余周武，龍振華

（湖北水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，430070，武漢）

對農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制試點成效的思考

余周武，龍振華

（湖北水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，430070，武漢）

在對比分析湖北省通城縣和山東省東平縣兩個農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制試點存在的問題及改革措施的基礎(chǔ)上，總結(jié)成功經(jīng)驗，對推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制改革提出建立考核機(jī)制、健全管護(hù)機(jī)制、完善投資融資機(jī)制等思考，為之后相關(guān)工作提供借鑒。

農(nóng)田水利設(shè)施；產(chǎn)權(quán)制度改革；運行管護(hù)機(jī)制；改革創(chuàng)新

2014年，水利部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制試點工作的通知》，并于同年在全國選擇了100個縣開展試點工作，試點工作要求用3年左右時間取得突破和成效，實現(xiàn)農(nóng)田水利設(shè)施“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)落實、經(jīng)費保障、管用得當(dāng)、持續(xù)發(fā)展”的總體目標(biāo)。

2016年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》進(jìn)一步提出深化小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制，鼓勵社會資本參與小型農(nóng)田水利工程建設(shè)與管護(hù)。本文以湖北通城縣和山東東平縣試點為對象進(jìn)行探討。

一、兩個試點縣普遍存在的相關(guān)問題及改革對策

長期以來，受客觀條件制約，農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰，管護(hù)主體、責(zé)任、經(jīng)費不落實等問題一直未得到很好解決。農(nóng)田水利是農(nóng)業(yè)發(fā)展的短板，也是需要改革創(chuàng)新的突破口。

1.通城縣主要問題及改革對策

（1）通城縣基本情況

通城縣位于湖北省東南部，湘鄂贛三省交界處，是咸寧、岳陽、九江金三角中心交匯點，轄9個鎮(zhèn)、2個鄉(xiāng)。境內(nèi)溪溝縱橫，河網(wǎng)密布，河道總長逾800 km，河網(wǎng)密度300m/km2。全縣除大中型水庫外，有小（1）型水庫13座，?。?）型水庫 61座，塘堰 2 810處，其中超過1萬m3的大塘205處。

（2）主要問題

一是農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明，責(zé)權(quán)不清，工程管理混亂；二是資金投入不足、來源單一；三是缺乏機(jī)制，群眾參與積極性不高；四是建管機(jī)制不活，管護(hù)制度失靈。通過分析原因，抓住重點，通城縣按照“全面部署、試點示范、整體推進(jìn)、突出重點、分步確權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)”的要求，堅持“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、公益優(yōu)先、分類指導(dǎo)、改革創(chuàng)新”的原則，大膽改革創(chuàng)新。實現(xiàn)了每個工程一份管護(hù)檔案、一份管護(hù)協(xié)議、一個管護(hù)主體、一筆管護(hù)經(jīng)費“四個一”的管護(hù)機(jī)制。

（3）改革對策與成效

①突出三個強(qiáng)化，確保改革有序推進(jìn)。把政策宣傳、組織領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)制定方案作為關(guān)鍵和基礎(chǔ)性工作來抓。一是強(qiáng)化政策宣傳，形成思想共識。召開全縣改革動員大會，組織集中學(xué)習(xí)水利部和省廳有關(guān)文件精神和改革政策，安排部署相關(guān)工作。充分利用電視、宣傳欄等形式宣傳改革政策，宣傳工作上街下鄉(xiāng)，做到家喻戶曉，調(diào)動群眾參與改革的積極性。二是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，形成工作合力。成立以分管副縣長為組長，縣委辦、政府辦與水利、發(fā)改委、財政和試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)負(fù)責(zé)人為成員的水利工程建管用一體化改革領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，組建工作專班。各鄉(xiāng)村成立工作專班，形成三級聯(lián)動的強(qiáng)大合力。三是強(qiáng)化組織調(diào)研，科學(xué)制定實施方案。召開縣、鄉(xiāng)、村組干部座談會，舉辦聽證會，廣泛征求和聽取對改革的意見和建議，科學(xué)制定“通城縣農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制試點工作方案”，對改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、對策措施等進(jìn)行全面安排部署。

②把握四個重點，確保改革規(guī)范實施。把科學(xué)確定項目、確定建設(shè)主體、建立考核機(jī)制、明確管護(hù)責(zé)任作為改革創(chuàng)新的重點環(huán)節(jié)來抓。一是統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)確定項目。根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源實際，合理確定工程建設(shè)布局、規(guī)模和形式；項目建設(shè)的籌資投勞方案經(jīng)受益區(qū)農(nóng)民民主議事、民主決策通過；興建和改造水利工程設(shè)施，堅持水源、骨干工程和田間工程配套建設(shè)，確保工程建成后充分發(fā)揮整體綜合效益。二是明確責(zé)任，確定建設(shè)主體。所有確定實施的項目，村民代表、管護(hù)責(zé)任人、用水戶協(xié)會和專業(yè)合作社具體組織實施，并對項目的申請、建設(shè)和管護(hù)承擔(dān)責(zé)任；水利部門負(fù)責(zé)制定技術(shù)方案，進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，鄉(xiāng)、村負(fù)責(zé)工程監(jiān)督。三是聯(lián)動考核，保障管護(hù)收益。項目建成后，縣水利、財政、發(fā)改、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和管護(hù)人實行“五聯(lián)”考核機(jī)制。四是依法確權(quán)，明確管護(hù)責(zé)任。按照“誰投資、誰受益、誰管理”的原則，實行屬地管理，縣政府依法確定工程產(chǎn)權(quán)，核發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，落實管護(hù)責(zé)任人，簽訂管護(hù)合同。

③解決三大難題，確保改革取得實效。把解決資金投入、節(jié)約投資成本、調(diào)動群眾積極性作為改革成效來抓。一是解決融資難題，拓寬籌資渠道。加強(qiáng)政策研究，積極爭取上級項目資金；充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，全縣土地出讓金收益部分按照不低于3%的標(biāo)準(zhǔn)計提，用于農(nóng)田水利基本建設(shè)；建設(shè)“財政獎補”機(jī)制，實行水利工程“以獎代補”“多建多補，先建后補”，吸納社會資本投入水利建設(shè)，形成了“群眾自己籌一點、社會能人捐一點、財政資金獎一點、項目資金爭一點”的多方投入的投資融資新機(jī)制。二是節(jié)約投資成本。村民代表大會與合作社（協(xié)會）“一事一議”確定的水利建設(shè)項目，由項目法人（合作社或協(xié)會）自下而上逐級申報。在施工過程中，群眾自發(fā)組織清除雜草，義務(wù)參加建設(shè)和監(jiān)督工程質(zhì)量，節(jié)省了青苗補償、占地補償和招投標(biāo)等費用，大大節(jié)約了投資成本。三是調(diào)動群眾參與水利建設(shè)的積極性。所有的項目都由群眾代表“一事一議”確定，真正發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體地位和作用。水利設(shè)施建設(shè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，改善了生態(tài)效益，群眾得到了實惠，從而調(diào)動了群眾參與的積極性。

2.東平縣主要問題及對策

（1）東平縣基本情況

東平縣位于山東省西南部，泰安市最西端，黃河右岸。東平縣現(xiàn)有中型灌區(qū)16處，有效灌溉面積35.5萬畝（約2.37萬hm2）。有塘壩100座，機(jī)電井8 872眼，配套8 581眼，裝機(jī)容量9.62萬kW；小型機(jī)電灌溉泵站41座，排澇泵站61座，小型水庫50座，?。?）型水庫47座。

（2）主要問題

一是農(nóng)田水利設(shè)施建管脫節(jié)的問題。農(nóng)田水利設(shè)施由上級主管部門大包大攬，建設(shè)工程內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)與實際脫節(jié)，群眾對所建設(shè)工程沒有管護(hù)的積極性。二是農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理投入不足的問題。資金主要依靠政府投入，來源單一。三是解決產(chǎn)權(quán)不明確，運行機(jī)制不活的問題。

（3）改革對策與成效

①改革項目實施方式，創(chuàng)新項目管理機(jī)制。一是實行項目建設(shè)管理公開公示制度。公示項目招標(biāo)、施工進(jìn)度、經(jīng)費支出、監(jiān)督電話等情況，接受項目區(qū)群眾監(jiān)督；推行農(nóng)民質(zhì)量監(jiān)督員制度；農(nóng)田水利建設(shè)實行項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制的“四制”管理。二是探索完善項目建設(shè)方式。鼓勵、支持民間資本建設(shè)和管理農(nóng)田水利工程。三是改進(jìn)項目管理方式。在分類明晰農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營管理權(quán)的基礎(chǔ)上，可采取承包、租賃、股份合作、拍賣、用水合作組織管理和委托管理等多種形式。

②明晰和移交工程產(chǎn)權(quán)，核發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。明晰已建農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)收益歸屬權(quán)。一是對政府投資受益農(nóng)戶較多的小型農(nóng)村水利工程，在用水戶自愿的基礎(chǔ)上組建用水合作組織，協(xié)商解決出工、出資及水費計收等事務(wù)。二是倡導(dǎo)社會各界資助捐贈興建的小型農(nóng)村水利工程。按照在地原則其產(chǎn)權(quán)歸集體所有，經(jīng)營管理權(quán)按照資助捐贈者的意愿進(jìn)行劃分。三是經(jīng)營性小型農(nóng)村供水工程。組建法人實體，實行企業(yè)化運作；單個人投資的工程，由工程投資者作為責(zé)任主體；多方投資入股的工程，實行法人實體內(nèi)勞動者合作經(jīng)營、按勞分配和按股分紅；國家對工程建設(shè)的補助資金所形成的資產(chǎn)，可由鎮(zhèn)委托水利站等基層農(nóng)村服務(wù)組織持股參與經(jīng)營管理，也可賣給個人經(jīng)營。四是以農(nóng)戶自用為主的小微型農(nóng)村水利工程。實行“自建、自有、自用、自管”，其產(chǎn)權(quán)歸個人所有，由縣級水行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)制，鎮(zhèn)人民政府核發(fā)產(chǎn)權(quán)證。由國家補助資金所形成的資產(chǎn)明確劃歸農(nóng)民個人所有。

③創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制，調(diào)動農(nóng)民積極性。分類抓好小型蓄水工程、小型農(nóng)田水利工程和小型提水工程的管護(hù)工作。一是小型蓄水工程。這類工程主要問題是沒有專人管理和維修經(jīng)費，可采用經(jīng)濟(jì)管理的手段，借用資產(chǎn)承包、租賃、拍賣的辦法落實經(jīng)營責(zé)任人。二是小型農(nóng)田水利工程。這類工程范圍廣、受益村莊多，可成立由受益的農(nóng)戶代表組成“用水戶協(xié)會、用水組”，代表所有用水農(nóng)戶的利益，實行“一事一議”制度，協(xié)會每年制定維修改造計劃和經(jīng)費計劃，經(jīng)用水戶代表會議討論通過后，由用水組負(fù)責(zé)實施并接受協(xié)會和廣大用水戶監(jiān)督。三是小型提水工程和灌區(qū)末級渠系工程。這類工程可以參照小型農(nóng)田水利工程管理的模式，也可讓懂技術(shù)的人承包經(jīng)營管理。

二、對推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制改革試點的幾點思考

湖北通城縣和山東東平縣作為改革試點縣，其成功的經(jīng)驗關(guān)鍵在于抓住了要點，突破了難點，大膽創(chuàng)新實踐，積累了寶貴經(jīng)驗，可以為后續(xù)的全面推廣提供有益的思考。

1.建立考核機(jī)制，形成齊抓共管合力

農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制試點是一項政策性強(qiáng)、牽涉面廣的系統(tǒng)工程，只有成立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，才能保證各項工作順利推進(jìn)。一般可成立由縣委分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，縣政府分管副縣長任副組長，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的縣級改革領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室可設(shè)在縣水利局，人員從成員單位抽調(diào)，負(fù)責(zé)處理日常工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級也相應(yīng)成立工作專班，形成“三級聯(lián)動”機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)研究制定改革政策與細(xì)則，指導(dǎo)改革工作。

建立考核機(jī)制，實行各級政績效考核與獎懲掛鉤。縣發(fā)改委、縣財政局、縣水利局等部門要對改革成效顯著的地區(qū)資金上予以傾斜，對推進(jìn)不力的地區(qū)要減少項目資金安排。對已建工程可由縣、鄉(xiāng)、村、戶、管護(hù)人參與的多方聯(lián)合考核機(jī)制，強(qiáng)化參與方的責(zé)任意識，保證建設(shè)工程質(zhì)量。

2.健全管護(hù)機(jī)制，實現(xiàn)建管用的良性循環(huán)

一是明確產(chǎn)權(quán)，理順管護(hù)責(zé)任。各地可根據(jù)實際情況探索切實可行的政策，但每個農(nóng)田水利設(shè)施都應(yīng)該明確產(chǎn)權(quán)歸屬，確定具體管護(hù)責(zé)任人，避免過去管護(hù)體制不順、產(chǎn)權(quán)歸屬不明、建管脫節(jié)、責(zé)權(quán)利分離等問題。管護(hù)機(jī)制理順后，管護(hù)人員增強(qiáng)了責(zé)任感，待遇也得到了保障。

二是建立建管用一體、經(jīng)營靈活的工程建設(shè)機(jī)制。推進(jìn)小型水利設(shè)施項目建設(shè)管理公開公示制度，從項目規(guī)劃、項目法人、建設(shè)規(guī)模、項目投資、項目招標(biāo)、建設(shè)進(jìn)度、經(jīng)費支出、竣工驗收、建后管護(hù)等方面進(jìn)行公示，接受項目區(qū)群眾監(jiān)督。健全“農(nóng)民質(zhì)量監(jiān)督員制度”，負(fù)責(zé)項目質(zhì)量等監(jiān)督。

3.完善投資融資機(jī)制，破解水利投入不足難題

政府通過爭取上級資金，同時出臺切實可行的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)社會資金投入農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，形成了群眾自己籌、社會企業(yè)個人捐助、財政資金獎勵、項目資金爭取的多方投入的投資融資新機(jī)制，解決水利資金投入不足問題。在日常管護(hù)經(jīng)費投入上，創(chuàng)新機(jī)制，探索多渠道管護(hù)經(jīng)費來源，完善“產(chǎn)權(quán)所有者籌資，政府績效考核分類獎補”的工程管護(hù)政策，鼓勵農(nóng)村水利合作組織或社會專業(yè)組織實施物業(yè)化管理。

三、結(jié) 語

做好農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制，建立考核機(jī)制、建立健全管護(hù)機(jī)制，還應(yīng)重視宣傳輿論，充分調(diào)動社會各方力量參與，營造良好的社會輿論氛圍，充分調(diào)動廣大人民群眾的積極性，讓群眾成為改革參與的主人和最終受益者。只有讓人民群眾明白這項改革事關(guān)切身利益，變被動為主動，成為推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制不竭源泉。

[1]劉俊浩.農(nóng)村社區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)組織動員機(jī)制：變遷、績效及政策涵義

[J].家村經(jīng)濟(jì)，2006(6).

責(zé)任編輯安天杭

Reform of property right system of farm land waterworks and results of pilot projects w ith innovative O&M approaches

Yu Zhouwu,Long Zhenhua

Successful experiences are summarized based on comparison of pilot projects on reform of property right system of farmland waterworks and innovative approaches for dealing with problems with operation and maintenance(O&M)in Tongcheng County of Hubei Province and Dongping County of Shandong Province.It is proposed to set up mechanism for performance evaluation and make improvement for O&M of waterworks and investment and finance system,which will be helpful for further extension of their experiences in the future.

farmland waterworks;reform of property right system;operation and maintenance system;reform and innovation

F323.213

B

1000-1123（2016）08-0034-03

2016-02-03

余周武，副教授，主要從事農(nóng)田水利工程及水土保持和節(jié)水灌溉、水利工程專業(yè)教學(xué)與研究。