石俊

（水利部淮河水利委員會沂沭泗水利管理局駱馬湖水利管理局，223800，宿遷）

對完善聯(lián)合執(zhí)法打擊駱馬湖非法采砂的思考與建議

石俊

（水利部淮河水利委員會沂沭泗水利管理局駱馬湖水利管理局，223800，宿遷）

駱馬湖；采砂管理；聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

近年，為保護(hù)駱馬湖水環(huán)境，維護(hù)駱馬湖水事秩序，確保南水北調(diào)東線工程供水安全，水利部淮河水利委員會沂沭泗水利管理局駱馬湖水利管理局（以下簡稱駱馬湖局）及其下屬管理單位與涉河湖管理的兩地政府開展了跨行政區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法打擊非法采砂活動。特別是自2011年淮河流域及沂沭泗地區(qū)采砂專項(xiàng)整治活動開展以來，駱馬湖局聯(lián)合地方政府及相關(guān)部門建立了上下聯(lián)動、流域區(qū)域互動、聯(lián)合執(zhí)法打擊非法采砂的長效機(jī)制，取得了較好效果，但也存在一些問題。為更有效地開展聯(lián)合執(zhí)法打擊非法采砂工作，本文對駱馬湖局聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的作用進(jìn)行探討，并提出完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的建議。

一、駱馬湖非法采砂現(xiàn)狀及形成原因

駱馬湖位于江蘇省北部，跨徐州、宿遷兩市，是江蘇省第四大淡水湖泊，是沂沭泗河洪水東調(diào)南下的行洪通道和蓄洪湖泊，是徐州、宿遷兩市重要的水源地，也是南水北調(diào)東線水源地和輸水通道。然而，隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，駱馬湖內(nèi)非法采砂現(xiàn)象逐漸增加，嚴(yán)重危及駱馬湖旅游航道、京杭運(yùn)河運(yùn)輸航道的安全，甚至危及南水北調(diào)東線工程沿線受水區(qū)的供用水安全，成為媒體和社會關(guān)注的焦點(diǎn)。其主要原因：

1.水上分界線不容易分辨，體制不順，權(quán)責(zé)不清

駱馬湖跨徐州、宿遷兩市，兩市的水上分界線不容易分辨，采砂船短時間內(nèi)能靈活穿梭在不同行政區(qū)域，而聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍僅能在各自行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)法，造成了監(jiān)管盲區(qū)。另外，駱馬湖管理涉及水利、漁業(yè)、環(huán)保、交通、國土、建設(shè)、農(nóng)林、旅游等 10多個部門，多頭管理，職能交叉，容易讓非法采砂戶鉆空子，不利于加強(qiáng)采砂管理。

2.地方政府對禁采重視不夠

20世紀(jì)90年代以來，地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展，黃砂需求量大幅度增加，但是周邊的長江中下游、南四湖、洪澤湖全面禁止采砂，這直接導(dǎo)致在未禁止采砂的駱馬湖內(nèi)瘋狂非法采砂。

另外，湖區(qū)采砂收入一直是沿河鄉(xiāng)鎮(zhèn)和宿豫區(qū)政府的主要經(jīng)濟(jì)來源之一。個別領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心駱馬湖實(shí)行禁采管理后會影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，對聯(lián)席會議通過的專項(xiàng)整治行動實(shí)施方案重視不夠，使實(shí)施方案得不到很好地貫徹落實(shí)。

3.法規(guī)不健全，起不到強(qiáng)有力的威懾作用

目前 《水法》《防洪法》《江蘇省湖泊保護(hù)條例》等相關(guān)法律、法規(guī)和部門規(guī)章都只對河湖采砂作了一些原則性規(guī)定，處罰較輕。對于非法采砂戶來說，相對于處罰非法采砂成本很低，處罰沒有起到強(qiáng)有力的威懾作用。

二、聯(lián)合執(zhí)法的必要性

駱馬湖聯(lián)合執(zhí)法是指駱馬湖局及其下屬管理單位聯(lián)合行政區(qū)域內(nèi)水利、國土、公安、工商等職能部門，對某些行政事務(wù)進(jìn)行綜合性整治的執(zhí)法活動。聯(lián)合執(zhí)法在清除非法圈圩、違章建房和打擊非法采砂等方面效率高、效果明顯。

1.聯(lián)合執(zhí)法加強(qiáng)了行政執(zhí)法隊(duì)伍，解決了執(zhí)法力量不足的問題

駱馬湖局是水利部淮河水利委員會沂沭泗水利管理局的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)上級單位委托和法律授權(quán)下屬的新沂河道管理局 （以下簡稱新沂局）和宿遷水利樞紐管理局（以下簡稱宿遷局）對駱馬湖實(shí)行統(tǒng)一管理。兩個管理局現(xiàn)有水政監(jiān)察人員37人，專職執(zhí)法人員僅為3名，需要處理375 km2水面、267.7 km堤防及其管理范圍內(nèi)所有的水事糾紛，執(zhí)法人員多數(shù)情況不能及時出現(xiàn)在事發(fā)現(xiàn)場，通過聯(lián)合執(zhí)法，把所屬行政區(qū)域的水利、國土、公安等執(zhí)法人員集中到一個案件中，行政執(zhí)法隊(duì)伍得到加強(qiáng)，解決了執(zhí)法力量不足的問題。

2.聯(lián)合執(zhí)法使各部門能更好地發(fā)揮職能作用，執(zhí)法力強(qiáng)

法律法規(guī)只是原則性的規(guī)定，操作性差，不利于執(zhí)法，聯(lián)合執(zhí)法可以在一定程度上彌補(bǔ)這個缺陷。例如《行政強(qiáng)制法》第20條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。根據(jù)這一規(guī)定，徐州市的執(zhí)法人員就不能到宿遷市境內(nèi)執(zhí)法，而非法采砂戶利用這個缺陷，流竄到交界水域盜采黃砂，執(zhí)法人員對此往往是一籌莫展。宿遷局和新沂局聯(lián)合所屬行政區(qū)域的水利、國土、公安等部門組成的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍就很好地解決了這個問題。聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍按照協(xié)作配合機(jī)制要求，各司其職、各負(fù)其責(zé)，針對不同時期的工作重點(diǎn)積極開展聯(lián)合執(zhí)法，加大了執(zhí)法力度。

3.聯(lián)合執(zhí)法規(guī)模大、聲勢大，能給非法采砂戶以巨大威懾力

非法采砂戶法律意識淡薄，對于非法采砂的高利潤，他們冒著違法的風(fēng)險，采取暴力抗法，采砂管理工作難度增大，僅靠基層局來管理，孤掌難鳴，難以收到好的效果。聯(lián)合執(zhí)法規(guī)模大、聲勢大，形成高壓態(tài)勢，給非法采砂戶以巨大威懾力，尤其是水警的參與，能夠及時控制和處理暴力抗法事件，營造了遵守法律、敬畏法律的法治環(huán)境。

三、駱馬湖聯(lián)合執(zhí)法存在的問題

1.聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制還比較松散

聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍主要以基層局?jǐn)M訂實(shí)施方案報市（區(qū)）政府、防指，政府通過召開會議或者以通知的形式臨時組建，參與聯(lián)合執(zhí)法的隊(duì)員執(zhí)法水平參差不齊，執(zhí)法過程中由于缺乏責(zé)任約束易產(chǎn)生執(zhí)法人員責(zé)任心不強(qiáng)遇事相互推諉扯皮，影響聯(lián)合執(zhí)法效果。

2.聯(lián)合執(zhí)法還存在既是裁判員又是運(yùn)動員的現(xiàn)象

聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍中的沿湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員沒有行政執(zhí)法權(quán)，通過聯(lián)合執(zhí)法“借用”了權(quán)力，給采砂戶造成一種錯覺以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有屬地管轄權(quán)。目前就存在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過下屬企業(yè)收取采砂管理費(fèi)的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的存在，影響聯(lián)合執(zhí)法及專項(xiàng)整治行動的效果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面是聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍的成員之一，另一方面又通過下屬企業(yè)收取采砂管理費(fèi)，這種現(xiàn)象的存在無形中增加了采砂管理的難度。

3.采砂管理單位依賴聯(lián)合執(zhí)法解決問題

宿遷局和新沂局作為行使河湖采砂管理權(quán)的單位，借力聯(lián)合執(zhí)法有效解決了突發(fā)性、重點(diǎn)性問題，取得了較好的效果。但也存在采砂管理單位執(zhí)法人員依賴聯(lián)合執(zhí)法解決問題，淡化工作責(zé)任心，不及時宣傳水法規(guī)政策，不能及時發(fā)現(xiàn)問題，把問題消滅在萌芽狀態(tài)的現(xiàn)象。

4.聯(lián)合執(zhí)法的強(qiáng)度還不夠

駱馬湖聯(lián)合執(zhí)法打擊非法采砂往往是臨時性的，聯(lián)合水利、國土、公安等部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大張旗鼓，目的是提高震懾力，加大執(zhí)法強(qiáng)度。但是，聯(lián)合執(zhí)法只解決突發(fā)性、重點(diǎn)性的問題，違法者從中摸到了規(guī)律，風(fēng)聲緊了，收斂一段時間；“風(fēng)頭”一過，便恢復(fù)到以前狀態(tài)。

四、完善聯(lián)合執(zhí)法的建議

針對駱馬湖聯(lián)合執(zhí)法中還存在的問題，建議從以下幾個方面去完善：

1.明確執(zhí)法主體，加大聯(lián)合執(zhí)法力度

要加大聯(lián)合執(zhí)法的力度，執(zhí)法主體可以依據(jù)實(shí)際情況改變，即屬于哪個行政部門職能范圍內(nèi)的事務(wù)就由哪個行政部門作為執(zhí)法主體，做出具體行政行為。比如非法采砂造成耕地坍塌流失的，由國土局做出具體行政處罰；非法采砂者阻擾執(zhí)法人員執(zhí)法，甚至是暴力抗法的，由公安部門處罰。

2.完善流域與區(qū)域聯(lián)合管理工作機(jī)制

流域管理機(jī)構(gòu)既要承擔(dān)起河流代言人、維護(hù)河流健康生命的重任，又要兼顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和合理需求，因此，應(yīng)進(jìn)一步完善“以流域管理機(jī)構(gòu)牽頭，地方人民政府主導(dǎo)，其他相關(guān)部門協(xié)同配合”的流域性河湖采砂管理機(jī)制。

3.加大日常巡查力度

切實(shí)執(zhí)行“巡查預(yù)防為主，執(zhí)法為輔”的水政執(zhí)法巡查制度，堅(jiān)持“三級”（即支隊(duì)、基層局與大隊(duì)、基層所）互動和定期聯(lián)合巡查，對非法采砂行為及時調(diào)查取證，并采取果斷措施控制事態(tài)發(fā)展。

總之，駱馬湖聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的建立有效地整治了非法采砂、運(yùn)砂行為，今后要不斷完善流域與區(qū)域采砂管理的聯(lián)合執(zhí)法長效機(jī)制，維護(hù)好駱馬湖水事秩序，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境氛圍。

[1]闞善光.沂沭泗直管河湖管理中面臨的問題及對策思考[J].中國水利，2014（8）.

[2]闞善光.對直管河道采砂管理的認(rèn)識與思考[J].中國水利，2015（16）.

責(zé)任編輯韋鳳年

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1000-1123（2016）08-0055-02

2016－03－28

石俊，科員。