吳舜澤，秦昌波*

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京，100012）

關(guān)于地方環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革重點(diǎn)任務(wù)的基本考慮

吳舜澤，秦昌波*

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京，100012）

為順利推進(jìn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革工作進(jìn)程，本文圍繞垂直管理制度改革的方向與主線，對(duì)涉及垂直管理改革的環(huán)保責(zé)任清單、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境執(zhí)法、市（地）級(jí)派出縣級(jí)環(huán)保分局和省級(jí)對(duì)市（地）級(jí)環(huán)保局的雙重管理等六個(gè)方面的主要改革任務(wù)，從改革方案的基本考慮、基本方向和具體實(shí)施路徑進(jìn)行系統(tǒng)解讀，為下一步試點(diǎn)省份實(shí)施垂直管理制度改革提供可操作性的政策指引。

省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)；監(jiān)測(cè)；監(jiān)察；執(zhí)法；垂直管理；制度改革

引言

《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）正式開(kāi)啟了地方環(huán)境管理體制改革的進(jìn)程。準(zhǔn)確理解實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革（以下簡(jiǎn)稱垂管改革）的方向和主線，把握垂直管理制度改革在落實(shí)黨委政府及其相關(guān)部門(mén)環(huán)保責(zé)任和推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境執(zhí)法、市縣兩級(jí)環(huán)保局體制調(diào)整方面的基本考慮、邏輯與任務(wù)，是落實(shí)好《指導(dǎo)意見(jiàn)》的前提，關(guān)乎我國(guó)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局，關(guān)乎實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的全面小康社會(huì)目標(biāo)的全局。

1.關(guān)于環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單

1.1基本考慮

做好環(huán)境保護(hù)工作，需要各責(zé)任主體落實(shí)各自的環(huán)保責(zé)任，這就需要首先明確各責(zé)任主體在環(huán)境保護(hù)中究竟承擔(dān)什么職責(zé)。目前不少地方政府及其有關(guān)部門(mén)環(huán)保的責(zé)任不落實(shí)，往往地方政府的責(zé)任成為地方環(huán)保部門(mén)的責(zé)任。習(xí)近平總書(shū)記提出的第一個(gè)突出問(wèn)題即為難以落實(shí)對(duì)地方政府及其有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任。若不明確提出部門(mén)環(huán)保責(zé)任清單，就談不上落實(shí)對(duì)部門(mén)及其共同組成的政府的監(jiān)督問(wèn)題。這是垂直管理改革的前提。

黨委政府履行職責(zé)往往通過(guò)自己的部門(mén)去履行具體工作職責(zé)，這就需要制定相關(guān)部門(mén)的環(huán)保工作責(zé)任清單來(lái)分解落實(shí)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)，黨委政府通過(guò)要求各部門(mén)履行好環(huán)保責(zé)任來(lái)實(shí)現(xiàn)自身承擔(dān)的環(huán)境質(zhì)量改善責(zé)任的要求。區(qū)縣環(huán)保局不再單設(shè)而成為市局的分局后，其他部門(mén)可以也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任。否則，環(huán)保系統(tǒng)長(zhǎng)期以來(lái)的“小馬拉大車(chē)”的體制性問(wèn)題也得不到有效解決，垂直管理之后還將會(huì)出現(xiàn)“第二環(huán)保局”。

1.2基本方向

結(jié)合水十條部門(mén)分工等經(jīng)驗(yàn)以及中央城市綜合執(zhí)法改革等契機(jī)，總結(jié)各地實(shí)際做法，明確提出地方各級(jí)黨委政府、環(huán)保部門(mén)、相關(guān)部門(mén)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單或職責(zé)分工，通過(guò)制度設(shè)計(jì)促使地方政府更好履行環(huán)保責(zé)任，建立相應(yīng)機(jī)制。按照一崗雙責(zé)的基本要求，在制度設(shè)計(jì)和職責(zé)分工上做好工作，讓抓發(fā)展的人同時(shí)搞環(huán)保，不是一撥人搞發(fā)展、一撥人搞環(huán)保，統(tǒng)一明確各部門(mén)的環(huán)保責(zé)任和任務(wù)?？傮w上環(huán)保部門(mén)能干的、技術(shù)性強(qiáng)的可以留下來(lái)，面上的分散的相關(guān)環(huán)保工作應(yīng)該由各個(gè)行業(yè)部門(mén)去負(fù)責(zé)。

1.3具體方案

全覆蓋與抓關(guān)鍵相結(jié)合，按照“管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)?！钡脑瓌t，制度化清單化落實(shí)環(huán)保部門(mén)與其他部門(mén)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。責(zé)任清單中，既要突出擔(dān)負(fù)主要責(zé)任的部門(mén)，也要覆蓋擔(dān)負(fù)一般責(zé)任的部門(mén)，將全要素、全過(guò)程的環(huán)保責(zé)任無(wú)一遺漏地分解到具體部門(mén)，做到不留死角。特別是對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》點(diǎn)了名、各地有差異的工業(yè)污染防治、農(nóng)業(yè)污染防治、城鄉(xiāng)污水垃圾、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)、機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治、自然生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域，責(zé)任必須清單化、明確化、公開(kāi)化，可考核，可量化。下一步還要通過(guò)督政來(lái)對(duì)相關(guān)部門(mén)的環(huán)保履職情況進(jìn)行督查考核，黨委政府要將部門(mén)環(huán)境履責(zé)情況納入年度部門(mén)績(jī)效考核，有條件的向社會(huì)公開(kāi)。

環(huán)保部門(mén)在負(fù)責(zé)工業(yè)污染源監(jiān)督管理的同時(shí)，負(fù)責(zé)監(jiān)督其他行業(yè)環(huán)境保護(hù)績(jī)效，加強(qiáng)環(huán)境政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、信息發(fā)布和重大問(wèn)題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)其他行業(yè)環(huán)境治理的統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理職責(zé)，監(jiān)督其他行業(yè)環(huán)境保護(hù)績(jī)效，加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃、決策、標(biāo)準(zhǔn)、信息發(fā)布，做實(shí)綜合統(tǒng)籌。

2.關(guān)于上收環(huán)境監(jiān)察職能

2.1基本考慮

中央對(duì)環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境執(zhí)法的要求是有區(qū)別的。十八屆五中全會(huì)習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)明中提出，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要是指省級(jí)環(huán)保部門(mén)直接管理市（地）縣的環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費(fèi)。此處文字中前面講監(jiān)察執(zhí)法、后面單講上收監(jiān)察，說(shuō)明監(jiān)察執(zhí)法應(yīng)該也可以有所差異，識(shí)別這一點(diǎn)十分重要。十八屆五中全會(huì)建議文中兩者并列地提出“開(kāi)展環(huán)保督察巡視，嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法”。未來(lái)的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法職責(zé)包括兩部分，一是環(huán)境監(jiān)察，主要是督政，二是環(huán)境執(zhí)法，主要是查企，兩者共同構(gòu)成監(jiān)察執(zhí)法。

從新華字典解釋以及法律規(guī)定來(lái)看，“監(jiān)察”是指對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)或工作人員的監(jiān)督（督促）考察及檢舉，“執(zhí)法”是指是以國(guó)家的名義對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行全面管理的過(guò)程中，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其公職人員依照法定程序?qū)嵤┓傻幕顒?dòng)?！吨腥A人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》總則第二條規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察?！边@說(shuō)明監(jiān)察和執(zhí)法是存在重大差異的。

由于歷史原因等因素，目前環(huán)保系統(tǒng)習(xí)慣將監(jiān)察、執(zhí)法兩者混用，一體化考慮。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方所提建議意見(jiàn)大多認(rèn)為，實(shí)際承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)而名為“環(huán)境監(jiān)察”的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍上收后將使市縣環(huán)保局和地方政府“缺胳膊少腿”，對(duì)環(huán)保系統(tǒng)造成較大的不利影響。

2.2基本方向

厘清監(jiān)察、執(zhí)法差異化內(nèi)涵并實(shí)現(xiàn)分置，僅上收監(jiān)察，主責(zé)督政，實(shí)現(xiàn)增量改革，全國(guó)普遍單獨(dú)增設(shè)省環(huán)保廳直接管理的市縣兩級(jí)監(jiān)察督政系統(tǒng)，倒逼地方黨委政府落實(shí)環(huán)境主體責(zé)任。省廳上收地市及縣級(jí)的少部分人員，核心是建立環(huán)境監(jiān)察督政體系，輔以機(jī)動(dòng)靈活的督察巡視，形成督政的機(jī)構(gòu)化、制度化、機(jī)制化體系，加強(qiáng)對(duì)地方政府及相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督，切實(shí)落實(shí)屬地責(zé)任。

2.3具體方案

重構(gòu)單設(shè)各省（自治區(qū)、直轄市）直接管理的監(jiān)察督政巡視體系，專司督政。省環(huán)保廳（局）調(diào)整設(shè)置主責(zé)督政的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，可以在省環(huán)保廳設(shè)立廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)察辦公室，內(nèi)設(shè)3～5個(gè)處室，也可以將督政和查企系統(tǒng)統(tǒng)一納入省環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法局統(tǒng)籌管理、業(yè)務(wù)獨(dú)立。

實(shí)施環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)兩級(jí)垂直管理（省直接管理的市級(jí)督察監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以及市級(jí)逐縣派駐或聯(lián)片分區(qū)派駐的縣級(jí)督察監(jiān)察分支機(jī)構(gòu)），在市里叫監(jiān)察分局（也可以叫環(huán)境監(jiān)察專員辦公室），在縣里可能叫監(jiān)察組，相當(dāng)于環(huán)保的“紀(jì)檢組”和“審計(jì)組”。收到省里面，獨(dú)立于市縣，因?yàn)楸O(jiān)督一定是有獨(dú)立性才有有效性。

試點(diǎn)地區(qū)顯著強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)察職能，市（地）、縣級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)列席同級(jí)黨委政府常務(wù)會(huì)議和相關(guān)專題會(huì)議，承擔(dān)日常監(jiān)察工作，參與省廳（局）組織的定期督察巡視工作，監(jiān)督檢查下級(jí)黨委政府及其有關(guān)部門(mén)環(huán)保工作落實(shí)情況。

此方案實(shí)際是顯著加強(qiáng)了省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)向下的督政監(jiān)察職能，倒逼地方政府承擔(dān)主體責(zé)任、破解發(fā)展和保護(hù)矛盾，同時(shí)對(duì)市縣環(huán)保系統(tǒng)影響最小、只做加法，省級(jí)壓力也相對(duì)較小。

3.關(guān)于上收環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)

3.1基本考慮

環(huán)境監(jiān)測(cè)涉及數(shù)據(jù)和技術(shù)成分較多，調(diào)研發(fā)現(xiàn)地方普遍認(rèn)為便于垂管。環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)上收要求十分明確，但是目前環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)存在質(zhì)量監(jiān)測(cè)和污染源監(jiān)測(cè)兩個(gè)中心工作。從全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案思路來(lái)看，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)上收并使之與督政巡視體系相協(xié)調(diào)，是一個(gè)基本方向?？紤]到地方對(duì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)人員、數(shù)據(jù)的依賴性還較大程度地存在，可以考慮將監(jiān)測(cè)系統(tǒng)一分為二，質(zhì)量監(jiān)測(cè)上收，污染源監(jiān)測(cè)下移并與執(zhí)法隊(duì)伍形成配合，既能達(dá)到十八屆五中全會(huì)改革要求，也能給地方環(huán)保監(jiān)管工作留有手段，同時(shí)也能解決長(zhǎng)期以來(lái)污染源監(jiān)測(cè)定位不夠清晰、監(jiān)測(cè)執(zhí)法測(cè)管不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，一舉三得。

3.2基本方向

監(jiān)測(cè)系統(tǒng)一分為二，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)一條鞭上收省級(jí)統(tǒng)管實(shí)施二級(jí)管理，夯實(shí)以環(huán)境質(zhì)量為核心的管理體制和督政巡視數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。省級(jí)環(huán)保部門(mén)直接管理市（地）級(jí)的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，保障環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、可靠性?？紤]到市縣監(jiān)測(cè)力量和質(zhì)量監(jiān)測(cè)的特征，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)以省市兩級(jí)為主，區(qū)縣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)可以通過(guò)分站的方式解決。質(zhì)量監(jiān)測(cè)上收后通過(guò)信息共享機(jī)制解決。配套同步推進(jìn)監(jiān)測(cè)社會(huì)化改革事宜。

3.3具體方案

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、考核上收將事權(quán)上收到省級(jí)，實(shí)現(xiàn)省級(jí)監(jiān)測(cè)、省級(jí)考核，在市（地）派駐監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，其主要負(fù)責(zé)人作為市（地）級(jí)環(huán)保局黨組成員。

環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)主要由省市兩級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，由省級(jí)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。省級(jí)環(huán)保部門(mén)承擔(dān)全省環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)，對(duì)全省環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物統(tǒng)一管理，統(tǒng)一負(fù)責(zé)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、考核。在全省范圍內(nèi)差異化、分層次配置市縣監(jiān)測(cè)能力，鼓勵(lì)典型市站增強(qiáng)儀器設(shè)備和人才貯備，代行區(qū)域流域中心站職責(zé)。

加強(qiáng)全省統(tǒng)一的環(huán)境數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，以大數(shù)據(jù)方式在環(huán)保系統(tǒng)縱向橫向之間、政府公眾之間實(shí)現(xiàn)信息共享、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)高效利用。市縣兩級(jí)滿足政府環(huán)境管理和提供環(huán)保屬地公共服務(wù)額外所需要的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)技術(shù)支撐，可由同級(jí)財(cái)政出資購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

4.關(guān)于下移環(huán)境執(zhí)法重心

4.1基本考慮

污染源監(jiān)管執(zhí)法必須貼近現(xiàn)場(chǎng)、快速機(jī)動(dòng)，同時(shí)又要避免地方干擾，增強(qiáng)環(huán)境治理的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性?！兑庖?jiàn)》從體制安排上要求執(zhí)法重心下移市（地）縣，把近7萬(wàn)人的環(huán)境執(zhí)法力量完整地留存在市（地）縣，保持了環(huán)保系統(tǒng)的總體穩(wěn)定。環(huán)境執(zhí)法重心的下移和縣級(jí)監(jiān)測(cè)力量作為執(zhí)法監(jiān)測(cè)的保留，有利于實(shí)現(xiàn)測(cè)管協(xié)同、快速反應(yīng)，從整體上提升行政效能，與環(huán)保系統(tǒng)的實(shí)際需求相符合，積極妥善可行，解決了公眾最擔(dān)心的垂改后地方政府沒(méi)有“眼睛”“缺胳膊少腿”、缺少人手、運(yùn)轉(zhuǎn)困難等實(shí)際問(wèn)題。

4.2基本方向

收監(jiān)察督政而留執(zhí)法查企，收質(zhì)量監(jiān)測(cè)而留污染源監(jiān)測(cè)并調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測(cè)，實(shí)行市以下環(huán)保機(jī)構(gòu)直接管理的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍整合下移、統(tǒng)一調(diào)配、強(qiáng)化查企，避免地方干擾。市級(jí)范圍內(nèi)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍整體管理，強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法，按照污染源數(shù)量等系統(tǒng)優(yōu)化配置，實(shí)施統(tǒng)一行動(dòng)、交叉執(zhí)法，強(qiáng)化查企。

4.3具體方案

將市域范圍內(nèi)全部區(qū)縣執(zhí)法隊(duì)伍全部納入市級(jí)執(zhí)法支隊(duì)集中管理、統(tǒng)一調(diào)配。污染源監(jiān)測(cè)、應(yīng)急監(jiān)測(cè)要加強(qiáng)與執(zhí)法隊(duì)伍的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。同步解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)身份、地位，市執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有法律授權(quán)對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行獨(dú)立查處；統(tǒng)一著裝，增加能力、配備車(chē)輛，規(guī)范和加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。省級(jí)環(huán)境執(zhí)法總隊(duì)與市縣執(zhí)法隊(duì)伍為業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，不屬于垂直管理。省級(jí)環(huán)境執(zhí)法總隊(duì)承擔(dān)省級(jí)審批或者許可項(xiàng)目的跟蹤檢查。

建立健全環(huán)保部門(mén)與其他相關(guān)部門(mén)（如公安、應(yīng)急、信訪、銀行等）的銜接機(jī)制。鼓勵(lì)建成區(qū)等區(qū)域的執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施聯(lián)片設(shè)置，鼓勵(lì)整合設(shè)立區(qū)域性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，打破行政區(qū)界限。

5.關(guān)于市（地）級(jí)派出縣級(jí)環(huán)保分局

5.1基本考慮

分析來(lái)看，縣級(jí)受改革影響最大，如何實(shí)現(xiàn)區(qū)縣環(huán)保分局條上管理與塊上銜接是難點(diǎn)。不少地市將城市建成區(qū)環(huán)保局作為分局進(jìn)行管理，但縣比區(qū)弱且受行政管理權(quán)限影響，縣級(jí)環(huán)保實(shí)施分局管理不多。陜西實(shí)施市以下垂直管理成效較好，但有些地區(qū)仍然明確規(guī)定縣級(jí)分局作為政府組成部門(mén)。如何實(shí)現(xiàn)區(qū)縣環(huán)保分局條上管理與塊上銜接是難點(diǎn)，需要將市局對(duì)建成區(qū)環(huán)境統(tǒng)籌的職責(zé)延伸到縣。

5.2基本方向

調(diào)整市縣兩級(jí)縱向權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)職責(zé)在市縣之間適當(dāng)轉(zhuǎn)移、能力差異化配置，綜合統(tǒng)籌上交，污染源執(zhí)法監(jiān)管下移，發(fā)揮整體效應(yīng)。妥善處理市縣環(huán)保局關(guān)系，做大做強(qiáng)市級(jí)環(huán)保系統(tǒng)綜合統(tǒng)籌、質(zhì)量管理能力，把縣當(dāng)區(qū)，綜合統(tǒng)籌職能上交市局。把區(qū)縣環(huán)保局變成分局之后，主要職責(zé)就是執(zhí)法，監(jiān)管職責(zé)相對(duì)弱化，重構(gòu)縣級(jí)環(huán)保分局，并實(shí)現(xiàn)主司或?qū)Ｋ緢?zhí)法。

5.3具體方案

縣級(jí)環(huán)保分局將原綜合統(tǒng)籌部分職能上交市局，地市政府按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)完整性、環(huán)境污染傳輸影響規(guī)律對(duì)全市域生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行綜合管理，打破行政區(qū)干擾，統(tǒng)籌謀劃，提出規(guī)劃計(jì)劃、方案、質(zhì)量改善或者達(dá)標(biāo)行動(dòng)等（將縣視作區(qū)），縣級(jí)黨委政府負(fù)責(zé)落實(shí)和具體實(shí)施，在一定程度上由市級(jí)黨委政府協(xié)助區(qū)縣承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量謀劃工作。

按照新職能重構(gòu)組建新的縣環(huán)保分局，解決現(xiàn)有縣級(jí)環(huán)保局人員明顯不足、過(guò)渡期影響大等問(wèn)題，直接貼近監(jiān)管對(duì)象，專司對(duì)（工業(yè)）污染源的監(jiān)管執(zhí)法以及對(duì)市局安排事項(xiàng)的落實(shí)，尤其是對(duì)本區(qū)縣環(huán)境質(zhì)量改善進(jìn)程的跟蹤分析、過(guò)程指導(dǎo)、績(jī)效評(píng)估?？h一級(jí)的環(huán)保任務(wù)，涉及其他部門(mén)的，如機(jī)動(dòng)車(chē)、農(nóng)業(yè)源等監(jiān)管職能轉(zhuǎn)至有關(guān)職能部門(mén)承擔(dān)，在這樣的前提下，區(qū)縣環(huán)保分局雖然不是工作部門(mén)，但通過(guò)建立機(jī)制，縣分局作為工作部門(mén)列席區(qū)縣政府常務(wù)會(huì)及有關(guān)專題會(huì)。將農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保管理納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理系列或者地方綜合治理網(wǎng)格（由地方自定采取專兼職機(jī)構(gòu)，采取多種形式繼續(xù)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作），實(shí)現(xiàn)縣級(jí)環(huán)保分局職能的瘦身、回歸。

在縣級(jí)建立環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，解決縣級(jí)環(huán)保局上收后的綜合協(xié)調(diào)問(wèn)題。全國(guó)普遍設(shè)立縣級(jí)環(huán)保委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)縣域內(nèi)環(huán)境保護(hù)重大問(wèn)題，組織對(duì)各部門(mén)環(huán)境保護(hù)履責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。在理清部門(mén)權(quán)責(zé)、做實(shí)督政的前提下，縣分局可以作為環(huán)保委員會(huì)辦公室，承擔(dān)必要的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，解決縣環(huán)保局上收后黨委政府環(huán)境保護(hù)事務(wù)缺乏綜合性、專業(yè)性抓手問(wèn)題。

6.關(guān)于市（地）級(jí)環(huán)保局雙重管理

6.1基本考慮市級(jí)環(huán)保局承上啟下，至關(guān)重要。同時(shí)，如何合理劃分雙重管理的市局格局，在避免地方干擾的同時(shí)讓地市黨委政府能強(qiáng)有力地履行環(huán)境責(zé)任。

6.2基本方向

省廳條上管班子，地市塊上管人財(cái)物，充分發(fā)揮“條”“塊”兩個(gè)方面的積極性，顯著增強(qiáng)綜合統(tǒng)籌、質(zhì)量管理能力，市級(jí)兜底，做大做強(qiáng)。重點(diǎn)加強(qiáng)市級(jí)機(jī)構(gòu)，將其作為垂直管理改革強(qiáng)化的重點(diǎn)，尤其是綜合規(guī)劃決策、重大環(huán)境問(wèn)題協(xié)調(diào)等宏觀職能。按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性，打破行政區(qū)限制，進(jìn)行市局職責(zé)、機(jī)構(gòu)的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)省以下垂直管理改革問(wèn)題的兜底。

6.3具體方案

市（地）級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制。省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)對(duì)市級(jí)環(huán)保局管領(lǐng)導(dǎo)班子，同時(shí)納入地方干部體系，由市（地）人大或相應(yīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)任免，市環(huán)保局定位和工作機(jī)制不變，仍然作為當(dāng)?shù)卣M成部門(mén)，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、工作安排仍然以同級(jí)黨委、政府管理為主。鼓勵(lì)各?。▍^(qū)、市）統(tǒng)籌管理全省環(huán)保系統(tǒng)處級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，解決市縣環(huán)保局干部成長(zhǎng)通道問(wèn)題。

強(qiáng)化市（地）級(jí)環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制。設(shè)置市級(jí)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)或生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)（成員除市級(jí)相關(guān)部門(mén)外，還包括轄區(qū)內(nèi)區(qū)縣的主要領(lǐng)導(dǎo)，以協(xié)商、認(rèn)領(lǐng)區(qū)縣環(huán)境目標(biāo)任務(wù)），并以市局作為辦公室，增強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、考核能力。市環(huán)保局協(xié)助市政府加強(qiáng)對(duì)縣區(qū)環(huán)境問(wèn)題的督促、指導(dǎo)。

顯著增強(qiáng)市局在全市域的生態(tài)環(huán)境要素統(tǒng)籌管理職能，增加環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、流域環(huán)境問(wèn)題。市級(jí)環(huán)保局仍然設(shè)置內(nèi)部管理的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，可以考慮在市環(huán)保局設(shè)立執(zhí)法處，或建立執(zhí)法支隊(duì)，加上收上來(lái)的區(qū)縣環(huán)保分局，承擔(dān)對(duì)轄區(qū)內(nèi)污染源監(jiān)管任務(wù)。地方政府繼續(xù)在監(jiān)管執(zhí)法、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、工作經(jīng)費(fèi)、隊(duì)伍發(fā)展等方面給予市局及其派出機(jī)構(gòu)支持，不斷增加環(huán)保投入，增加環(huán)保系統(tǒng)人員橫向流動(dòng)性。

［1］陳吉寧.有序有力有效推進(jìn)地方環(huán)保管理體制改革［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-09-23（09）.

［2］李干杰.圍繞“4個(gè)突出問(wèn)題” 推進(jìn)環(huán)保執(zhí)法垂管改革［N］.新華社，2015-09-24

［3］吳舜澤.環(huán)保垂管制度設(shè)計(jì)是系統(tǒng)綜合解決方案［N］.中國(guó)環(huán)境報(bào)，2016-09-26.

［4］吳舜澤.規(guī)劃視角下的生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力提升［J］.環(huán)境保護(hù)，2016，44（1）：16-20.

［5］吳舜澤.加快環(huán)境社會(huì)治理體系建設(shè)［J］.社會(huì)治理，2015（3）：60-64.

［6］王金南，秦昌波，田超，等.生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理體制改革方案研究［J］.中國(guó)環(huán)境管理，2015，7（5）：9-14.

［7］王金南，秦昌波，蘇潔瓊，等.國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制改革方案研究［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40（5）：7-10.

［8］王金南，秦昌波，蘇潔瓊，等.獨(dú)立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體制改革方案研究［J］.中國(guó)環(huán)境管理，2016，8（1）：34-37.

［9］侯佳儒，王倩.突破環(huán)境執(zhí)法困境推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)［J］.環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2013（1）：33-36.

lmplementation Path of China's Environmental lnstitutional Reform Towards a Vertical Structure below the Provincial Level

WU Shunze，QIN Changbo*
（Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012）

China has initiated the environmental institutional reform from a horizontal system to a vertical system below the provincial level.The reform direction and requirements on environmental protection bureau，environmental monitoring，environmental supervision on government responsibility and environmental enforcement on enterprises were proposed.To provide practical policy guidance on vertical management reform in pilot provinces，this paper offers a systematic interpretation on specific implementation path of the reform plan，which concerns six main tasks in terms of establishing environmental responsibility lists of local government and its departments，developing environmental quality monitoring system and environmental supervision system directly belong to provincial environmental protection agency to supervise the environmental responsibility of local governments，enhancing the environmental enforcement system at the prefecture-level and county level to supervise the pollution of enterprises，changing the environmental protection branch under the jurisdiction of county government to be under the command of the prefecture-level environmental protection bureau，implementing dual management on the prefecture-level environmental protection bureau by provincial environmental protection agency and prefecture-level government.

environmental institutions under the provincial level； environmental monitoring； environmental supervision；environmental enforcement； vertical management； institutional reform

X321；D922.68

1674-6252（2016）05-0009-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.009

吳舜澤（1971—），男，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院

長(zhǎng)，研究員，博士，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境規(guī)劃專業(yè)委員會(huì)主任委員，牽頭承擔(dān)國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”、“十二五”、“十三五”規(guī)劃以及水污染防治行動(dòng)計(jì)劃等研究編制技術(shù)工作，全程參與了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》研究起草工作。

*責(zé)任作者：秦昌波（1981—），男，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，副研究員，博士，主要從事環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境經(jīng)濟(jì)、環(huán)境政策等方面的研究工作，參與了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》研究起草工作，E-mail：qincb@caep.org.cn。