石俊

（水利部淮河水利委員會沂沭泗水利管理局駱馬湖水利管理局，223800，宿遷）

關(guān)于聯(lián)合執(zhí)法打擊駱馬湖非法采砂的幾點思考

石俊

（水利部淮河水利委員會沂沭泗水利管理局駱馬湖水利管理局，223800，宿遷）

駱馬湖；采砂管理；聯(lián)合執(zhí)法機制

近年，為保護駱馬湖水環(huán)境，維護駱馬湖水事秩序，確保南水北調(diào)東線工程供水安全，水利部淮河水利委員會沂沭泗水利管理局駱馬湖水利管理局（以下簡稱駱馬湖局）及其下屬管理局與涉河湖管理的兩地各級政府開展跨行政區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法打擊非法采砂活動。特別是自2011年淮河流域及沂沭泗地區(qū)采砂專項整治活動開展以來，駱馬湖局聯(lián)合地方政府及相關(guān)部門建立了上下聯(lián)動、流域區(qū)域互動、聯(lián)合執(zhí)法打擊非法采砂的長效機制，取得了較好的效果，但也存在一些問題。為更有效地開展聯(lián)合執(zhí)法打擊非法采砂工作，對駱馬湖局聯(lián)合執(zhí)法機制的作用進行了探討，并提出完善聯(lián)合執(zhí)法機制的建議。

一、駱馬湖非法采砂現(xiàn)狀及形成原因

駱馬湖地處徐淮黃泛平原區(qū)，是江蘇省第四大淡水湖泊，是沂沭泗河洪水東調(diào)南下的行洪通道和蓄洪湖泊，是徐州、宿遷兩市重要的水源地，也是南水北調(diào)東線水源地和輸水通道。然而，隨著地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，駱馬湖內(nèi)非法采砂現(xiàn)象日益增多，嚴(yán)重危及駱馬湖旅游航道、京杭運河運輸航道的安全，甚至危及南水北調(diào)東線工程沿線受水區(qū)的供用水安全，已成為媒體和社會關(guān)注的焦點。究其主要原因：

1.分界線不規(guī)則，體制不順，權(quán)責(zé)不清

駱馬湖地處江蘇省北部徐州、宿遷兩市的結(jié)合部，兩市水上分界線不規(guī)則，采砂船短時間內(nèi)能靈活穿梭在不同行政區(qū)域，而聯(lián)合執(zhí)法隊伍僅能在各自行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)法，這就造成了監(jiān)管盲區(qū)。另外，駱馬湖管理涉及水利、漁業(yè)、環(huán)保、交通、國土、建設(shè)、農(nóng)林、旅游等十個部門，多頭管理，職能交叉，容易讓非法采砂戶鉆空子，不利于加強采砂管理。

2.地方政府認(rèn)識不到位

20世紀(jì)90年代以來，地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)快速發(fā)展，黃砂需求量大幅度增加，但是周邊的長江中下游、南四湖、洪澤湖全面禁止采砂，這直接導(dǎo)致了未禁止采砂的駱馬湖內(nèi)瘋狂非法采砂。

另外，湖區(qū)采砂收入一直是沿河鄉(xiāng)鎮(zhèn)和宿豫區(qū)政府的主要經(jīng)濟來源之一。個別領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不到位，擔(dān)心駱馬湖實行禁采管理后會影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，對聯(lián)席會議通過的專項整治行動實施方案重視不夠，貫徹落實不力。

3.法規(guī)不健全，起不到強有力的威懾作用

目前《水法》《防洪法》《江蘇省湖泊保護條例》等相關(guān)法律、法規(guī)和部門規(guī)章，都對河湖采砂作了一些原則性的規(guī)定，并且處罰力度不夠，例如對非法采砂行為處罰措施僅限于責(zé)令停止或者處罰一定數(shù)量罰款。因此，對于非法采砂戶來說，非法采砂成本很低，面對高額利潤多會鋌而走險。

二、駱馬湖聯(lián)合執(zhí)法的必要性

駱馬湖聯(lián)合執(zhí)法是指駱馬湖局及其下屬管理局聯(lián)合行政區(qū)域內(nèi)水利、國土、水警、工商等職能部門，對某些行政事務(wù)進行綜合性整治的執(zhí)法活動。聯(lián)合執(zhí)法在清除非法圈圩、違章建房和打擊非法采砂等方面效率高、效果明顯。

1.聯(lián)合執(zhí)法擴大了行政執(zhí)法隊伍，解決了執(zhí)法力量不足的問題

駱馬湖局是水利部淮河水利委員會沂沭泗水利管理局的派出機構(gòu)，根據(jù)上級單位委托和法律授權(quán)下屬的新沂河道管理局 （以下簡稱新沂局）和宿遷水利樞紐管理局（以下簡稱宿遷局）對駱馬湖實行統(tǒng)一管理。兩個管理局現(xiàn)有水政監(jiān)察人員37人，專職執(zhí)法人員僅為3名，需要處理375km2水面、267.7km堤防及其管理范圍內(nèi)所有的水事糾紛，執(zhí)法人員多數(shù)情況不能及時出現(xiàn)在事發(fā)現(xiàn)場，通過聯(lián)合執(zhí)法，把所屬行政區(qū)域的水務(wù)、國土、公安等執(zhí)法人員集中到一個案件中，擴大了行政執(zhí)法隊伍，克服了執(zhí)法力量不足的問題。

2.聯(lián)合執(zhí)法使各部門能更好地發(fā)揮職能作用，執(zhí)法力強

法律法規(guī)只是原則性的規(guī)定，操作性差，不利于執(zhí)法，聯(lián)合執(zhí)法可以在一定程度上彌補這個缺陷。例如《行政強制法》第20條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。根據(jù)這一規(guī)定，徐州市的執(zhí)法人員就不能到宿遷市境內(nèi)執(zhí)法，而非法采砂戶利用這個缺陷，流竄在交界水域盜采黃砂，執(zhí)法人員對此往往是一籌莫展。宿遷局和新沂局聯(lián)合所屬行政區(qū)域的水利、國土、水警等部門組成的聯(lián)合執(zhí)法隊伍就很好地解決了這個問題。聯(lián)合執(zhí)法隊伍按照協(xié)作配合機制要求，各司其職、各負(fù)其責(zé)，針對不同時期的工作重點積極開展聯(lián)合執(zhí)法，加大了執(zhí)法力度。

3.聯(lián)合執(zhí)法規(guī)模大、聲勢大，能給非法采砂戶以巨大威懾力

非法采砂戶法律意識淡薄，對于非法采砂的高利潤，他們冒著違法的風(fēng)險，采取暴力抗法，采砂管理工作難度增大，僅靠基層局來管理，孤掌難鳴，難以收到好的效果。聯(lián)合執(zhí)法規(guī)模大、聲勢大，形成高壓態(tài)勢，給非法采砂戶以巨大威懾力，尤其是水警的參與，能夠及時控制和處理暴力抗法事件，營造了遵守法律、敬畏法律的法治環(huán)境。

三、駱馬湖聯(lián)合執(zhí)法存在的問題

1.聯(lián)合執(zhí)法機制還比較松散

聯(lián)合執(zhí)法隊伍主要以基層局?jǐn)M訂實施方案報市（區(qū)）政府、防指，政府通過召開會議或者以通知的形式臨時組建，參與聯(lián)合執(zhí)法的隊員執(zhí)法水平參差不齊，執(zhí)法過程中由于缺乏責(zé)任約束易產(chǎn)生執(zhí)法人員責(zé)任心不強遇事相互推諉扯皮，影響聯(lián)合執(zhí)法效果。

2.聯(lián)合執(zhí)法還存在權(quán)力交叉和權(quán)力沖突的現(xiàn)象

聯(lián)合執(zhí)法隊伍中的沿湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員沒有行政執(zhí)法權(quán)，通過聯(lián)合執(zhí)法“借用”了權(quán)力。給采砂戶造成一種錯覺以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有屬地管轄權(quán)，久而久之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就反客為主，巧妙的成為管理主體。目前就存在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過下屬企業(yè)收取采砂管理費的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的存在，影響聯(lián)合執(zhí)法及專項整治行動的效果，同時也值得我們深思，如何解決聯(lián)合執(zhí)法中存在權(quán)力交叉和權(quán)力沖突的現(xiàn)象。

3.聯(lián)合執(zhí)法容易弱化平時執(zhí)法

宿遷局和新沂局作為行使河湖采砂管理權(quán)的單位，借力聯(lián)合執(zhí)法能夠有效解決突發(fā)性、重點性問題。但是，聯(lián)合執(zhí)法時，所有單位一哄而上，出了成績是大家的，出了問題也是大家的，這就混淆了單位職能。一方面造成采砂管理單位執(zhí)法人員淡化工作責(zé)任心，不及時宣傳水法規(guī)政策，不能及時發(fā)現(xiàn)問題，把問題消滅在萌芽狀態(tài)，依賴聯(lián)合執(zhí)法解決問題；另一反面也造成違法者藐視采砂管理單位的執(zhí)法權(quán)威，采用游擊戰(zhàn)術(shù)非沙采砂，基層局執(zhí)法難度加大。

4.聯(lián)合執(zhí)法的強度還不夠

駱馬湖聯(lián)合執(zhí)法打擊非法采砂往往是臨時性的，聯(lián)合水利、國土、水警等部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大張旗鼓，目的是提高震懾力，加大執(zhí)法強度。但是，聯(lián)合執(zhí)法只解決突發(fā)性、重點性的問題，違法者從中摸到了規(guī)律，風(fēng)聲緊了，收斂一段時間；“風(fēng)頭”一過，便恢復(fù)到以前狀態(tài)。

四、完善聯(lián)合執(zhí)法的建議

針對駱馬湖聯(lián)合執(zhí)法中還存在的問題，筆者建議從以下幾個方面去完善：

1.改聯(lián)合執(zhí)法為協(xié)同執(zhí)法

主要是指在聯(lián)合執(zhí)法中，執(zhí)法主體可以依據(jù)實際情況改變，即屬于哪個行政部門職能范圍內(nèi)的事務(wù)就由哪個行政部門作為執(zhí)法主體，做出具體行政行為。比如非法采砂造成耕地坍塌流失的，由國土局做出具體行政處罰；非法采砂者阻擾執(zhí)法人員執(zhí)法，甚至是暴力抗法的，由水警處罰。

2.完善流域與區(qū)域聯(lián)合管理工作機制

流域管理機構(gòu)既要承擔(dān)起河流代言人、維護河流健康生命的重任，又要兼顧地方經(jīng)濟發(fā)展和合理需求，因此，進一步完善“以流域管理機構(gòu)牽頭，地方人民政府主導(dǎo)，其他相關(guān)部門協(xié)同配合”的流域性河湖采砂管理機制。一旦機制運行過程中得到各方的參與和認(rèn)同，勢必密切配合、形成合力，只有這樣才能起到事半功倍的效果。

3.加大日常巡查

切實執(zhí)行“巡查預(yù)防為主，執(zhí)法為輔”的水政執(zhí)法巡查制度，堅持“三級”（即支隊、基層局與大隊、基層所）互動和定期聯(lián)合巡查，對非法采砂行為，及時調(diào)查取證，并采取果斷措施控制事態(tài)發(fā)展。

總之，駱馬湖聯(lián)合執(zhí)法機制的建立有效地整治了非法采砂、運砂行為，今后要不斷完善流域與區(qū)域采砂管理的聯(lián)合長效機制，維護好駱馬湖水事秩序，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境氛圍。

責(zé)任編輯韋鳳年

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1000-1123（2016）08-0000-00