水利部部長 陳 雷

（2016年11月10日）

全面實施水資源消耗總量和強度雙控行動著力保障經濟社會持續(xù)健康發(fā)展

水利部部長 陳 雷

（2016年11月10日）

編者按：實施水資源消耗總量和強度雙控行動，全面節(jié)約和高效利用水資源，是破解我國水資源短缺瓶頸、確保水資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略舉措，是助推供給側結構性改革、加快轉變經濟發(fā)展方式的有力抓手，是貫徹落實綠色發(fā)展理念、加快推進生態(tài)文明建設的內在要求，是創(chuàng)新水資源管理體制機制、提升水治理能力的重要途徑，事關“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，事關中華民族永續(xù)發(fā)展和國家長治久安。近日，經國務院同意，水利部和發(fā)展改革委聯合印發(fā)了《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案》（以下簡稱《行動方案》）。為貫徹中央新時期水利工作方針，著力落實《行動方案》，努力開創(chuàng)水資源工作新局面，2016年11月10日，水利部、國家發(fā)展改革委在北京聯合召開全面實施水資源消耗總量和強度雙控行動視頻會議。為更好地學習貫徹，本期特別刊發(fā)水利部部長陳雷、發(fā)展改革委副主任張勇在會議上的講話，并集納北京、河北、江蘇、寧夏4個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）交流發(fā)言，以饗讀者。

近日，經國務院同意，水利部和發(fā)展改革委聯合印發(fā)了《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案》。這是深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，加快推進綠色發(fā)展的重要舉措。我們要認真貫徹落實黨中央、國務院關于實施雙控行動的決策部署，全面實施《行動方案》，著力加強“十三五”雙控工作，在新的起點上努力開創(chuàng)水資源工作新局面。

一、充分認識實施雙控行動的重大意義，切實增強節(jié)約保護水資源的緊迫感和責任感

水是生存之本、文明之源、生態(tài)之基。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視水資源問題，明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，為我們強化水治理、保障水安全指明了前進方向、提供了根本遵循。黨的十八屆五中全會明確要求，強化約束性指標管理，實施能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動。在水資源領域實施雙控行動，全面節(jié)約和高效利用水資源，事關“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，事關中華民族永續(xù)發(fā)展和國家長治久安。我們要充分認識實施雙控行動的重大意義，切實把思想、認識和行動統(tǒng)一到中央的決策部署上來。

第一，實施雙控行動是破解我國水資源短缺瓶頸、確保水資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略舉措。我國是水資源相對短缺的國家，人均水資源占有量僅為世界平均水平的28%。目前我國用水總量已經突破6 100億m3，但全國缺水量仍達500多億m3，近2/3城市存在不同程度缺水。隨著經濟社會不斷發(fā)展，今后相當長時間內，水資源供需矛盾將更加突出。只有嚴格控制水資源消耗總量和強度，堅決抑制不合理用水需求，全面提高用水效率和效益，才能從根本上破解水資源短缺的瓶頸制約，以水資源可持續(xù)利用保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

第二，實施雙控行動是助推供給側結構性改革、加快轉變經濟發(fā)展方式的有力抓手。我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，這是經濟向形態(tài)更高級、分工更優(yōu)化、結構更合理階段的演進過程，必須加快轉變高消耗、高污染的發(fā)展方式，節(jié)約集約利用資源，推進經濟提質增效和轉型發(fā)展。應當看到，我國用水方式比較粗放，水資源短缺和用水浪費并存，生態(tài)脆弱和開發(fā)過度并存，污染治理和超標排放并存。實施水資源消耗總量和強度雙控行動，一方面，通過發(fā)揮用水總量控制的倒逼作用，以水定需、以水定城、以水定產，強化水資源承載能力的剛性約束，促進產業(yè)結構和經濟發(fā)展與水資源水環(huán)境相協調；一方面，通過發(fā)揮用水強度控制的倒逼作用，堅決淘汰超過用水強度標準的落后產能和項目，大力發(fā)展節(jié)水環(huán)保產業(yè)，大幅提高水資源利用效率效益，培育新的經濟增長點，激發(fā)和釋放發(fā)展新動能。

第三，實施雙控行動是貫徹落實綠色發(fā)展理念、加快推進生態(tài)文明建設的內在要求。綠色發(fā)展是建立在水土資源承載能力和生態(tài)環(huán)境容量約束下的科學發(fā)展模式，節(jié)約保護水資源是生態(tài)文明建設的重要組成部分。當前，我國部分地區(qū)水資源開發(fā)已經接近或超出水資源和水環(huán)境承載能力，引發(fā)河道斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲退化、地面沉降等生態(tài)問題。山川秀美關鍵在水，建設美麗中國關鍵也在水。加快推進生態(tài)文明建設，必須強化水資源用途管制，嚴控水資源消耗總量，降低水資源開發(fā)強度，減少入河湖排污總量，控制地下水開采，科學實施江河湖泊系統(tǒng)治理和生態(tài)修復，維持河湖健康和水生態(tài)系統(tǒng)功能，為人民群眾提供良好的水生態(tài)環(huán)境，實現山清、水秀、河暢、湖美。

第四，實施雙控行動是創(chuàng)新水資源管理體制機制、提升水治理能力的重要途徑。我國是世界上水情最為復雜、治水任務最為繁重、水治理難度最大的國家。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進和全球氣候變化影響加劇，未來我國面臨的水問題將更趨復雜，傳統(tǒng)水利發(fā)展模式難以適應新的形勢和任務。實施水資源消耗總量和強度雙控行動，加快實現從供水管理向需水管理轉變，從粗放用水方式向高效用水方式轉變，從過度開發(fā)水資源向主動保護水資源轉變，從注重行政推動向堅持兩手發(fā)力、實施創(chuàng)新驅動轉變，必將有效提升國家水治理能力，促進水資源管理的科學化、規(guī)范化和現代化。

二、準確把握實施雙控行動的總體要求，突出抓好行動方案明確的重點工作任務

國務院批復同意的《行動方案》，對“十三五”時期水資源消耗總量和強度控制作出全面部署和具體安排，是指導今后五年雙控工作的綱領性文件，我們要深刻理解、準確把握，全面貫徹、抓好落實。

方案明確了雙控行動的指導思想，從總量和強度兩個方面提出了工作思路。在總量控制上，強化水資源承載能力的剛性約束；在強度控制上，強化用水定額標準的剛性約束。這一指導思想，全面貫徹了習近平總書記系列重要講話特別是關于生態(tài)文明建設和水安全保障的重要講話精神，集中體現了創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念和新時期水利工作方針，豐富完善了最嚴格水資源管理制度，我們要著力在行動中加以落實。

方案明確了雙控行動的基本原則，圍繞“四個相結合”提出了工作要求。雙控行動雖然主要涉及用水管水工作，但其實質反映了經濟社會發(fā)展問題，涉及經濟發(fā)展的方式和結構，涉及政府與市場在水資源配置中的作用，涉及社會用水行為和規(guī)范。堅持總量強度雙控與轉變經濟發(fā)展方式相結合，這既是實施雙控行動的重要前提，也是實施雙控行動的根本目的；堅持政府主導與市場調節(jié)相結合，這既是“兩手發(fā)力”的內在要求，也是實施雙控行動的內在動力；堅持制度創(chuàng)新和公眾參與相結合，這既是決定雙控行動成效的基本保障，也是推進雙控行動持續(xù)發(fā)展的重要基礎；堅持統(tǒng)籌兼顧與分類推進相結合，這既是實施雙控行動的工作方法，也是落實雙控行動的有效途徑。這“四個相結合”是雙控行動的基本遵循，必須牢牢把握并一以貫之。

方案明確了雙控行動的主要目標，著眼于決勝全面小康社會提出了量化指標?！笆濉币?guī)劃綱要提出，到2020年用水總量控制在6 700億m3以內，萬元GDP用水量下降23%?？紤]到我國農業(yè)、工業(yè)用水量占比較大的用水結構特點，《行動方案》進一步明確萬元工業(yè)增加值用水量下降20%、農田灌溉水有效利用系數提高到0.55的用水強度要求。這是向全國人民做出的莊嚴承諾，是“十三五”雙控工作的主要目標指標，必須堅定不移地加以兌現。

按照上述指導思想、基本原則和工作目標，要突出抓好以下重點任務。

第一，健全完善雙控行動指標體系。強化約束性指標管理是雙控行動的中心工作，也是最嚴格水資源管理的重中之重。一要加快雙控指標分解。把總量和強度指標盡快分解到市縣級行政區(qū)，實現雙控指標全覆蓋。二要加快推進江河流域水量分配。目前，國家層面開展的53條跨省重要江河流域水量分配已完成19條，要進一步加大協調力度和工作進度，抓緊完成剩余34條江河的水量分配工作。同時，盡快啟動其他跨省江河流域水量分配工作。各流域管理機構要切實承擔起跨省江河水量分配工作的主體責任，做好方案制訂和協調推進工作。各省級行政區(qū)要有計劃、有步驟地推進轄區(qū)內跨市縣江河水量分配，把用水總量控制指標落實到流域和水源。三要嚴格用水定額管理。加快建立覆蓋主要農作物、工業(yè)產品和生活服務行業(yè)的用水定額體系，并實行動態(tài)修訂，采用先進的定額標準核定取用水量，發(fā)揮定額在強度控制上的約束和引導作用。

第二，切實強化承載能力剛性約束。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域實行限制性措施，是全面深化改革的一項重大任務。習近平總書記多次強調，要以縣域為單元建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制。我們要全面落實中央決策部署，加快推進水資源承載能力監(jiān)測預警機制建設。一要在京津冀和試點地區(qū)水資源承載能力評價的基礎上，抓緊完成地級行政區(qū)水資源承載能力評價，全面開展縣域水資源承載能力評價工作，建立預警體系，發(fā)布預警信息，強化水資源承載能力對經濟社會發(fā)展的剛性約束。二要建立健全規(guī)劃水資源論證制度。加快出臺加強規(guī)劃水資源論證的政策文件，重點推進重大產業(yè)布局和各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃水資源論證。三要嚴格建設項目水資源論證和取水許可管理，從嚴核定許可水量，對取用水總量已達到或超過控制指標的地區(qū)暫停審批新增取水。

第三，全面推進節(jié)水型社會建設。落實節(jié)水優(yōu)先方針，推進各行業(yè)節(jié)水，提高水資源利用效率，是控制用水強度的根本手段和有效途徑。國務院九部委日前聯合印發(fā)《全民節(jié)水行動計劃》，實施節(jié)水增產、節(jié)水增效、節(jié)水降耗、節(jié)水減污等十大節(jié)水行動，我們要著力抓好落實。一要強化農業(yè)節(jié)水。重點推進大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造，加快實施區(qū)域規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉，積極推廣高效節(jié)水技術。到2020年，全國節(jié)水灌溉工程面積達到7億畝（1畝=1/15 hm2）左右。二要強化工業(yè)節(jié)水。重點開展火電、鋼鐵、紡織、造紙、石化等高耗水行業(yè)節(jié)水技術改造，推動高耗水行業(yè)達到先進定額標準。嚴格落實《國家鼓勵的工業(yè)節(jié)水工藝、技術和裝備目錄》和《高耗水工藝、技術和裝備淘汰目錄》，引導工業(yè)企業(yè)采用先進節(jié)水技術。三要強化城鎮(zhèn)節(jié)水。加快推廣和普及生活節(jié)水器具，對老舊和材質落后的供水管網進行更新改造。到2020年，地級及以上缺水城市全部達到國家節(jié)水型城市標準要求，公共供水管網漏損率控制在10%以內。四要強化節(jié)水載體建設。持續(xù)推進節(jié)水型社會示范區(qū)建設，開展節(jié)水型灌區(qū)、企業(yè)、公共機構和居民小區(qū)建設，發(fā)揮典型示范作用。

第四，綜合治理地下水超采問題。地下水是我國特別是北方地區(qū)的重要供水水源，也是保障國家水安全的重要戰(zhàn)略儲備資源。隨著經濟社會的快速發(fā)展，地下水開發(fā)利用強度持續(xù)增加，產生了地下水超采等一系列資源和環(huán)境問題。我們要高度重視地下水超采區(qū)治理工作，切實保護好地下水資源。一要嚴格地下水取用水總量和水位控制，盡快完成地下水禁采、限采范圍劃定。二要制定并實施地下水壓采方案，采取置換水源、調整種植結構、節(jié)水、水價和水資源費改革等綜合措施，治理地下水超采。以華北地區(qū)為重點，推進地下水超采區(qū)綜合治理，加快落實《南水北調東中線一期工程受水區(qū)地下水壓采總體方案》。三要依法規(guī)范機井建設管理，限期關閉未經批準和公共供水管網覆蓋范圍內的自備水井。四要加快實施國家地下水監(jiān)測工程，完善地下水監(jiān)測網絡，對水位、水量、水質進行全方位動態(tài)監(jiān)測。

第五，統(tǒng)籌配置和有序利用水資源?？茖W合理配置水資源，是改善區(qū)域水資源條件，促進水資源布局與經濟社會發(fā)展相適應的關鍵舉措。一要合理有序使用地表水、控制使用地下水、積極利用非常規(guī)水，進一步做好流域和區(qū)域水資源統(tǒng)籌調配，減少水資源消耗，逐步降低過度開發(fā)河流和地區(qū)的開發(fā)利用強度，退減被擠占的生態(tài)用水。二要全面做好江河水量調度配置，以黃河、黑河、塔里木河以及南水北調東中線一期工程為重點，以江河水量分配方案為依據，不斷完善調度規(guī)則與方案，科學調配水資源，確保供水安全和生態(tài)安全。三要大力推進非常規(guī)水源利用，把非常規(guī)水源納入區(qū)域水資源統(tǒng)一配置。缺水及水污染嚴重地區(qū)要積極利用再生水，沿海缺水地區(qū)要大力發(fā)展海水淡化和直接利用。結合海綿城市建設，科學利用雨洪資源。

第六，積極推進水權水市場建設。堅持“兩手發(fā)力”，在進一步加強政府主導和引導工作的同時，充分發(fā)揮市場機制在水資源配置和雙控行動中的重要作用。一要加快水權制度建設，明晰區(qū)域和取用水戶初始水權，穩(wěn)步推進確權登記，建立健全水權初始分配制度。在宏觀層面通過健全用水總量控制指標體系、加快跨行政區(qū)域江河流域水量分配，明確區(qū)域取用水權益；在微觀層面對納入取水許可管理的取用水戶、灌區(qū)農業(yè)用水戶分別進行確權，明確用水戶的用水權益。內蒙古、江西、河南、湖北、廣東、甘肅、寧夏7個水權試點省份，要按照試點方案加快工作進度，盡快完成試點任務，形成可復制、可推廣的經驗。二要借鑒推廣水權試點做法，因地制宜探索水權交易方式，積極推進區(qū)域間、流域間、流域上下游間、行業(yè)間、用水戶間等多種形式的水權交易，充分發(fā)揮中國水權交易所的平臺作用。三要穩(wěn)步推進水價和稅費改革。按照國務院部署，加快農業(yè)水價綜合改革步伐，健全農業(yè)水價形成機制，建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制；合理制定、調整城鎮(zhèn)供水價格，全面推行居民階梯水價和非居民用水超定額超計劃累進加價制度；切實加強水資源費征收管理，確保應收盡收；按照中央稅費改革總體部署，推進水資源稅費改革。四要全面落實生態(tài)文明體制改革總體方案要求，積極開展水流產權確權試點、完善水資源有償使用制度等方面的改革攻堅。

第七，加快提升水資源計量監(jiān)控能力。水資源計量監(jiān)控能力弱、在線監(jiān)控率低，嚴重制約雙控行動的有效落實，必須下大力氣強化水資源計量監(jiān)控能力建設，不斷提升計量監(jiān)控水平。一要加大國家水資源監(jiān)控能力建設一期項目成果應用力度，建立健全運行維護機制，充分發(fā)揮監(jiān)控系統(tǒng)的業(yè)務支撐作用。二要抓緊推進二期項目建設，盡快對規(guī)模以上工業(yè)取水戶、公共供水取水戶和大型灌區(qū)及部分中型灌區(qū)渠首實現在線監(jiān)控，提高計量監(jiān)控覆蓋水平，到2020年城鎮(zhèn)和工業(yè)用水計量率要達到85%，農業(yè)灌溉用水計量率要達到70%以上。三要結合大中型灌區(qū)建設與節(jié)水改造、小型農田水利建設，著力完善灌溉用水計量設施，提高農業(yè)灌溉用水定額管理和科學計量水平。四要加強重點監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理，強化取用水計量監(jiān)控，完善取用水統(tǒng)計和核查體系，引導重點監(jiān)控用水單位實施節(jié)水技術改造，全面提高節(jié)水管理水平。

第八，大力開展節(jié)水技術與機制創(chuàng)新。創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力。要堅持創(chuàng)新發(fā)展，持續(xù)提升水資源利用技術水平。一要大力推進技術創(chuàng)新。依托國家重點研發(fā)計劃水資源高效開發(fā)利用專項，推進綜合節(jié)水、非常規(guī)水源開發(fā)利用、水資源信息監(jiān)測等關鍵技術攻關，加快研發(fā)水資源高效利用成套技術設備，加快建設節(jié)水技術推廣服務平臺，加快推廣應用先進實用技術和裝備。二要大力推進合同節(jié)水管理。按照發(fā)展改革委、水利部、國家稅務總局聯合印發(fā)的《關于推行合同節(jié)水管理促進節(jié)水服務產業(yè)發(fā)展的意見》，圍繞農業(yè)高效節(jié)水灌溉和公共機構、高耗水行業(yè)等領域，引進第三方服務模式，通過合同節(jié)水管理實施節(jié)水技術改造，培育一批專業(yè)化節(jié)水服務企業(yè)。三要開展水效領跑者引領行動。落實《水效領跑者引領行動實施方案》，在用水產品、用水企業(yè)和灌區(qū)等領域遴選一批用水效率較高、示范作用明顯的領跑者，樹立標桿，帶動全社會向領跑者學習。

三、全面落實雙控行動的保障措施，確保如期實現“十三五”雙控行動既定目標

實施水資源消耗總量和強度雙控行動，是黨中央、國務院做出的重大戰(zhàn)略部署，各級政府要高度重視，強化責任意識，采取有力措施，保障雙控行動得到落實，如期實現既定目標。

第一，加強組織領導，全面統(tǒng)籌推進。省級人民政府是本地區(qū)雙控工作的責任主體，要建立一把手負總責的行政首長負責制，把雙控工作納入經濟社會發(fā)展重要議事日程，主要領導親自抓，及時研究和解決工作中的重大問題。要抓緊制定雙控行動落實方案，明確本地區(qū)“十三五”雙控目標任務，統(tǒng)籌部署和協調推進雙控行動各項工作。

第二，密切協調配合，凝聚工作合力。雙控行動涉及領域多、協調要求高，要樹立全局一盤棋觀念，強化合作意識，構建協力推動機制。水利部門要主動聯合發(fā)展改革部門，加強對雙控工作的統(tǒng)籌協調，會同有關部門共同推進各項工作任務的落實。各相關部門要按照職責分工，加強指導、支持和監(jiān)督管理，形成同頻共振的強大合力。

第三，創(chuàng)新支持方式，加大資金保障。地方各級政府要多方籌措資金，落實相關優(yōu)惠政策，建立長效、穩(wěn)定的水資源管理投入機制，支持重大節(jié)水工程建設、節(jié)水型社會建設、取用水計量監(jiān)控等工作。落實水資源費征收使用管理規(guī)定，加大水資源費對雙控行動的支持力度。積極探索利用政府和社會資本合作（PPP）等模式，引導社會資本更多地進入節(jié)水領域和節(jié)水產業(yè)。

第四，完善政策法規(guī)，鼓勵公眾參與。加快推進節(jié)約用水條例、地下水管理條例等法律法規(guī)建設，將雙控管理要求納入法治軌道。廣泛深入開展水情宣傳教育，強化社會輿論監(jiān)督，形成節(jié)約用水、合理用水的良好風尚。完善公眾參與機制，依法公開水資源信息，及時發(fā)布水資源管理政策，進一步提高決策透明度，健全聽證等公眾參與制度，對涉及群眾用水利益的發(fā)展規(guī)劃和建設項目，要采取多種方式充分聽取公眾意見，引導和鼓勵公眾積極參與雙控行動。

第五，落實目標責任，強化考核監(jiān)管。建立雙控目標考核和責任追究制，把雙控目標任務和責任逐級分解到各地區(qū)和有關部門，考核結果作為干部主管部門對政府領導班子和相關領導干部綜合考核評價的重要依據。水利部將會同有關部門，在最嚴格水資源管理制度考核中，突出雙控要求，強化目標考核，嚴格責任追究，確保相關政策措施落到實處。

注：本文為陳雷部長在全面實施水資源消耗總量和強度雙控行動視頻會議上的講話，略有刪節(jié)。