宮婷

淮河淮南段河道采砂管理探討

宮婷

淮南市位于安徽省中北部，地處淮河中游，淮河干流由西向東橫貫全市，淮河由壽縣正陽(yáng)關(guān)入淮南市，由大通區(qū)洛河灣橫壩孜出市境，流經(jīng)全市105km。境內(nèi)河段主槽寬度一般在200～400m，兩堤之間行水寬度一般為600～1000m，河底高程最高13.0m，最低處高程-4.0m，平均8.0m左右?；春雍拥郎笆Y源豐富，儲(chǔ)量大、質(zhì)量?jī)?yōu)。隨著“合肥經(jīng)濟(jì)圈”“合淮同城一體化”戰(zhàn)略的實(shí)施，淮南市社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)足發(fā)展，市場(chǎng)對(duì)砂石需求量的不斷增長(zhǎng)，市場(chǎng)需求大，利潤(rùn)豐厚，催生了一部分非法采砂泵船在淮河河道內(nèi)偷采砂石。

一、淮河淮南段河道采砂管理現(xiàn)狀

淮河干流淮南段河道采砂始于20世紀(jì)80年代后期，至90年代中后期形成一定規(guī)模。涉砂船民多為漁業(yè)社、沿淮鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民，有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。初期非法采砂船只所攜帶作業(yè)設(shè)備多為吸砂能力較小的吸砂泵，至2010年淮河干流出現(xiàn)了高達(dá)50m鋼制高架千噸級(jí)的采砂船，此類船只吸砂泵的功率150kW以上，吸砂管管徑50cm，8h連續(xù)作業(yè)可采砂2000t，吸砂槍最長(zhǎng)達(dá)50m，可深入河床表層以下10~12m，影響半徑達(dá)160~220m。無(wú)序非法采砂容易導(dǎo)致河岸崩塌，威脅橋梁安全，在河床內(nèi)形成散亂的砂坑和砂堆，破壞航槽的穩(wěn)定性，影響河道的泄洪能力，妨礙船舶安全航行。隨著淮河淮南段河道非法采砂形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，自2007年起，淮南市政府組建由水利、海事、公安3家單位40名工作人員組成的打擊非法采砂聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)，負(fù)責(zé)淮河干流日常采砂管理執(zhí)法工作，在一定程度上遏制了淮河河道非法采砂勢(shì)頭。2012年，市政府根據(jù)工作需要成立了市淮河河道采砂管理局，在沿淮首個(gè)成立專門的采砂管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全市淮河河段采砂管理的事務(wù)性工作。各縣區(qū)也從相關(guān)部門抽調(diào)人員成立各自的采砂管理辦公室，隊(duì)伍建設(shè)得到進(jìn)一步提升。至此，淮南市結(jié)束了河道采砂管理體制不順，政出多門、各行其是的局面，向規(guī)范化河道采砂管理邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

二、存在問(wèn)題

1.非法采砂處罰手段不足

在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)非法采砂行為，現(xiàn)階段一般是按照《安徽省河道采砂管理辦法》相關(guān)規(guī)定給予5000元以上20000元以下經(jīng)濟(jì)處罰。數(shù)額較低的經(jīng)濟(jì)處罰與非法采砂帶來(lái)的高額利潤(rùn)相比可謂“不痛不癢”；對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重、非法采砂持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、涉案金額達(dá)到5萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)的，除給予經(jīng)濟(jì)處罰外，也只能按照非法采礦罪進(jìn)行刑事處罰。但由于行政執(zhí)法單位在執(zhí)法過(guò)程中不具備扣留權(quán)、搜查權(quán)，造成涉砂案件取證難度大，在最后刑事處罰中更是很難落到實(shí)處。截至2016年4月，淮南市在聯(lián)合執(zhí)法中查扣非法采砂船10艘，刑事案件立案9起，刑事拘留14人，但僅有1人正式批捕，其余13人被取保候?qū)彙?/p>

2.非法采砂船只流動(dòng)性大

現(xiàn)階段淮河淮南段河道采砂船主多為沿淮居民及有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，采砂作業(yè)船只由原來(lái)的水泥小搗泵、高架吸砂船，改裝成新型液壓泵船，此類船只自帶動(dòng)力設(shè)備，速度快、靈活性大，逃避打擊能力強(qiáng)，且大多為夜間偷采?；春雍拥篱L(zhǎng)，兩岸市縣較多，尤其是交界水域非法采砂管理難度大，巡查打擊上存在一定真空，許多非法采砂船只在交界水域流竄作案。新的作業(yè)方式為非法采砂提供了便利，使執(zhí)法難度上升，給監(jiān)督管理造成一定困難，給巡查打擊帶來(lái)新的難題。

3.管理力量較為薄弱

淮南市淮河河道采砂管理局是在市淮河河道管理局基礎(chǔ)上成立，一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，增加編制及編制控制數(shù)10名，而縣區(qū)管理人員多為相關(guān)部門抽調(diào)的臨時(shí)工作人員，對(duì)于105km河段來(lái)說(shuō)執(zhí)法力量明顯不足。一方面非法采砂受暴利的驅(qū)使屢禁不絕，稍有松懈便回潮蔓延，單靠每年幾次集中打擊難以有效遏制，“打反復(fù)，反復(fù)打”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。另一方面采砂管理人員缺人、缺經(jīng)費(fèi)、缺設(shè)備的現(xiàn)狀嚴(yán)重制約采砂管理工作，也是導(dǎo)致非法采砂屢禁不止的重要原因。

4.砂石資源供求不平衡

淮河干流安徽段采砂管理，實(shí)行的是以禁為主的采砂工作目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)砂石需求強(qiáng)勁，砂石供需矛盾突出?；春影不斩沃挥谢茨下搴油莶蓞^(qū)進(jìn)行開(kāi)采試點(diǎn)，至2016年1月可采期結(jié)束，累計(jì)采砂85 萬(wàn)t，開(kāi)采砂量和目前建筑市場(chǎng)需求量相差甚遠(yuǎn)。雖然周邊也有砂石資源，但運(yùn)輸成本過(guò)高，而市場(chǎng)需要有增無(wú)減，以獲取非法暴利為目的的非法采砂船只越來(lái)越多，導(dǎo)致非法采砂緊一緊就消失，松一松就反彈，政府反復(fù)打擊，盜采不斷反彈。

三、河道采砂管理工作主要做法

針對(duì)采砂管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，近年來(lái)淮南市在河道采砂管理工作中，從工作責(zé)任落實(shí)、建立采砂管理長(zhǎng)效機(jī)制、嚴(yán)厲打擊非法采砂活動(dòng)入手，積極探索創(chuàng)新破解管理難題，開(kāi)創(chuàng)了采砂管理新局面。

1.強(qiáng)化采砂管理工作責(zé)任落實(shí)

（1）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。2012年，淮南市政府成立了以常務(wù)副市長(zhǎng)為指揮長(zhǎng)的淮河河道環(huán)境綜合整治與打擊非法采砂指揮部。下設(shè)一室三組，分別由分管副市長(zhǎng)和市公安局局長(zhǎng)為組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)全市河道采砂管理工作。2013年底又結(jié)合全省“三線三邊”城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治活動(dòng)，成立了水域環(huán)境綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)6個(gè)工作組，對(duì)非法采砂船只和堆砂場(chǎng)、非法造船廠開(kāi)展集中清理整治。2016年初，淮南市又成立了以市長(zhǎng)為組長(zhǎng)的高規(guī)格打擊非法采砂指揮部，進(jìn)一步明確屬地管理原則和地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，全市打擊非法采砂工作提升到一個(gè)新的高度。

（2）建立考核督查機(jī)制。每年市政府與縣區(qū)政府簽訂采砂管理目標(biāo)責(zé)任書(shū)，把采砂管理考核列入各縣區(qū)的目標(biāo)管理績(jī)效考核指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了年初有目標(biāo)、年中有檢查、年底有考核的責(zé)任體系。2016年，為避免國(guó)家公職人員參與非法采砂活動(dòng)，市指揮部所有成員單位及縣區(qū)簽訂個(gè)人承諾書(shū)，保證本人與親屬?zèng)]有參與采砂活動(dòng)。同時(shí)，指揮部辦公室會(huì)同市委、市政府督查室和市監(jiān)察局對(duì)各縣區(qū)開(kāi)展定期督查，直接向市幾大班子領(lǐng)導(dǎo)和縣區(qū)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行通報(bào)。進(jìn)入汛期以后，為進(jìn)一步加強(qiáng)淮南市淮河河道環(huán)境綜合整治與打擊非法采砂工作，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)、有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志配合的分工負(fù)責(zé)制。全市105km河段按行政區(qū)域分為4段，分別由市委副書(shū)記、市政法委書(shū)記、分管副市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)（公安局局長(zhǎng)）分段負(fù)責(zé)。

2.建立采砂管理長(zhǎng)效機(jī)制

（1）巡查值守機(jī)制。岸上，由河道、堤防單位實(shí)行24h巡查，打擊非法卸砂亂堆亂放行為。水上，由聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)日常巡查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村各負(fù)其責(zé)；重要取水口、橋梁、堤防、跨河輸電線路等設(shè)施，由管理單位安排專人值守，并按規(guī)定設(shè)置航標(biāo)、安全警示標(biāo)牌、監(jiān)控等設(shè)備。對(duì)非法采砂較為突出的淮蚌交界水域，市采砂管理局不斷提升采砂管理的執(zhí)法能力，建造躉船一艘設(shè)立長(zhǎng)期執(zhí)法基地，配備統(tǒng)一服裝、執(zhí)法記錄儀、夜視儀、對(duì)講機(jī)、執(zhí)法快艇等執(zhí)法裝備，安排執(zhí)法隊(duì)員24h不間斷巡查值守，嚴(yán)厲打擊越界偷采行為?；茨?、六安、阜陽(yáng)三市交界水域則由三地執(zhí)法隊(duì)伍集中開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，并輪流值守，遏制非法采砂蔓延的趨勢(shì)。

（2）集中?？抗芾頇C(jī)制。制定了淮南市采砂船只?？抗芾磙k法，由原設(shè)18個(gè)集中?？奎c(diǎn)改為1個(gè)集中停靠點(diǎn)，有效加強(qiáng)了對(duì)采砂船只管理。同時(shí)引導(dǎo)采砂機(jī)具與船只分離，鼓勵(lì)非法采砂船只轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)業(yè)，逐步消化過(guò)剩采砂船只。

（3）建立舉報(bào)機(jī)制。市政府向社會(huì)公布2部非法采砂管理舉報(bào)熱線，鼓勵(lì)群眾對(duì)非法采砂行為進(jìn)行舉報(bào)。市采砂管理局安排專人24h值班接聽(tīng)，接到舉報(bào)后第一時(shí)間安排相關(guān)縣、區(qū)執(zhí)法人員第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行處置，并將處理結(jié)果第一時(shí)間上報(bào)。

（4）疏堵結(jié)合機(jī)制。洛河洼采區(qū)試點(diǎn)推進(jìn)了淮南市河道采砂從無(wú)序亂采到規(guī)范開(kāi)采的轉(zhuǎn)變，但開(kāi)采量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足周邊市場(chǎng)需求。淮南正積極推進(jìn)石姚段采區(qū)開(kāi)采，加大對(duì)市場(chǎng)砂石供應(yīng)量，緩解一定的供需矛盾。

3.嚴(yán)厲打擊非法采砂活動(dòng)

（1）營(yíng)造輿論氛圍。只有取得全社會(huì)的理解、支持、配合，才能營(yíng)造依法治砂的和諧氛圍。近年來(lái)，淮南市先后發(fā)布《關(guān)于集中整治淮河淮南段堆砂場(chǎng)及違法建設(shè)的通告》《關(guān)于拆除無(wú)證采砂船只設(shè)備的通知》和《告全市砂民的一封信》，把整治時(shí)限、整治范圍和相關(guān)要求以通告形式，在淮南電視臺(tái)、淮南日?qǐng)?bào)、淮南政府網(wǎng)站等主要媒體發(fā)布，發(fā)放到每個(gè)采砂船民、砂場(chǎng)主，加強(qiáng)政策的引導(dǎo)和宣傳。針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)的網(wǎng)民的反映投訴等輿情，做到第一時(shí)間掌握、第一時(shí)間處置、第一時(shí)間回復(fù)，及時(shí)有效的引導(dǎo)和處置，切實(shí)加強(qiáng)正面宣傳引導(dǎo)，積極構(gòu)筑濃厚輿論氛圍。

（2）科學(xué)制定方案。根據(jù)非法采砂活動(dòng)發(fā)展和變化情況，淮南市結(jié)合每年度采砂治理目標(biāo)，分別制定整治方案。2012年，主要以放倒采砂設(shè)備和落實(shí)集中?？繛橹饕繕?biāo)，對(duì)715艘采砂船只進(jìn)行集中整頓，船只數(shù)量減少至404艘；2013年配合省河道管理部門，分別開(kāi)展了“南劍”“北擊”等多次集中行動(dòng)，對(duì)夜間和跨境偷采進(jìn)行重點(diǎn)治理，船只數(shù)量由436艘降至180艘（具備采砂功能的）；2014年，開(kāi)展非法采砂船只拆除行動(dòng)，基本實(shí)現(xiàn)全面取締非法采砂船只的行動(dòng)目標(biāo)；2015年針對(duì)部分河段和交界水域非法采砂死灰復(fù)燃的態(tài)勢(shì)，再次組織行動(dòng)嚴(yán)厲打擊，2016年以逐步消滅非法采砂船只為目標(biāo)，首先落實(shí)集中停靠，然后拆除采砂設(shè)備，目前全市非法采砂船只減少至120艘左右。

（3）加強(qiáng)巡查打擊。加大巡查和查處力度，堅(jiān)持24h值班制度，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域和敏感水域加大巡查頻次，對(duì)屢抓屢犯的非法采砂船只依法進(jìn)行嚴(yán)厲查處，始終保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，遏制非法采砂反彈勢(shì)頭。同時(shí)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，擬在重點(diǎn)河段、重點(diǎn)設(shè)施部位實(shí)行電子遠(yuǎn)程監(jiān)控，進(jìn)一步提升執(zhí)法能力、水平。

（4）加大處罰力度?；茨鲜袑?duì)非法采砂和非法?？康奶幜P，不以罰款為目的，以根治和形成威懾力為主。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)偷采行為，所有非法采砂人員依法行政拘留，對(duì)破壞堤防、取水口，碰斷高壓線的非法采砂人員依法實(shí)施刑事拘留。2013年以來(lái)，銷毀采砂設(shè)備329艘，行政拘留77人，刑事拘留6人，刑事案件3起，判刑6人。

（5）集中分離采砂機(jī)具。淮南市在個(gè)每個(gè)縣、區(qū)設(shè)立一處非法采砂船只集中切割點(diǎn)，對(duì)非法采砂船只設(shè)備進(jìn)行分離，并對(duì)分離后船只進(jìn)行集中停靠管理。2014年切割取締高架采砂船只65艘，水泥船只110余艘，實(shí)現(xiàn)了全河段高架采砂船全部切割取締的目標(biāo)。2015年下半年，隨著液壓泵船的陸續(xù)出現(xiàn)，非法采砂現(xiàn)象死灰復(fù)燃，淮南市又組織力量進(jìn)行采砂設(shè)備集中拆除，統(tǒng)一封存、集中管理，全市共拆除非法采砂船只120艘。

四、結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)河道采砂管理對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)淮河河勢(shì)穩(wěn)定，保障防洪工程安全具有十分重要的意義。同時(shí)，河道采砂管理也是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作，現(xiàn)階段必須堅(jiān)持依法管理，保持高壓態(tài)勢(shì)，嚴(yán)厲打擊非法采砂行為，才能使河道采砂管理真正走向“依法、科學(xué)、有序”的規(guī)范化道路■

（作者單位：淮南市淮河河道管理局232001）

（專欄編輯：顧梅）