范敏

（水利部水庫移民開發(fā)局，100053，北京）

新時期堅持和完善大中型水庫移民后期扶持政策的思考

范敏

（水利部水庫移民開發(fā)局，100053，北京）

從實踐和理論兩個層面論述了堅持和完善大中型水庫移民后期扶持政策的必要性和重要性，提出了進一步完善后期扶持政策的建議，對正確認識大中型水庫移民后期扶持政策和更好地在實踐中發(fā)揮后期扶持政策的作用具有較強的針對性和可操作性。

水庫移民；后期扶持；政策；思考

2006年，國務院印發(fā)了《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2006〕17號，以下簡稱國務院17號文件），擴大了水庫移民后期扶持范圍，明確了后期扶持目標，提高了后期扶持標準，規(guī)范了后期扶持方式，落實了后期扶持資金來源，為加快解決全國大中型水庫移民生產(chǎn)生活存在的突出問題，推動庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成效。近年，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，提高征地補償標準、實現(xiàn)同地同價成為我國征地管理制度的改革方向，新建大中型水利水電工程建設征地補償標準將與其他工程建設征地補償標準一致。在這種新形勢下，水庫移民后期扶持政策是否還有必要繼續(xù)實施，成為需要回答的一個重要問題。筆者認為，水庫移民后期扶持政策事關水利水電事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，事關庫區(qū)和移民安置區(qū)社會安定，新時期堅持和完善大中型水庫移民后期扶持政策是十分必要和十分重要的。

一、水庫移民后期扶持政策發(fā)揮的重要作用

國務院17號文件實施以來，全國各地建立健全了水庫移民管理機構，制定了一系列規(guī)章制度，加大了水庫移民后期扶持投入力度。截至2014年年底，中央累計撥付各地后期扶持基金近1 770億元，部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已累計征收0.5厘錢電價加價資金160億元，累計征收庫區(qū)基金77億元。此外，國務院有關部門因地制宜加大了對庫區(qū)和移民安置區(qū)項目和資金的傾斜力度。這些資金重點用于幾個方面，包括移民生活直補，關系移民群眾以及庫區(qū)和移民安置區(qū)長遠發(fā)展的基本口糧田建設及配套水利設施建設，交通、供電、通信和社會事業(yè)等方面的基礎設施建設，生態(tài)建設和環(huán)境保護建設，移民村群眾勞動力就業(yè)技能培訓、職業(yè)教育、生產(chǎn)開發(fā)項目等。水庫移民后期扶持政策的實施對促進水庫移民安穩(wěn)致富發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成效。

1.移民收入大幅度增長，脫貧致富步伐明顯加快

水庫移民后期扶持政策實施之前，我國農(nóng)村移民人均純收入僅相當于全國農(nóng)民人均純收入的50%左右，近一半的移民屬于絕對貧困和低收入人口，移民溫飽問題突出。自2006年水庫移民后期扶持政策全面實施以來，國家加大了對水庫農(nóng)村移民脫貧致富的扶持力度，實行“一個盡量、兩個可以”的扶持方式，直補方式可使每人每年直接增加600元的現(xiàn)金收入，同時通過改善庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施和經(jīng)濟發(fā)展條件、生產(chǎn)開發(fā)、職業(yè)技能培訓等項目扶持方式，降低移民生產(chǎn)生活成本，增強移民自我發(fā)展能力，移民收入有了較大增長，脫貧效果顯著。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2014年農(nóng)村移民人均純收入7 563元，較2004年的1 556元顯著增加，占2014年全國農(nóng)民人均純收入的76%，貧困發(fā)生率降低約15%。從總體來看，水庫移民溫飽問題基本得到解決，農(nóng)村移民與農(nóng)村居民收入差距進一步縮小。

2.庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施薄弱問題有效緩解，移民生產(chǎn)生活條件明顯改善

水庫移民后期扶持政策實施之前，全國水庫移民生產(chǎn)生活條件普遍較差，庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施薄弱、經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，有1/4的移民村不通機耕路，近1/3的農(nóng)村移民飲水困難或不安全，2/5的移民村沒有衛(wèi)生室。水庫移民后期扶持政策實施以來，各地加大了庫區(qū)危舊房改造和交通、通信、供水、供電、醫(yī)療、教育等基礎設施建設的投入，有效緩解了水庫移民群眾的行路難、吃水難、就醫(yī)難、上學難、住房差等問題，為庫區(qū)、移民安置區(qū)加快脫貧致富和經(jīng)濟社會發(fā)展步伐帶來了機遇，注入了活力，有些村組已成為當?shù)厣鐣髁x新農(nóng)村建設的示范村。根據(jù)2014年的監(jiān)測數(shù)據(jù)，移民村飲水安全率超過85%，基本實現(xiàn)了村村通公路、村村有衛(wèi)生室、組組通電，適齡兒童入學率基本達到100%，農(nóng)村移民參加新農(nóng)合比例大幅度增加。

3.庫區(qū)和移民安置區(qū)社會穩(wěn)定的基礎進一步鞏固

水庫移民后期扶持政策實施之前，水庫移民工作遺留問題較多，積累的矛盾突出，長期以來一直是影響社會穩(wěn)定的重要因素。水庫移民后期扶持政策的實施，不僅使領到600元直補資金的移民感到滿意，也緩解了庫區(qū)和移民安置區(qū)“五難”問題，幫助他們解決了一批歷史遺留問題，同時還兼顧了非農(nóng)業(yè)戶口移民、淹地不淹房人口、小型水庫移民、原住村民等連帶影響人口的受益問題，消除了非移民人口的不平衡心理，促進了移民與當?shù)鼐用竦膱F結，為安置區(qū)社會和諧穩(wěn)定奠定了基礎。近年各地移民信訪量持續(xù)下降，突發(fā)群體性上訪事件明顯減少，庫區(qū)和移民安置區(qū)社會總體穩(wěn)定，移民精神面貌大有改善，對發(fā)展前景信心增強，為構建社會主義和諧社會提供了有力支撐。

二、新時期堅持水庫移民后期扶持政策的必要性和重要性

水庫移民后期扶持問題具有長期性、復雜性和艱巨性的特點，水庫移民后期扶持政策是一個符合水庫移民安置工作規(guī)律的政策，水庫移民后期扶持是一條經(jīng)過實踐證明的適合解決移民發(fā)展問題的正確道路。在我國新的歷史條件下，堅持和完善水庫移民后期扶持政策是非常必要和非常重要的。

1.繼續(xù)實施水庫移民后期扶持政策是由水庫移民的特點決定的

水庫淹沒影響具有范圍廣、集中連片、程度深、涉及人口眾多的特點，往往涉及整村、整鄉(xiāng)鎮(zhèn)、整縣人口的大規(guī)模遷移，不僅涉及移民生產(chǎn)生活的恢復和經(jīng)濟的發(fā)展，而且涉及移民社會重建和融合。例如三峽水庫淹沒涉及重慶、湖北兩地20多個區(qū)縣，需搬遷城市和縣城12座、集鎮(zhèn)114座。水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)一般經(jīng)濟基礎差、交通不便、投資環(huán)境差，生態(tài)環(huán)境脆弱、生產(chǎn)條件落后、土地資源匱乏，移民就業(yè)能力不足。移民搬遷安置后，其生產(chǎn)生活水平的恢復存在明顯的U形特征。相當一部分移民搬遷后，因生活環(huán)境改變，原有的生產(chǎn)技能、生活習慣被迫改變，原有的維系社會可持續(xù)發(fā)展的人文與社會基礎被破壞，以及個人消極心態(tài)影響等，很容易發(fā)生介入型貧困風險，產(chǎn)生 “次生貧困”。水庫移民的這種特點，決定了水庫移民搬遷后，其生產(chǎn)生活水平恢復和社會融合需要一個較長的過程，難以一下子得到恢復和超過搬遷前的生活水平，需要給予適當?shù)暮笃诜龀帧?/p>

2.繼續(xù)實施水庫移民后期扶持政策是彌補水庫移民承擔的隱性成本的需要

目前，我國水庫移民補償范圍僅限于被征用的財產(chǎn)價值以及可以量化的財產(chǎn)損失、遷移損失以及各種必要的費用等具有客觀價值而又能舉證的實物損失，而難以量化的社會功能損失和個人心理調(diào)適等方面未能得到補償。水利水電工程前期論證時間長，國家對擬建水庫所在地區(qū)的投資力度往往會相對較低，一定程度上限制了庫區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，再加上從停建令發(fā)布到移民搬遷安置期間，庫區(qū)不能與其他地區(qū)同步發(fā)展，現(xiàn)階段無法將隱形機會成本納入補償范圍，基本是由當?shù)睾鸵泼駚沓袚?。部分水庫移民異地搬遷后，其原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能無用武之地，失業(yè)風險增大，往往需要重新學習生產(chǎn)技能，掌握新的生產(chǎn)技術，適應新的生產(chǎn)習慣，這種移民人力資本損失目前也沒有得到完整的補償。水庫移民遠遷后，原有社會關系網(wǎng)絡會被破壞。社會關系網(wǎng)絡是社會資本最直接的載體，社會關系網(wǎng)絡的破壞將直接影響水庫移民個體社會資本的減少，新的社會關系網(wǎng)絡重建困難，目前這部分移民社會資本損失也未能得到完全補償。因此，需要通過后期扶持有針對性地幫助移民盡快發(fā)展，提高生產(chǎn)技能和適應能力，重建社會網(wǎng)絡。

3.繼續(xù)實施水庫移民后期扶持政策是移民合理分享工程效益的需要

水庫工程建設在防洪、發(fā)電、灌溉、供水、生態(tài)等方面具有巨大綜合效益，但是水庫移民往往難以分享這些效益，反而要承擔水庫工程建設帶來的負面影響。而公路、鐵路等工程建設中被征地農(nóng)民往往能從工程建設中分享效益，沿線被征地農(nóng)民在工程完工后，都可以直接從工程中受益，如改善交通出行條件，間接分享工程建設對當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展帶來的效益。解決這一問題的途徑就是要在政府干預下，強制某一經(jīng)濟活動主體承擔部分或者全部社會成本，但目前在實踐中效益分享機制尚未有效建立。近年國家提出了研究建立生態(tài)補償機制，有些地方開展了一些積極探索并取得了一定成效，但是由于生態(tài)補償涉及復雜的利益關系調(diào)整，移民分享效益的機制尚未建立。在此情況下，后期扶持是補充移民損失機會成本、分享工程效益的一種較好形式，是有效促進工程建設與移民安置共贏的政策措施。

4.繼續(xù)實施水庫移民后期扶持政策是構建和諧穩(wěn)定新庫區(qū)的需要

水利水電工程移民是一項龐大而復雜的系統(tǒng)工程，涉及人口、資源、環(huán)境、政治、經(jīng)濟、社會、文化等諸多領域，與其他工程項目相比，涉及的利益關系最為復雜，移民過程總是會產(chǎn)生各種矛盾、沖突甚至對抗。移民問題解決的好壞不僅關系著水利水電工程的順利建設，更關系著社會的穩(wěn)定和長治久安。水庫移民后期扶持政策正是從機制層面化解經(jīng)濟利益沖突和社會矛盾的有力舉措。因此，繼續(xù)實施后期扶持政策，將可持續(xù)發(fā)展理念融入庫區(qū)工程建設、移民安置和生態(tài)環(huán)境保護建設中，逐步建立庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、水庫移民增收、生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)村社會穩(wěn)定的長效機制，使水庫移民共享改革發(fā)展成果，這是實現(xiàn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

5.繼續(xù)實施水庫移民后期扶持政策是維護移民政策嚴肅性和持續(xù)性的需要

《中華人民共和國水法》第29條以法律形式賦予后期扶持政策以合法地位，國務院令第471號和國務院17號文件以行政法規(guī)的形式對后期扶持政策作了詳盡的規(guī)定。水庫移民后期扶持政策的實施，從規(guī)劃編制、人口核定、組織實施，到資金征收與管理、監(jiān)督管理、保障措施以及機構設置等已經(jīng)形成一套相對完整、穩(wěn)定、系統(tǒng)的政策體系。水庫移民后期扶持政策涉及廣大移民群眾的切身利益，涉及水利水電事業(yè)的健康發(fā)展，必須保持穩(wěn)定性、平衡性、持續(xù)性和嚴肅性，不宜朝令夕改。因此，只有繼續(xù)實施后期扶持政策，保持相對穩(wěn)定性和持續(xù)性，才能促進經(jīng)濟穩(wěn)定、政治穩(wěn)定、人心穩(wěn)定和社會穩(wěn)定。

6.繼續(xù)實施水庫移民后期扶持政策是移民工作面臨新形勢的需要

新時期黨中央、國務院的一系列重大戰(zhàn)略決策對移民工作提出了更高要求，需要更加注重保護移民的合法權益，讓廣大移民群眾共享改革發(fā)展成果，實現(xiàn)移民與全國人民同步進入小康社會的目標。同時，隨著改革開放不斷深入，市場配置資源發(fā)揮決定性作用，利益多元化和投資主體多元化發(fā)展，對有效協(xié)調(diào)和整合多元化的利益需求提出了更高的要求。繼續(xù)實施水庫移民后期扶持政策，進一步加大后期扶持力度，對加快解決移民生產(chǎn)生活中存在的問題、促進庫區(qū)和移民安置區(qū)發(fā)展、為水利水電事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境具有重要的意義。

三、完善水庫移民后期扶持政策的對策建議

認真總結水庫移民后期扶持政策實施的經(jīng)驗，適應水庫移民工作面臨的新形勢、新要求，對水庫移民后期扶持工作提出以下建議。

1.著力解決移民長遠生計，促進移民增收

后期扶持政策近期目標已基本實現(xiàn)，今后重點應轉向解決移民生計、促進移民增收上。同時，應豐富移民精神文化生活，提高其參與社區(qū)建設的主人翁意識，增強其社區(qū)歸屬感，促進移民盡快融入當?shù)厣鐣瑢崿F(xiàn)庫區(qū)和移民安置區(qū)的長治久安。

2.因地制宜，集中力量實施精準幫扶

大力推行 “一村一策”“整村推進”，受益對象到個體。以移民安置村為基本單位，以建設移民美麗家園為目標，因地制宜，統(tǒng)一規(guī)劃，綜合施策，集中力量解決移民基礎設施和移民生計問題，確保移民受益。

3.整合資金，拓寬籌資渠道

大中型水庫移民問題量大面廣，投資需求較大，僅靠移民部門的資金是無法完成的。需要拓寬投資渠道，堅持以后期扶持資金為引導，有效整合各行業(yè)、各部門支農(nóng)惠農(nóng)資金，積極鼓勵和引導民間資本，投入到移民后期扶持項目中。

4.充分發(fā)揮移民群眾的主動性

項目選擇由移民群眾民主決定，項目建管實行移民群眾“自建、自有、自管、自用”，積極加強政府監(jiān)管服務，使移民權益最大化、投資效益最大化、行政成本最小化、跑冒滴漏最小化，帶動移民群眾自建家園的積極性和創(chuàng)造性。

5.切實加強監(jiān)督管理

在現(xiàn)有監(jiān)督檢查制度基礎上，由省級水庫移民管理機構開展年度、階段性和總結性的驗收，確保達到年度計劃、規(guī)劃的階段性和最終目標。

[1]曾培炎.在全國水庫移民工作會議上的講話[R].2006.

[2]楊云彥，等.社會變遷、介入型貧困與能力再造[M].北京：中國社會科學出版社，2008.

[3]孫中艮，施國慶.水庫建設對移民社會資本影響及其重構路徑[J].云南民族大學學報（哲學社會科學版），2009（2）.

責任編輯 張金慧

Reflection on upholding and perfecting follow-up supportive policies for large and medium-sized reservoir region immigration

//Fan Min

The paper expounds the necessity and importance of upholding and perfecting follow-up supportive policies for large and medium-sized reservoir region immigration in practice and theory.The suggestions are put forward of further perfecting follow-up supportive policies,which produce a strong pertinence and maneuverability in correctly understanding follow-up supportive policies for large and medium-sized reservoir region immigration and better exerting the role of follow-up supportive policies in practice.

reservoir region immigration;follow-up support;policy;reflection

TV632+D632.4

B

1000-1123（2016）05-0062-03

2016-01-05

范敏，調(diào)研員，高級經(jīng)濟師。