賈永勤

（甘肅省張掖市水務(wù)局，734000，張掖）

“十三五”期間張掖市水利改革發(fā)展問(wèn)題與對(duì)策

賈永勤

（甘肅省張掖市水務(wù)局，734000，張掖）

張掖市地處我國(guó)西部生態(tài)安全屏障前沿，水資源緊缺，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。分析了現(xiàn)階段張掖市水利發(fā)展在河道流域治理、水源工程建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代化水資源管理、用水效率、水利建設(shè)資金等方面存在的主要問(wèn)題，研究提出了“十三五”時(shí)期水利改革發(fā)展的思路對(duì)策，即通過(guò)構(gòu)建水資源配置、區(qū)域供水等“六大體系”，實(shí)現(xiàn)供水、防洪及水生態(tài)安全等“三大目標(biāo)”。

水利改革發(fā)展；問(wèn)題對(duì)策；張掖市

張掖市位于甘肅省河西走廊中段，市轄5個(gè)縣1個(gè)區(qū)60個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）840個(gè)行政村，2015年年底，全市常住人口為121.33萬(wàn)人，地區(qū)生產(chǎn)總值376.6億元，人均GDP僅3.1萬(wàn)元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為25.5∶30∶44.5。

張掖市全市可利用水資源總量26.5億m3，其中地表水24.75億m3，凈地下水1.75億m3，人均占有可利用水資源量1 250m3，只有全國(guó)平均水平的一半，是典型的資源型缺水地區(qū)。

一、水利發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

1.水利發(fā)展現(xiàn)狀

新中國(guó)成立以來(lái)，張掖市圍繞水資源合理開(kāi)發(fā)、有效保護(hù)和綜合治理，先后實(shí)施了黑河流域近期治理、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固等各類水利工程建設(shè)項(xiàng)目，水利固定資產(chǎn)投資累計(jì)達(dá)94.6億元，形成灌溉、防洪、供水、發(fā)電、排水五大工程體系，構(gòu)建了以中小型水利設(shè)施為骨干，高效節(jié)水為重點(diǎn)，地表水、地下水綜合開(kāi)發(fā)利用，生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水并舉的運(yùn)行格局。截至2015年年底，全市建成萬(wàn)畝以上灌區(qū)27處，灌溉總面積536.49萬(wàn)畝（1畝=1/15 hm2，下同）；建成中小型水庫(kù)60座，庫(kù)容2.18億m3，干支渠4 614 km，斗農(nóng)渠11 089 km，機(jī)電井11 529眼，農(nóng)村集中式飲水工程351處，年供水能力約3 800多萬(wàn)t，農(nóng)村人口自來(lái)水普及率達(dá)95%。

2.存在的主要問(wèn)題

（1）河道流域治理進(jìn)展緩慢，防洪減災(zāi)體系不完善

全市共有大小河流195條，其中流域面積達(dá)200 km2的河流有27條，有防洪任務(wù)河段長(zhǎng)度3 192 km，已治理河段僅358 km，建成防洪堤604.3 km，防洪能力仍然較弱，黑河、梨園河、馬營(yíng)河等中小河流治理任務(wù)仍艱巨。山洪溝道治理尚處于試點(diǎn)階段，山洪災(zāi)害頻發(fā)危及當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)及生命財(cái)產(chǎn)安全。隨著新農(nóng)村建設(shè)速度加快，農(nóng)村人口逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)集中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還處于山洪災(zāi)害不設(shè)防區(qū)域，防災(zāi)減災(zāi)體系需進(jìn)一步加強(qiáng)。

（2）水源工程建設(shè)緩慢，灌溉設(shè)施抗旱能力不強(qiáng)

《黑河流域綜合規(guī)劃》確定新建10座中小型水庫(kù)，十多年來(lái)僅臨澤紅山灣水庫(kù)、山丹東灣湖水庫(kù)開(kāi)工建設(shè)，民樂(lè)山城河、山丹白石崖水庫(kù)列入國(guó)家抗旱水庫(kù)建設(shè)計(jì)劃，酥油口下庫(kù)、大磁窯等水庫(kù)工程僅做了部分前期工作。據(jù)各縣區(qū)申報(bào)要求，全市各縣區(qū)亟待修建的水庫(kù)20座，總庫(kù)容9 745萬(wàn)m3，這些水庫(kù)大部分處于沿山地區(qū)，是全市扶貧開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域。

（3）農(nóng)田水利建設(shè)薄弱，灌區(qū)骨干工程仍需更新改造

近年，全市雖對(duì)洪水河、馬營(yíng)河、大堵麻3個(gè)大型灌區(qū)實(shí)施了節(jié)水改造，2000年以來(lái)在甘州、臨澤、高臺(tái)三縣區(qū)實(shí)施了黑河近期治理項(xiàng)目，但這些項(xiàng)目的實(shí)施都具有一定的局限性和目的單一性，受黑河干流省際分水調(diào)水影響，黑河、梨園河等灌區(qū)夏季大流量搶洪灌溉，秋冬季長(zhǎng)時(shí)間引水泡地，造成引水渠道凍脹破壞嚴(yán)重，黑河總干渠、大滿干渠等骨干工程已不堪重負(fù)，全市27個(gè)萬(wàn)畝以上灌區(qū)，田間工程建設(shè)薄弱，農(nóng)毛渠襯砌率較低，灌溉水利用系數(shù)較低，農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題依然突出。

（4）現(xiàn)代化水利管理程度較低，水資源監(jiān)控系統(tǒng)不健全

全市27個(gè)灌區(qū)44個(gè)水管站所管理的干支渠道，水量自動(dòng)監(jiān)測(cè)僅在少數(shù)個(gè)別灌區(qū)試驗(yàn)，灌區(qū)分級(jí)管理不足，設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不落實(shí)，精細(xì)化管理和精準(zhǔn)配水量水缺乏有效手段。全市現(xiàn)有機(jī)電井11 529眼，計(jì)量設(shè)施不完善，局部地區(qū)地下水超采嚴(yán)重，高臺(tái)駱駝城、肅南明花區(qū)等區(qū)域出現(xiàn)較大面積地下水水位下降趨勢(shì)，生態(tài)環(huán)境受到一定影響。

（5）用水指標(biāo)緊、效率效益低，資源性缺水問(wèn)題仍然突出

全市境內(nèi)可利用地表水、地下水資源總量26.5億m3，扣除黑河干流向下游分水9.5億m3后，人均水量1 250 m3，僅為全國(guó)平均水平的一半，為資源型缺水地區(qū)。隨著未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，缺水問(wèn)題將越來(lái)越突出。同時(shí)，農(nóng)業(yè)用水占比89.5%，仍然偏大，單方水的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)僅15.9元，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量為58m3，工業(yè)用水重復(fù)利用率僅為70%，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，水資源重復(fù)利用率偏低，用水效率整體不高，加劇了水資源緊缺局面。

（6）建設(shè)資金來(lái)源單一，水利投融資市場(chǎng)不完善

長(zhǎng)期以來(lái)，水利工程建設(shè)投資都是以中央投資為主、地方配套為輔，依靠群眾開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)，水利建設(shè)投入完全依靠國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)節(jié)投入。近年隨著長(zhǎng)期國(guó)債和“兩工”政策取消后，水利基本建設(shè)投資的主要渠道發(fā)生了較大變化，而水利工程建設(shè)大多以社會(huì)效益為主，經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低，水利建設(shè)項(xiàng)目在資本市場(chǎng)中融資難度較大，面臨資金投入不足、投融資市場(chǎng)機(jī)制不健全等問(wèn)題。

（7）水權(quán)水價(jià)改革推力不強(qiáng)，水利綜合改革進(jìn)度不一

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工作雖取得了一定成效，但總體進(jìn)展還不平衡，部分縣區(qū)水價(jià)改革工作仍未完成，水權(quán)確權(quán)登記工作推動(dòng)乏力，與省級(jí)整體要求存在一定差距。小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革仍處于產(chǎn)權(quán)界定階段，產(chǎn)權(quán)證和使用證頒發(fā)尚需時(shí)日，工程管護(hù)責(zé)任落實(shí)到用水戶協(xié)會(huì)和用水戶還需做大量工作。公益性維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)困難，水利工程維修養(yǎng)護(hù)缺少經(jīng)費(fèi)保障。

二、“十三五”時(shí)期水利發(fā)展面臨的形勢(shì)

1.水利在張掖經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用

一是影響張掖經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本要素。張掖屬西部?jī)?nèi)陸經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，居民人均收入較低。加快水利發(fā)展，解決群眾吃水吃糧問(wèn)題，改善群眾生產(chǎn)生活條件，增加農(nóng)民收入，是促進(jìn)群眾脫貧解困致富奔小康的基本措施，也是張掖經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、協(xié)調(diào)、快速發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。

二是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展的重要保障。“十三五”期間全市水務(wù)部門將努力提高水資源的保障能力和水利管理的綜合服務(wù)能力，在水務(wù)一體化管理、水利工程建設(shè)管理、小型農(nóng)田水利管理和水利投融資4個(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破性改革，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

三是實(shí)施扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)支撐。通過(guò)組織實(shí)施沿山貧困地區(qū)灌區(qū)節(jié)水改造工程和重點(diǎn)水源工程，可提高貧困地區(qū)水利綜合保障能力，為貧困地區(qū)脫貧致富提供堅(jiān)實(shí)的水利支撐。

四是建設(shè)生態(tài)屏障的保障系統(tǒng)。黑河流域地處我國(guó)西部生態(tài)安全屏障重要地帶，是生態(tài)安全建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)，水利部已將張掖市確定為全國(guó)水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)城市。全市處于沙漠、綠洲交替邊緣，水土流失分布面積廣、侵蝕強(qiáng)度高、治理難度大，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題比較突出，必須通過(guò)工程與非工程措施，加快流域綜合治理步伐，盡快改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境保障系統(tǒng)。

五是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和區(qū)域穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。張掖市共有38個(gè)少數(shù)民族，少數(shù)民族人口11.9萬(wàn)人，占全市總?cè)丝诘?.3%。加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決少數(shù)民族聚居區(qū)農(nóng)牧民生產(chǎn)生活用水，保障基本農(nóng)田灌溉，改善牧區(qū)飼草料基地用水，提高群眾生活水平，是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定和區(qū)域和諧的重要基礎(chǔ)。

2.面臨的形勢(shì)和機(jī)遇

一是黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視水利發(fā)展。黨的十八屆五中全提出：把水利列入八大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)之首，把防范水資源風(fēng)險(xiǎn)納入九大風(fēng)險(xiǎn)防范的重要內(nèi)容，更加凸顯了水利在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中的戰(zhàn)略地位和重要作用。2016年中央1號(hào)文件提出，大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)，把農(nóng)田水利作為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)，加快重大水利工程建設(shè)。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部等下發(fā)了鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本、金融貸款支持水利工程建設(shè)一系列水利投融資政策和措施。

二是省委省政府制定了“6363”水利保障行動(dòng)計(jì)劃。為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院重大部署，切實(shí)改變甘肅省水利基礎(chǔ)設(shè)施滯后局面，建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的現(xiàn)代水利工程體系，省委省政府印發(fā)了《甘肅省“6363”水利保障行動(dòng)方案》，提出了構(gòu)建水資源配置、區(qū)域供水、農(nóng)村供水、農(nóng)田節(jié)水、防洪減災(zāi)、水生態(tài)保護(hù)“6大體系”，實(shí)現(xiàn)供水、防洪、水生態(tài)安全“3大目標(biāo)”的水利發(fā)展戰(zhàn)略，明確了“十三五”期間甘肅省水利事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和方向。

三是市委市政府十分重視水利改革發(fā)展。近年，市委市政府始終把水的問(wèn)題作為張掖發(fā)展的第一要素，把水利作為張掖經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最重要的基礎(chǔ)保障，十分重視和強(qiáng)調(diào)水利的支撐和保障作用，在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、水生態(tài)文明建設(shè)、水利投融資改革、水權(quán)水價(jià)改革、水利管理體制改革等方面給予重要支持和重點(diǎn)指導(dǎo)，對(duì)創(chuàng)新水利發(fā)展模式、不斷深化水利改革、實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理、深入推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)等方面提出了新的要求。

三、張掖市“十三五”水利發(fā)展指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)

1.指導(dǎo)思想

全面貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期水利工作方針，全力落實(shí)甘肅省“6363”水利保障行動(dòng)方案和市委、市政府“四二”總體部署、“六六”發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持大中小并舉、節(jié)水開(kāi)源并重、建設(shè)改革融合，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，加快推進(jìn)水利投融資、工程建設(shè)管理、水權(quán)水價(jià)農(nóng)田水利和水務(wù)一體化管理體制改革，逐步構(gòu)建“6大體系”，實(shí)現(xiàn)“3大目標(biāo)”，為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的水利保障。

2.“十三五”水利發(fā)展目標(biāo)

5年時(shí)間內(nèi)全面完成“1236”扶貧攻堅(jiān)及全面小康社會(huì)水利建設(shè)、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、水生態(tài)文明建設(shè)和“互聯(lián)網(wǎng)+智慧水務(wù)”建設(shè)4項(xiàng)任務(wù)，加快推進(jìn)水利投融資、水利工程建設(shè)管理、水權(quán)水價(jià)農(nóng)田水利和水務(wù)一體化4項(xiàng)改革，爭(zhēng)取落實(shí)各類水利項(xiàng)目投資200億元以上，逐步構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)的水資源配置體系、保障有力的區(qū)域供水體系、安全可靠的農(nóng)村供水體系、增產(chǎn)增效的農(nóng)田節(jié)水體系、防控有效的防洪減災(zāi)體系、人水和諧的水生態(tài)保護(hù)體系“6大體系”，從根本上扭轉(zhuǎn)全市水利建設(shè)明顯滯后的局面，努力實(shí)現(xiàn)供水安全、防洪安全、水生態(tài)安全“3大目標(biāo)”。

3.水利發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)

結(jié)合全市水利發(fā)展現(xiàn)狀需求，篩選形成了以流域治理為重點(diǎn)的黑河流域綜合規(guī)劃項(xiàng)目，以新建中小型水庫(kù)、抗旱引調(diào)提水工程、控制性骨干工程為重點(diǎn)的水資源配置工程，以灌區(qū)節(jié)水改造、高效節(jié)水灌溉、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)為重點(diǎn)的節(jié)水措施，以黑河梨園河治理、中小河流治理、山洪災(zāi)害防治、病險(xiǎn)水庫(kù)水閘除險(xiǎn)加固為重點(diǎn)的防洪減災(zāi)工程，以重點(diǎn)小流域綜合治理、水土流失治理、水生態(tài)保護(hù)、農(nóng)村水電代薪項(xiàng)目、河湖濕地生態(tài)修復(fù)為重點(diǎn)的水土保持及生態(tài)修復(fù)工程各個(gè)方面的規(guī)劃目標(biāo)。規(guī)劃共涉及34類637項(xiàng)重點(diǎn)水利項(xiàng)目，規(guī)劃總投資259.83億元。

四、保障措施

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)工作責(zé)任。全市水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃實(shí)施，將繼續(xù)發(fā)揮市、縣區(qū)政府和各級(jí)水務(wù)部門的職能作用，遵循各級(jí)政府主導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)推進(jìn)、項(xiàng)目單位組織實(shí)施的工作機(jī)制。各級(jí)水利部門要把“十三五”規(guī)劃的項(xiàng)目實(shí)施列入重要議事日程，貫穿到日常管理和工作之中，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，層層落實(shí)工作責(zé)任，逐級(jí)簽訂目標(biāo)責(zé)任書，做到層層有責(zé)任，逐級(jí)抓落實(shí)。

二是科學(xué)制定規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。全市水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃，要與全市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃相銜接，對(duì)總體規(guī)劃中的水利發(fā)展目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行細(xì)化和深化；要與國(guó)家已批準(zhǔn)或編制的相關(guān)水利規(guī)劃相協(xié)調(diào)，保證規(guī)劃實(shí)施的連續(xù)性和嚴(yán)肅性；要與全市發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相銜接，避免與相關(guān)規(guī)劃出現(xiàn)矛盾。利用規(guī)劃的調(diào)控與約束功能，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)根據(jù)水資源條件進(jìn)行合理布局，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源和水環(huán)境承載能力相適應(yīng)。

三是市縣上下聯(lián)動(dòng)，全力推進(jìn)前期工作。為實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)，需國(guó)家財(cái)政大力支持，市、縣區(qū)相關(guān)部門要按照職責(zé)分工，緊密結(jié)合國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，采取上下聯(lián)動(dòng)推進(jìn)措施，積極推進(jìn)各項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)報(bào)告和相關(guān)專題報(bào)告的編制、初審和報(bào)批工作，協(xié)調(diào)上級(jí)有關(guān)部門及時(shí)審查、批復(fù)，積極爭(zhēng)取國(guó)家資金扶持。同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，引導(dǎo)社會(huì)資金、民間資本投資辦水利，建立多元化、多渠道的籌融資機(jī)制，有效增加資金投入。

四是深化體制機(jī)制改革，建立完善水利管理良性運(yùn)行體系。根據(jù)《水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》要求，深化管理體制改革，建立新型運(yùn)行機(jī)制，積極推行用水戶參與灌溉管理模式，按照專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合的原則，建立工程管理組織體系，推行灌區(qū)民主管理，大中型灌區(qū)成立灌區(qū)管理委員會(huì)，對(duì)灌區(qū)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)和群眾管理組織進(jìn)行監(jiān)督檢查?！?/p>

責(zé)任編輯軒瑋

Problem s and countermeasures for reform and development of water conservancy in Zhangye City in 13th Five-Year Plan period

//Jia Yongqin

Zhangye City is located at the frontier of ecological safety barrier of West China but has scarce water resources and fragile eco-environment.Major problems are analyzed in terms of governance of river course and river basin，construction of water source projects and farmland waterworks，modernization of water resourcesmanagement，water use efficiency and fund-raising.Countermeasures for reform and development of water conservancy in Zhangye City in 13th Five-Year Plan period are studied and proposed，i.e.establishment of six systems such aswater resources allocation and regional water supply，so as to realize three objectives of water supply，flood control and ecological safety.

reform and development ofwater conservancy；problems and countermeasures；Zhangye City

TV212

B

1000-1123（2016）09-0015-03

2016-03-17

賈永勤，副局長(zhǎng)，高級(jí)工程師。