王思民　李　新　仇紅偉　張忠新　劉方方

探索與交流

建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運行管理模式探索

王思民李新仇紅偉張忠新劉方方

一、建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運行現(xiàn)狀

根據(jù)江蘇省城鎮(zhèn)污水處理2014年度發(fā)展報告，截至2014年，全省建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施覆蓋率達到83%。雖然建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施已基本建成，確保已建設(shè)施穩(wěn)定、達標(biāo)運行，發(fā)揮效益至關(guān)重要，但是建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運行管理狀況與城市污水處理廠相比卻有較大的差距。目前，部分地區(qū)建制鎮(zhèn)污水處理廠處于“曬太陽”狀態(tài)或者建制鎮(zhèn)污水處理廠不能正常運行，處于“吃不飽”狀態(tài)，不能充分發(fā)揮設(shè)施的環(huán)保效益，改善鎮(zhèn)區(qū)的生態(tài)環(huán)境，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

二、建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施正常運行的必要性

1.改善鎮(zhèn)區(qū)環(huán)境

建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)及運行是保護和改善水環(huán)境，提高鎮(zhèn)區(qū)群眾生活質(zhì)量的需要。鎮(zhèn)區(qū)是鎮(zhèn)政府所在地，人口居住集中，各種商業(yè)及服務(wù)設(shè)施較為完善，也是生活污水較為集中的地方。由于目前鎮(zhèn)區(qū)污水處理設(shè)施普遍不能正常運行，大量生活污水就近直排，造成鎮(zhèn)區(qū)及周邊溝河水環(huán)境較差，嚴重影響鎮(zhèn)區(qū)群眾的生產(chǎn)生活質(zhì)量，是當(dāng)?shù)劓?zhèn)區(qū)群眾長期迫切解決的熱點、難點問題。同時汛期排澇時，鎮(zhèn)區(qū)污水隨澇水進入干河，又影響主要河道的水環(huán)境。由此可見，建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)及正常運行可以減少污水向附近河流的排污量（減排），提高當(dāng)?shù)劓?zhèn)區(qū)群眾的生活環(huán)境質(zhì)量。

2.創(chuàng)建生態(tài)鎮(zhèn)的重要指標(biāo)

建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)及運行是提高鎮(zhèn)區(qū)設(shè)施運行效率和管理水平，建設(shè)生態(tài)鎮(zhèn)區(qū)的需要。鎮(zhèn)級污水處理設(shè)施建設(shè)及正常運行，是增強鎮(zhèn)區(qū)功能，提高鎮(zhèn)區(qū)形象的必然要求，對促進中心鎮(zhèn)、生態(tài)鎮(zhèn)、管理示范鎮(zhèn)建設(shè)等具有重要意義。同時，建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施作為省級生態(tài)縣創(chuàng)建的前提條件，省級生態(tài)縣技術(shù)評估臺賬資料涉及污水處理廠建設(shè)指標(biāo)（城鎮(zhèn)污水集中處理率），生態(tài)縣創(chuàng)建對建制鎮(zhèn)污水處理廠必須進行現(xiàn)場考核驗收，對廠區(qū)運營情況提出整改意見。

三、建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運行存在的問題

1.部分地區(qū)對建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施重視不夠

一是部分行業(yè)主管部門對建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的職責(zé)劃分不清楚，導(dǎo)致互相推諉，工作體系混亂，建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施缺乏有效監(jiān)管，最終只會讓建制鎮(zhèn)污水處理廠污水處理效果成為一本難以說清的“糊涂賬”。二是部分地區(qū)編制的《建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施全覆蓋規(guī)劃》無前瞻性，在實施過程中，規(guī)劃與設(shè)計變化太大，實際的配套管網(wǎng)與處理能力不相應(yīng)，規(guī)劃與設(shè)計不相符；同時，工藝雜亂，帶來巨大隱性浪費。三是部分地區(qū)重視廠區(qū)建設(shè)、輕視配套管網(wǎng)建設(shè)現(xiàn)象依然存在，污水收集管網(wǎng)建設(shè)嚴重滯后。這種情況導(dǎo)致建制鎮(zhèn)污水處理廠平均運行負荷率較低。四是部分地區(qū)重視建設(shè)輕視運營管理，致使建制鎮(zhèn)污水處理廠設(shè)備長期閑置或成為擺設(shè)。

2.部分地區(qū)未建立有效的工作機制

一是設(shè)施建設(shè)方面，部分地區(qū)尚未成立專門機構(gòu)，專業(yè)技術(shù)人員配備不足，且專業(yè)技術(shù)水平參差不齊，設(shè)施建設(shè)資金籌措不力，部門分工不合理，行業(yè)監(jiān)督指導(dǎo)缺位，未能結(jié)合自身實際規(guī)劃適宜的建設(shè)模式。同時在建設(shè)施工過程中，建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施涉及水務(wù)、土建、設(shè)備及調(diào)試等多門專業(yè)，缺乏復(fù)合型管理人才對建設(shè)全過程中的監(jiān)督管理，致使工程建設(shè)質(zhì)量或設(shè)備不符合設(shè)計要求及規(guī)范，投資超概嚴重，工程質(zhì)量低劣。二是在運營管理方面，一些地區(qū)設(shè)施雖已建成，但由于尚未確定污水處理廠的運行管理模式或者日常經(jīng)費不足，致使建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施閑置浪費。

3.少部分建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運行負荷率較低

一是污水收集管網(wǎng)建設(shè)不完善，主要是支管網(wǎng)鋪設(shè)進度較慢、污水收集率低，導(dǎo)致建制鎮(zhèn)污水處理廠實際運行率低。二是部分建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)資金投入不足，工程進展緩慢，導(dǎo)致鎮(zhèn)級污水處理廠進水量較少。三是鎮(zhèn)區(qū)已建污水管網(wǎng)部分有淤泥、損壞現(xiàn)象。

4.部分建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運行管理水平堪憂

一是部分建制鎮(zhèn)自主運營的污水處理廠專業(yè)技術(shù)人員匱乏，甚至只有當(dāng)?shù)劓?zhèn)區(qū)村民看守并運營管理，工藝管理無從談起，廠區(qū)水質(zhì)化驗分析從未進行，臺賬資料不完整、不規(guī)范或者臺賬資料從未制作，出水在線儀表未開啟或工況普遍較差，總體來說鎮(zhèn)級污水處理廠處于盲目運行狀態(tài)。二是部分委托專業(yè)化企業(yè)運營的污水處理廠運行水平也亟待提高，由于建制鎮(zhèn)污水處理廠數(shù)量多，規(guī)模小，管理分散，運營企業(yè)未根據(jù)《城市污水處理工程項目建設(shè)標(biāo)準》（修訂）和《城鎮(zhèn)污水處理廠附屬建筑和附屬設(shè)備設(shè)計標(biāo)準》（CJJ31-89）等規(guī)定及委托運營中約定條款，對鎮(zhèn)級污水處理廠進行人員配置，盲目降低人員配置，技術(shù)人員嚴重匱乏。三是部分建制鎮(zhèn)污水處理廠由于初期進水量少，委托運營企業(yè)為追求利潤，擅自關(guān)停鎮(zhèn)級污水處理廠，以管網(wǎng)不完善、進水量少為理由，通過保底水量獲取污水處理運營費，同時運營管理粗放，運營臺賬、報表未能按照《江蘇省城鎮(zhèn)污水處理廠運行臺賬范本》要求進行規(guī)范化執(zhí)行。

5.安全管理工作有待加強

多數(shù)建制鎮(zhèn)污水處理廠安全生產(chǎn)意識薄弱，安全管理機構(gòu)不健全或根本不存在，廠區(qū)工藝操作規(guī)范及警示警告標(biāo)識不齊全，有毒有害場所未配備有效的安全防護器具。尤其是加氯間消毒方法采用二氧化氯消毒技術(shù)，需要配備防毒面具、漏氯報警儀。實際多數(shù)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施加氯間泄露防護措施不到位，存在較為嚴重的安全隱患。

四、加強建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運行管理的建議

1.加強建制鎮(zhèn)污水處理廠行業(yè)監(jiān)管工作

一是明確行業(yè)主管部門職能，構(gòu)建職責(zé)分明的工作體系和運轉(zhuǎn)高效的工作機制。如豐縣在徐州市率先出臺了《豐縣鎮(zhèn)級污水處理設(shè)施運營管理辦法》，明確了各部門責(zé)任分工。二是公開招聘或借調(diào)專業(yè)技術(shù)人員，對專業(yè)技術(shù)人員進行培訓(xùn)，充實行業(yè)監(jiān)管部門，提升對建制鎮(zhèn)污水處理廠的監(jiān)管能力。三是在設(shè)施運營期內(nèi)，建議行業(yè)主管部門組織有關(guān)專家對委托運營企業(yè)的經(jīng)營情況進行中期評估，具體參照《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中期評估制度》（蘇建城〔2007〕325號）執(zhí)行。這樣可以引入第三方評價機構(gòu)，以彌補行業(yè)主管部門監(jiān)督手段的不足。

2.加強建制鎮(zhèn)污水處理廠運營經(jīng)費保障

運營經(jīng)費是廠區(qū)能否正常運行的一個前提條件。一是建議各地區(qū)根據(jù)自身地理、經(jīng)濟條件等因素，制定符合本地區(qū)的鎮(zhèn)級污水處理設(shè)施運營管理辦法。二是加快開征鎮(zhèn)級污水處理費。建議結(jié)合國家發(fā)改委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費標(biāo)準等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格〔2015〕119號）等相關(guān)文件，根據(jù)實際情況，制定符合本地區(qū)的征收方案,在一定程度可以保障建制鎮(zhèn)污水處理廠的正常運行。

3.提高廠區(qū)進水量，確保廠區(qū)正常運營

建制鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)配套建設(shè)是建制鎮(zhèn)污水處理廠運行的關(guān)鍵。一是建議多渠道籌措建設(shè)資金，進一步加快建制鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)配套建設(shè)，擴大鎮(zhèn)區(qū)污水管網(wǎng)覆蓋面，提高鎮(zhèn)區(qū)污水收集率，確保建制鎮(zhèn)污水處理廠正常運行。二是建議加大對建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)資金的支持力度。江蘇省蘇北地區(qū)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施省級補助標(biāo)準采取因素法分配，根據(jù)年度建設(shè)任務(wù)、平均投資額核定各地投資總額，按省定補助比例切換安排省補資金，但遠低于水利項目70%以上的獎補比例，地方財政配套壓力很大，建設(shè)資金尚有較大缺口。建議將蘇北地區(qū)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施省級補助標(biāo)準進一步提高并加大專項資金和政策的扶持力度，減輕地方資金壓力，確保工程順利實施，切實發(fā)揮應(yīng)有效益。

4.積極探索運營管理模式

（1）目前我國大力推廣運用PPP模式，江蘇省也出臺了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》（蘇政發(fā)〔2015〕101號），這是江蘇省關(guān)于推廣運用PPP模式級別最高、最具權(quán)威的文件，具有很強的指導(dǎo)性、針對性和操作性。（2）建制鎮(zhèn)污水處理廠數(shù)量多、規(guī)模小、管理分散，建議采用不帶有融資功能的委托運營（打包委托運營），打包委托運營可以增強規(guī)模效應(yīng)，提高建制鎮(zhèn)污水處理廠吸引力；打包委托運營以實現(xiàn)人力資源共享，優(yōu)化人員調(diào)配，同時可以在設(shè)備維護和藥劑采購等方面獲得明顯的規(guī)模經(jīng)濟效益，單位成本將大幅降低，進而降低政府的污水處理費支出，減輕財政負擔(dān)；每個建制鎮(zhèn)污水處理廠若分別委托運營招商，則每個廠都要開展一次招商工作，而將全縣所有建制鎮(zhèn)污水處理廠打包委托招商，則招商工作只需要一次完成，能大大降低人力、物力和財力，且可以降低建制鎮(zhèn)自行運營因?qū)I(yè)能力所限而產(chǎn)生的各種風(fēng)險，提高委托運營的招商成功的概率；每個縣有多個建制鎮(zhèn)污水處理廠，打包委托招商引入一家運營商，可以降低政府的監(jiān)督管理成本，提高監(jiān)管效率。相比同時監(jiān)管多個運營商，政府監(jiān)管一家運營商的難度和監(jiān)管的工作量都會明顯降低。（3）PPP（委托運營）采購方式選擇。2014年12月，財政部出臺了《政府采購競爭性磋商采購方式管理展性辦法》（財庫〔2014〕215號），該競爭性磋商采購方式是財政部首次依法創(chuàng)新的采購方式，核心內(nèi)容是“先明確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式，倡導(dǎo)“物有所值”的價值目標(biāo)。在“競爭報價”階段，競爭性磋商采用了類似公開招標(biāo)的“綜合評分法”，區(qū)別于競爭性談判的“最低價成交”。之所以這樣設(shè)計，就是為了在需求完整、明確的基礎(chǔ)上實現(xiàn)合理報價和公平交易，并避免競爭性談判最低價成交可能導(dǎo)致的惡性競爭，將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”的價值目標(biāo)上來，達到“質(zhì)量、價格、效率”的統(tǒng)一。綜上所述，建議采用競爭性磋商。同時在打包委托運營時，保底水量是委托運營協(xié)議中重要組成部分，保底水量可以減少運營商的運營風(fēng)險，建議招商之前對保底水量預(yù)測進行專家論證。（4）聘請具備相應(yīng)條件和能力的專業(yè)咨詢機構(gòu)。PPP項目（委托運營）涉及特許經(jīng)營、水務(wù)、法務(wù)、財務(wù)等眾多領(lǐng)域?qū)I(yè)知識，行業(yè)主管部門或政府都缺少此類復(fù)合型人才。若無專業(yè)咨詢機構(gòu)代表政府方，則只能任由投資方主導(dǎo)協(xié)商和談判，政府和社會公共利益難以得到保障■

（作者單位：江蘇省豐縣水利局221700）