。至于通知的方式，法律未作規(guī)定，可以逐個(gè)通知，也可以公開公示通知，但都要能使本集體經(jīng)濟(jì)組織成員知曉的合理期限，該期限如何把握，由法院根據(jù)案件的具體情況而定。第二，未經(jīng)書面公示，在本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人開始使用承包地兩個(gè)月后提出優(yōu)先權(quán)主張的，不予支持。這是因?yàn)?，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人開始使用承包地已經(jīng)兩個(gè)月，作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員來說，應(yīng)當(dāng)知受讓人使用承包地的情況，此時(shí)仍不主張優(yōu)先權(quán)，視為其已經(jīng)放棄優(yōu)先權(quán)，否則將會(huì)影響土地的正常利用。

三、關(guān)于承包方違反法定義務(wù)引發(fā)糾紛的處理問題

在農(nóng)村土地承包合同履行過程中，承包方除應(yīng)承擔(dān)合同約定的義務(wù)外，還負(fù)有法律規(guī)定的一些義務(wù)?！掇r(nóng)村土地承包法》第17條規(guī)定：“承包方承擔(dān)下列義務(wù)：（一）維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；（二）依法保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；（三）法律行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)?！狈山o承包方設(shè)定法定義務(wù)的目的在于切實(shí)保護(hù)我國(guó)已經(jīng)十分匱乏的土地資源，珍惜和合理利用好土地，特別是事關(guān)我國(guó)糧食生產(chǎn)安全的耕地。承包方無視法律規(guī)定，不履行自己的法定義務(wù)，給發(fā)包方造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。發(fā)包方有權(quán)要求承包方停止損害、恢復(fù)原狀或者賠償損失，為此向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)予受理，并支持發(fā)包方的訴訟請(qǐng)求。

實(shí)務(wù)中處理此類糾紛應(yīng)當(dāng)注意以下問題：第一，承包方違反法定義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任不僅適用于家庭承包，而且也適用于農(nóng)村土地的其他承包方式。但是由于《農(nóng)村土地承包法》第17條位列于其第二章“家庭承包”部分，因此，家庭承包的承包方違反第17條規(guī)定的法定義務(wù)的，可以直接適用該規(guī)定；對(duì)于以其他方式承包的農(nóng)村土地的承包方違反法定義務(wù)，可參照該規(guī)定進(jìn)行處理，即發(fā)包方也可以依據(jù)該規(guī)定追究承包方的責(zé)任；對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下，如果第三人違反了法定義務(wù)，盡管發(fā)包方與第三人之間不存在土地承包合同關(guān)系，但發(fā)包方作為農(nóng)村集體所有土地的管理者，也應(yīng)有權(quán)對(duì)第三人違反法定義務(wù)的行為提起訴訟，追究第三人的責(zé)任。第二，責(zé)令承包方承擔(dān)責(zé)任必須具有實(shí)際損害后果，即承包方違反了《農(nóng)村土地承包法》第17條的規(guī)定造成農(nóng)業(yè)用地變成非農(nóng)用地或者產(chǎn)生的永久性損害。如果上述后果是由于自然原因以及承包方意志以外的原因?qū)е碌?，人民法院不得適用該規(guī)定責(zé)令承包方承擔(dān)責(zé)任。第三，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確地把握承包地用于非農(nóng)建設(shè)或者造成永久性損害的基本含義。將土地用于非農(nóng)建設(shè)，一般是指承包方違反《土地管理法》的規(guī)定，擅自在承包地上建房、開礦、挖窯、制磚、取土、取沙、采石、造墓等行為。此外在承包的基本農(nóng)田上發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚、建立畜牧場(chǎng)、屠宰場(chǎng)、農(nóng)副產(chǎn)品加工廠等也屬于將農(nóng)業(yè)用地用于非農(nóng)建設(shè)。對(duì)承包地造成永久性損害是指由于對(duì)土地采取不合理的耕作方式或者進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng)，使承包地土壤失去了原有的土質(zhì)和水分條件，趨于鹽堿化、荒漠化，對(duì)土地耕種層造成難以恢復(fù)的破壞。第四，承包方違反法律規(guī)定的義務(wù)給發(fā)包方造成損害的，發(fā)包方可以請(qǐng)求停止侵害、恢復(fù)原狀或者賠償損失，即發(fā)包方可以行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)和侵權(quán)請(qǐng)求權(quán)，但發(fā)包方并不能因此解除土地承包合同，這也從另一個(gè)角度保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。從實(shí)踐看，允許發(fā)包方解除合同，收回承包方的土地不是一個(gè)比較理想的處理方法，它容易使承包土地的農(nóng)戶喪失最基本的生活保障。

處理此類糾紛還會(huì)遇到一個(gè)政策性和現(xiàn)實(shí)性比較強(qiáng)的問題，就是保護(hù)承包地與調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的加快，就必然涉及到農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整問題，而農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整又必然牽扯到農(nóng)地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在農(nóng)地結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，承包方往往認(rèn)為改變土地用途是調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的結(jié)果，而發(fā)包方則往往主張承包方違反法律規(guī)定義務(wù)擅自調(diào)整土地用途，這就給人民法院認(rèn)定承包方的行為是否違反《農(nóng)村土地承包法》第17條的規(guī)定帶來一定困難。針對(duì)這種情況，首先需要明確，除我國(guó)政府劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)外，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)并未完全禁止承包地在種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)之間用途的改變，如將種植糧食改變?yōu)榉N植蔬菜等。這種改變不屬于對(duì)土地基本用途的改變，承包方對(duì)此擁有自主權(quán)，所以不能絕對(duì)地認(rèn)為承包地改變用途就認(rèn)定承包方具有違法行為。此外，我國(guó)為了確保糧食生產(chǎn)的安全，確定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，一般是不允許隨意改變土地用途的，在審理此類糾紛中，應(yīng)根據(jù)我國(guó)保護(hù)基本農(nóng)田的制度，體現(xiàn)國(guó)家干預(yù)原則，制止任意改變土地用途的行為。

四、關(guān)于承包方交回承包地行為的認(rèn)定問題

《農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定，在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地，這是對(duì)集體土地的所有權(quán)人即發(fā)包方行使權(quán)利的一種限制。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)后難以反映承包方對(duì)土地耕種所進(jìn)行的合理投入，導(dǎo)致土地種的越多，負(fù)擔(dān)就越重，在一些地區(qū)就出現(xiàn)了對(duì)承包地棄耕、撂荒的現(xiàn)象，不少發(fā)包方為了交納農(nóng)業(yè)稅，不得已請(qǐng)人代替耕種，這種情況下發(fā)包方與第三人也可能簽訂合同，也可能口頭商定，做法不一。但近幾年，隨著我國(guó)減免農(nóng)業(yè)稅、增加糧食補(bǔ)貼等一系列農(nóng)村政策的出臺(tái)，原來一些不愿耕種承包地的承包戶又要求繼續(xù)承包土地。這樣在原來承包方與實(shí)際耕種的外來人口之間就會(huì)產(chǎn)生一系列矛盾和沖突，《關(guān)于農(nóng)村土地承包案件司法解釋》第10條就是針對(duì)這種情況而作出的規(guī)定。適用該條司法解釋時(shí)需要把握以下幾點(diǎn)：一是認(rèn)定承包方自愿交回土地時(shí)必須審查是否具備法定的形式要件，即《農(nóng)村土地承包法》第29條規(guī)定的，承包方交回土地必須提前半年以書面形式通知發(fā)包方，不具備法律規(guī)定的這種形式要件，就不能認(rèn)定承包方交回土地的行為是合法的，這樣規(guī)定的目的仍在于最大限度地保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，避免任何組織和個(gè)人違背承包方的真實(shí)意志，剝奪承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是交回承包地只能是承包方的自愿行為，而不應(yīng)當(dāng)是承包方受騙或者被迫作出的決定。承包方享有的解除權(quán)是《農(nóng)村土地承包法》第29條賦予的，只要承包方行使法律賦予的合同解除權(quán)，自愿交回其所承包經(jīng)營(yíng)的土地時(shí)，符合法律規(guī)定的程序，發(fā)包方無權(quán)拒絕承包方交回土地。交回承包地實(shí)質(zhì)上是解除土地承包經(jīng)營(yíng)合同的民事法律行為，那么人民法院在審理此類糾紛案件時(shí)，除審查是否符合《農(nóng)村土地承包法》第29條規(guī)定的程序和條件外，還要以《民法通則》第58條為依據(jù)，確定其自愿交回承包地的效力。

在審判實(shí)踐中經(jīng)常遇到一個(gè)在司法解釋中沒有規(guī)定的問題，就是在土地承包合同未屆滿之前，由于種種原因，承包方承包的土地長(zhǎng)時(shí)期無人耕種，此時(shí)發(fā)包方為了避免土地荒蕪，便將承包方無人耕種的土地發(fā)包給非集體經(jīng)濟(jì)組織成員耕種。但隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，原來的承包方返回農(nóng)村，以合法承包方的身份要求從外來耕種者手中收回土地，從而引發(fā)一系列糾紛。這類案件一般有兩種情形：一是原土地承包方以發(fā)包方或者以發(fā)包方與實(shí)際耕種者為被告或者共同被告提起民事訴訟，請(qǐng)求返還承包地。此種情形下，發(fā)包方除以承包方棄耕荒蕪?fù)恋貫榭罐q理由外，一般還會(huì)反訴，請(qǐng)求責(zé)令承包人補(bǔ)交所欠的承包費(fèi)。二是承包方回村后，強(qiáng)行將實(shí)際耕種的外來人趕走，實(shí)際耕種者以承包方為被告提起侵權(quán)損害賠償訴訟。此時(shí)如果發(fā)包方支持承包方收回承包地，則可能作為共同被告。這類案件處理的難度在于，一方面承包方與發(fā)包方之間存在著土地承包經(jīng)營(yíng)合同，盡管承包方存在違反法定義務(wù)的情形，但發(fā)包方因此收回承包地缺乏法律依據(jù)；另一方面，承包方確實(shí)存在棄耕撂荒承包地的事實(shí)，承包方不僅未按照承包合同履行自己的義務(wù)，而且荒蕪集體所有的土地也違反了法律的規(guī)定。在此情況下，發(fā)包方另行尋覓他人耕種，減少了集體經(jīng)濟(jì)組織所遭受的損失。況且實(shí)際耕種者也依據(jù)與發(fā)包方簽訂的承包合同進(jìn)行了一定的投入，而這些投入短期內(nèi)又無法收回，如果允許承包方收回土地，勢(shì)必給實(shí)際耕種者造成極大的損失。在幾種利益彼此沖突的情況下，如何妥善解決好此類糾紛是人民法院面臨的重要課題。

盡管對(duì)此類糾紛法律和司法解釋沒有明確作出規(guī)定，但根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的立法精神，也可以比較好地處理這類糾紛。首先，要保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在承包方與發(fā)包方之間的承包合同未屆滿前，發(fā)包方與其他任何人簽訂的承包合同均缺乏法律依據(jù)，應(yīng)依法確認(rèn)為無效。實(shí)踐中有些法院以承包方客觀上存在棄耕撂荒土地的事實(shí)為理由認(rèn)定第二份土地承包合同有效，不符合《農(nóng)村土地承包法》的立法原意。所以在處理類似案件中保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是第一位的。但對(duì)于實(shí)際耕種土地一方的合法權(quán)益也應(yīng)當(dāng)給予充分保護(hù)，對(duì)實(shí)際耕種者的投入由承包方給予相應(yīng)的補(bǔ)償，實(shí)際耕種者已經(jīng)足額交納承包費(fèi)的，應(yīng)責(zé)令發(fā)包方將多余的承包費(fèi)退還給實(shí)際耕種者。在此類糾紛中，因承包方、發(fā)包方與實(shí)際耕種者處于不同的訴訟地位，案件的性質(zhì)會(huì)發(fā)生一定變化。如果承包方以原告起訴實(shí)際耕種者，屬于侵權(quán)之訴，因?yàn)槌邪脚c實(shí)際耕種者之間不存在任何合同關(guān)系，承包方起訴的理由是實(shí)際耕種者侵犯了其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)際耕種者肯定會(huì)以與發(fā)包方之間的承包合同予以抗辯，此時(shí)法院應(yīng)追加發(fā)包土地的集體經(jīng)濟(jì)組織作為被告或者第三人參與訴訟，這樣有利于查明案件事實(shí)。如判令實(shí)際耕種者退還承包地給承包方，可以責(zé)令集體經(jīng)濟(jì)組織退回已經(jīng)收取的剩余年限的承包費(fèi)，責(zé)令承包方與二次發(fā)包的集體經(jīng)濟(jì)組織就實(shí)際耕種者種植的農(nóng)作物和其在土地上的投入給予補(bǔ)償。如果屬于承包方強(qiáng)行將實(shí)際耕種者趕走引起的侵權(quán)糾紛，同樣為查明事實(shí)也應(yīng)當(dāng)追加發(fā)包方為第三人參加訴訟，其具體訴訟地位視其抗辯的理由而定。

（作者單位：山東法官培訓(xùn)學(xué)院）

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