于正廣

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關于加強江蘇防汛防旱應急能力建設的幾點思考

于正廣

江蘇位于長江、淮河兩大流域下游，地處南北氣候過渡帶，80%的國土面積位于洪水威脅之下。特殊的地理位置和氣候特點，決定了江蘇是個水旱災害發(fā)生幾率較高的省份，防汛防旱任務艱巨。受全球性氣候變化影響，江蘇極端天氣事件明顯增多，特別是局部地區(qū)突發(fā)性水旱災害頻發(fā)。加快推進全省防汛防旱應急能力建設，提高水旱災害應對能力，顯得十分必要和迫切。

一、江蘇防汛防旱應急能力建設現(xiàn)狀

通過多年的建設與發(fā)展，全省防汛抗旱工程體系不斷完善、標準不斷提高、功能不斷健全，防汛防旱應急能力日益提高，有效應對了歷次水旱災害，為全省經濟社會可持續(xù)發(fā)展提供了防洪安全和用水安全保障。主要體現(xiàn)在5個方面：

1.建立健全組織指揮體系

各級政府建立了以行政首長負責制為核心的防汛防旱責任體系，建成了較為完善的省、市、縣3級防汛防旱指揮體系，近年來在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛防旱指揮機構建設上取得了一定成效。

2.較快提升工程設施標準

長江干流堤防防洪能力基本達到規(guī)劃標準；沂沭泗水系防洪標準提高到50年一遇；淮河水系防洪能力按照淮河下游100年一遇防洪標準得到鞏固、提升；太湖流域可防御1954年型50年一遇洪水；海堤基本達到50年一遇高潮位加10級風浪標準。遇到中等干旱年份，城鄉(xiāng)生活、工業(yè)生產和生態(tài)用水一般不受影響，農業(yè)生產不受大的影響。

3.初步建成預案體系

省級編制實施了《江蘇省防汛防旱應急預案》《江蘇省防御臺風應急預案》《江蘇省抗旱預案》，制定了大江大河、重要支流和蓄滯洪區(qū)防御洪水方案和洪水調度方案。市縣基本制定了本地區(qū)防汛抗旱應急預案、防御臺風應急預案、抗旱預案、城市防洪預案、城市突發(fā)性強降雨應急排澇搶險預案等。

4.積極推進了信息化建設

建成了江蘇省防汛防旱指揮系統(tǒng)，實現(xiàn)了信息服務、汛情分析、水雨情預測預警、防洪管理等功能。建成了省、市、縣3級異地視頻會商系統(tǒng)，局部地區(qū)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。省級防汛防旱移動式應急指揮所建成并投入運行，與省防汛防旱指揮中心構成一體化應急指揮平臺。實施了小型水庫防汛通信預警系統(tǒng)建設。開展了洪水預報調度系統(tǒng)建設，提高了洪水預報效率。

5.大力加強了專業(yè)隊伍建設

全省建立了國家級重點防汛機動搶險隊5支，省級重點防汛機動搶險隊8支，與省軍區(qū)共建抗洪搶險專業(yè)分隊15支，總人數在2000人左右。全省建立了88支抗旱服務隊伍，總人數2850人，設備抽排能力1548 m3/s，澆地能力82.66萬畝/天，應急送水能力591.75t/次。

二、江蘇省防汛防旱應急能力存在的主要不足

面對近年來極端天氣事件頻發(fā)、多發(fā)、突發(fā)態(tài)勢，防洪防旱減災工作面臨許多新要求、新任務、新挑戰(zhàn)，防汛防旱應急能力暴露出不足之處。

1.防辦能力建設滯后

部分縣（市、區(qū)）未設立專門的防汛防旱辦事機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級大多沒有設立防汛防旱辦事機構。大多數防汛防旱辦事機構為事業(yè)編制，與其所承擔的行政職能不相適應。部分地區(qū)防汛防旱辦事機構專業(yè)技術人員不足，設備設施配置不全。

2.專業(yè)隊伍力量薄弱

專業(yè)隊伍存在人員老化、技術人員缺乏、培訓工作不完善等問題。防汛搶險抗旱設備數量、結構不夠合理，同時由于維修養(yǎng)護經費不足等原因，導致設備維護保養(yǎng)不到位，加劇了設備老化、損壞。大多數專業(yè)隊伍缺少固定的財政資金扶持，需要依靠自身創(chuàng)收來維持正常運轉，對防汛搶險抗旱工作產生了不利影響。

3.基層預案質量不高

基層應急預案體系不夠完善，存在應急預案種類不全、覆蓋面不廣、修訂不及時、運行機制不完善等問題?；鶎討鳖A案不少是參照上級或同類版本編制，導致預案缺乏可操作性，對實際工作指導性不強，難以有效應對突發(fā)性水旱災害。

4.基層搶險救災意識和能力不強

鄉(xiāng)村干部中水利專業(yè)人才缺乏，大多數鄉(xiāng)村干部缺乏搶險救災實戰(zhàn)經驗，搶險救災意識和能力不強?；鶎尤罕娀疚唇邮軗岆U救災知識和技能教育培訓，自救互救能力不強。

5.科技支撐水準偏低

信息采集、3S、互聯(lián)網及通信等技術近年來得到了飛速發(fā)展，若將這些科技手段應用到防汛防旱防臺工作，可以提高決策的科學性、時效性，大大減輕災害損失。但目前江蘇在防汛防旱防臺領域的科技支撐上還有較大提升空間，防汛防旱防臺技術水平與科技的迅猛發(fā)展不相適應。

三、加強江蘇防汛防旱應急能力建設的對策與建議

完善防汛防旱減災體系，強化應急管理，加強政策法規(guī)建設，提升防汛社會化管理水平，努力實現(xiàn)“指揮決策科學化、應急處置規(guī)范化、防汛搶險專業(yè)化”，提高水旱災害防御和服務能力。

1.完善應急管理體制

進一步建立健全防汛防旱應急管理體制，繼續(xù)推進防汛防旱指揮機構向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。大力強化各級防辦機構建設、隊伍建設、設施建設，使組織體系更加完善、人員配備更加合理、決策手段更加先進、日常管理更加規(guī)范，達到“機構健全、隊伍一流、管理規(guī)范、裝備先進、反應快速、保障有力”的目標。

2.健全應急管理機制

根據水旱災害的災前、災中和災后不同階段，健全在各級防汛防旱指揮部統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一部署下，多部門聯(lián)合會商、聯(lián)合行動的工作機制，各級各部門專業(yè)分工、協(xié)同運作、整合資源、形成合力。逐步建立水旱災害風險管理機制，推進洪水風險圖編制工作，動員全社會的力量和資源，發(fā)揮社會力量在防災減災救災中的作用。

3.完善法規(guī)制度和預案體系

結合江蘇實際，制訂、完善切實可行的地方性法規(guī)文件，為依法做好防汛防旱工作提供充分法律依據。按照管理規(guī)范的要求，結合本地區(qū)防汛防旱目標任務，制訂、完善并落實汛前汛后檢查、防汛防旱崗位責任、會商及預警、防汛巡查、防汛防旱評估等各項管理制度。及時修訂、完善各級各類防汛防旱防臺預案，重點抓好基層的預案編制，提高預案的可操作性、實用性和針對性。

4.提高信息科技水平

完善信息收集、管理手段，擴大信息共享，實現(xiàn)全省范圍防汛防旱信息的交換與共享。完善水雨情監(jiān)測預報網絡，強化應急機動監(jiān)測能力建設，形成駐測、巡測和衛(wèi)星遙感監(jiān)測相結合的監(jiān)測體系。加強技術研發(fā)，優(yōu)化洪水預報調度系統(tǒng)，延長預見期，提高預報調度精度。加強臺風監(jiān)測預報，深入研究臺風致災規(guī)律，提高臺風防御工作的針對性。抓緊建立、完善旱情監(jiān)測預警系統(tǒng)，對干旱的發(fā)生、發(fā)展進行全面監(jiān)控。

5.落實各項保障措施

（1）強化領導

防汛防旱工作事關人民群眾生命財產安全和經濟社會改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，是各級政府肩負的重要行政職能，各級政府應將防汛防旱應急能力建設擺上重要議事日程，切實抓緊抓好，督促有關職能部門細化建設目標，采取有力措施，不斷提高水旱災害突發(fā)事件應對能力。

（2）加大投入

各級部門應加大對防汛防旱部門的機構、隊伍等方面的支持力度，確保人員編制、領導職數、在崗人員、行政級別與其履行的職責相適應。各級財政加大防汛防旱應急能力建設資金投入力度，及時、足額解決防汛防旱專業(yè)隊伍日常運轉、業(yè)務開展、設備設施更新維護等所需經費，保障防汛防旱信息化建設、防汛防旱工程消險等所需資金。

（3）深化培訓

加強培訓演練工作，提升防汛防旱意識和技能。省、市、縣重點做好對防汛防旱行政責任人、業(yè)務骨干人員、專業(yè)隊伍人員的培訓，鎮(zhèn)、村重點做好對群眾性防汛防旱隊伍的培訓。省級按照《江蘇省“十二五”水利發(fā)展規(guī)劃》要求，盡快建成防汛搶險訓練場，提高防汛搶險訓練現(xiàn)代化、規(guī)范化水平。

（4）加強宣傳

利用新聞媒體、宣傳手冊等手段，普及應急知識，宣傳應急預案，推進防災避險、自救互救等應急救援知識進學校、進社區(qū)、進農村、進企業(yè)，提高公眾防災避險意識和自救互救能力，推動防汛防旱防臺工作社會化■

（作者單位：江蘇省防汛防旱指揮部辦公室210029）

（專欄編輯：張婷）