文/宋 旭

從“十三五”規(guī)劃綱要看未來(lái)五年環(huán)保工作
——專訪環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(zhǎng)高吉喜

文/宋 旭

2016年是確定“十三五”環(huán)境保護(hù)頂層設(shè)計(jì)的一年，也是“十三五”開局之年。今年3月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審查通過了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱“十三五”規(guī)劃綱要），成為我國(guó)未來(lái)五年發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。作為2020年實(shí)現(xiàn)全面小康之前的最后一個(gè)五年規(guī)劃，“十三五”規(guī)劃從起草之初就備受關(guān)注。

此次通過全國(guó)人大審議的“十三五”規(guī)劃綱要首次提出了“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的主要目標(biāo)，綱要中涉及資源環(huán)境的指標(biāo)多達(dá)10個(gè)，占到了整個(gè)指標(biāo)體系的40%，位居四個(gè)指標(biāo)大類之首,再次彰顯了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)于生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)切,這也是未來(lái)環(huán)保工作的大局。“十三五”環(huán)保工作就是要把國(guó)家對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃綱要落到實(shí)處。

為了更好地理解“十三五”規(guī)劃綱要，本刊專訪了全國(guó)政協(xié)委員、環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(zhǎng)高吉喜。他對(duì)本刊指出，“十三五”規(guī)劃綱要提出的五大新發(fā)展理念是貫穿始終的。加大環(huán)境綜合治理力度，既需要治理理念和方式上的創(chuàng)新，也需要治理制度上的創(chuàng)新；既需要協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，也需要協(xié)調(diào)政府與企業(yè)、政府與公眾、企業(yè)與公眾之間的關(guān)系。只有用理念、制度把各個(gè)社會(huì)主體的治理積極性全部調(diào)動(dòng)、協(xié)調(diào)起來(lái)，配合科學(xué)、合理、系統(tǒng)的行動(dòng)計(jì)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大項(xiàng)目工程，才能真正形成環(huán)境治理合力，有效推動(dòng)環(huán)境治理進(jìn)程。

高吉喜還就生態(tài)保護(hù)紅線劃定、大尺度綠色廊道構(gòu)建以及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)等具體問題進(jìn)行了分析和解讀。

綱要的四個(gè)顯著變化

《中國(guó)環(huán)境管理》：您認(rèn)為“十三五”規(guī)劃綱要與之前的規(guī)劃綱要相比有哪些顯著的變化？

高吉喜：首先，從目標(biāo)上來(lái)看，“十三五”規(guī)劃綱要首次提出了“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”目標(biāo)，這與前幾個(gè)五年規(guī)劃以降低污染物排放量為主要目標(biāo)不同。過去我國(guó)污染治理工作以控制四類主要污染物排放量為主要目標(biāo)，雖然完成了總量控制指標(biāo)，但是由于種種原因，減排的成效與環(huán)境質(zhì)量狀況、人民群眾的切身感受并不完全一致，影響了人民群眾對(duì)于生態(tài)環(huán)境改善的滿意度和獲得感。因此，此次規(guī)劃著重突出了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，把其作為未來(lái)環(huán)保工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。根據(jù)設(shè)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)考量幾個(gè)污染物的排放，把質(zhì)量與總量協(xié)同起來(lái)。

其次，從手段上來(lái)看，突出總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)。強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理，建立能源消費(fèi)強(qiáng)度和能源消費(fèi)總量雙控機(jī)制，在水資源、礦產(chǎn)資源、建設(shè)用地等資源利用以及碳排放方面也實(shí)行總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)。通過雙控，逐步改變過去支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高消耗模式，有利于緩解高消耗的粗放型增長(zhǎng)帶來(lái)的環(huán)境污染、生態(tài)破壞，更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和資源環(huán)境成本。通過雙控逐步走向環(huán)境質(zhì)量管理。

第三，從行動(dòng)上來(lái)看，突出了通過空間約束和綠色發(fā)展來(lái)解決環(huán)境問題。這從規(guī)劃綱要的結(jié)構(gòu)安排就可看出，如第十篇“加快改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”共包括七個(gè)章節(jié)。其中，把“建設(shè)主體功能區(qū)”從之前“十二五”規(guī)劃綱要中的“優(yōu)化格局”篇移入“十三五”規(guī)劃綱要第十篇，更加強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)對(duì)于改善生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)性作用。同時(shí)，增加了“發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)”章，把環(huán)保和全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)相結(jié)合，環(huán)保產(chǎn)業(yè)在解決環(huán)境問題的同時(shí)也將成為新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。

第四，從理念實(shí)施來(lái)看，突出了環(huán)境治理與管理的系統(tǒng)化和精細(xì)化。從空間治理體系到資源節(jié)約循環(huán)利用，到六大環(huán)境治理保護(hù)重點(diǎn)工程，八大山水林田湖生態(tài)工程，都折射出系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境觀，統(tǒng)籌考慮涉及生態(tài)資源環(huán)境的各要素，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與污染治理，統(tǒng)籌各個(gè)政府部門之間的分工與協(xié)作。生態(tài)與環(huán)境是不可分割的有機(jī)體，生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的最終目的都是確保國(guó)家生態(tài)安全。

此外，把精細(xì)化管理內(nèi)化到生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，不是空話、套話，而是切切實(shí)實(shí)的行動(dòng)指南。像第四十四章又對(duì)綱要第三章中的資源環(huán)境類指標(biāo)做了進(jìn)一步補(bǔ)充和說明，明確未來(lái)五年要實(shí)現(xiàn)地級(jí)及以上城市重污染天數(shù)減少25%，主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到80%以上，城市、縣城污水集中處理率分別達(dá)到95%和85%；第四十八章中明確了未來(lái)五年加快發(fā)展的新型環(huán)境技術(shù)裝備研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化方向，即“低品位余熱發(fā)電、小型燃?xì)廨啓C(jī)、細(xì)顆粒物治理、汽車尾氣凈化、垃圾滲濾液處理、污泥資源化、多污染協(xié)同處理、土壤修復(fù)治理等”。

綱要第十篇各個(gè)章節(jié)的邏輯剖析

《中國(guó)環(huán)境管理》：您如何理解“十三五”規(guī)劃綱要中第十篇“加快改善生態(tài)環(huán)境”中各個(gè)章節(jié)之間的邏輯關(guān)系。

高吉喜：“十三五”規(guī)劃綱要第十篇共包括七個(gè)章節(jié)，分別是：加快建設(shè)主體功能區(qū)、推進(jìn)資源節(jié)約集約利用、加大環(huán)境綜合治理力度、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)、積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化、健全生態(tài)安全保障機(jī)制和發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)。這七個(gè)章節(jié)是有密切聯(lián)系的，共同為改善生態(tài)環(huán)境提供助力。同時(shí)，需要指出的是，“十三五”規(guī)劃綱要提出的五大新發(fā)展理念是貫穿始終的，而不是相互割裂的，第十章不是僅僅體現(xiàn)了綠色發(fā)展理念。

加大環(huán)境綜合治理力度、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)和健全生態(tài)安全保障機(jī)制是實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃綱要生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善目標(biāo)的核心和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其中，加大環(huán)境綜合治理力度側(cè)重于污染物排放控制和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，通過深入實(shí)施污染防治行動(dòng)計(jì)劃、加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境治理制度改革等措施推進(jìn)污染物減排和總量控制，實(shí)現(xiàn)水、氣、土等環(huán)境質(zhì)量改善；加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)是從源頭上提升各類自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能，筑牢生態(tài)安全屏障的關(guān)鍵舉措，通過優(yōu)先保護(hù)生態(tài)良好區(qū)和自然生態(tài)系統(tǒng)，以自然修復(fù)和人為治理相結(jié)合的方式推進(jìn)受損生態(tài)功能改善，實(shí)現(xiàn)提升生態(tài)公共服務(wù)供給能力和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的目的；健全生態(tài)安全保障機(jī)制是貫徹落實(shí)《國(guó)家安全法》、保障國(guó)家長(zhǎng)治久安的的重點(diǎn)任務(wù)，也是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的最終目標(biāo)，從制度建設(shè)、機(jī)制體制改革方面建立健全生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，提升突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)能力，保障國(guó)家生態(tài)安全。

加快建設(shè)主體功能區(qū)是從更大尺度上推進(jìn)環(huán)境綜合治理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，是實(shí)現(xiàn)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要前提和基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上落實(shí)相應(yīng)的制度安排、配套政策和治理體系。去年，環(huán)保部聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于貫徹主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》，印發(fā)了《生態(tài)保護(hù)紅線管控試點(diǎn)方案》和《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》，未來(lái)要以建立健全環(huán)境預(yù)防體系為抓手，優(yōu)化生態(tài)文明建設(shè)的空間格局，把環(huán)境總體規(guī)劃與生態(tài)保護(hù)紅線、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)等結(jié)合起來(lái)，形成合力。

推進(jìn)資源節(jié)約集約利用是維持優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的必然要求。否則，如果仍舊延續(xù)之前粗放的資源利用方式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和生活方式，是難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的。要從政府、企業(yè)、個(gè)人等各個(gè)層面推行資源節(jié)約集約利用，節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、節(jié)能、節(jié)礦，加強(qiáng)全過程節(jié)約管理，倡導(dǎo)綠色的生活方式，形成有利于建立健全資源高效利用的制度安排與機(jī)制政策。

發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)既是改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要手段，也是“共享”發(fā)展理念的重要體現(xiàn)。通過技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，滿足“十三五”對(duì)于環(huán)境治理的技術(shù)需求、產(chǎn)品需求、服務(wù)需求和資金需求，集中力量?jī)?yōu)先解決關(guān)系民生的重大環(huán)境問題，向社會(huì)和公眾提供更好的生態(tài)環(huán)境，讓廣大人民群眾更好地享受到發(fā)展的成果。

積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化既是我國(guó)內(nèi)在發(fā)展的必需，也是我國(guó)國(guó)際合作的重要組成部分，是“開放”發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，展現(xiàn)了我國(guó)履行國(guó)際環(huán)境責(zé)任的積極態(tài)度。在樹立負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的過程中，也推動(dòng)了國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)創(chuàng)新。

從“保護(hù)”到“治理”再到“綜合治理”

《中國(guó)環(huán)境管理》：從“十二五”規(guī)劃綱要中提出的“加大環(huán)境保護(hù)力度”，到“十三五”規(guī)劃建議中提出的“加大環(huán)境治理力度”，再到“十三五”規(guī)劃綱要中提出的“加大環(huán)境綜合治理力度”，您如何看待這種行文用詞上的變化？

高吉喜：從“保護(hù)”到“治理”再到“綜合治理”，用詞上的變化總體反映了我們對(duì)環(huán)保工作認(rèn)識(shí)上的不斷提高，重視程度逐漸增加。具體來(lái)說，從“保護(hù)”到“治理”的變化，體現(xiàn)了我國(guó)環(huán)保工作越來(lái)越務(wù)實(shí)，從原來(lái)較為籠統(tǒng)的“保護(hù)”上升到更加務(wù)實(shí)的“治理”，明確了未來(lái)五年的環(huán)保重點(diǎn)是環(huán)境治理。

而從“治理”到“綜合治理”的變化，反映了環(huán)境治理工作思路正在逐步明晰，更加強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理的系統(tǒng)性和整體性。要在“十三五”階段實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善這一目標(biāo)，必須由單一環(huán)境要素治理轉(zhuǎn)變到環(huán)境系統(tǒng)綜合治理，從理念到措施，從制度到項(xiàng)目，整體謀劃，系統(tǒng)推進(jìn)。比如霧霾的治理，涉及生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)型，不僅需要環(huán)境治理，而且需要和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合起來(lái)。環(huán)境治理也需要全社會(huì)的協(xié)調(diào)配合，形成多元共治的治理格局，也就是“十三五”規(guī)劃綱要里提到的綜合治理，這個(gè)提法是非?？茖W(xué)和貼切的。

雙贏之路的三個(gè)重要著力點(diǎn)

《中國(guó)環(huán)境管理》：您剛才提到了環(huán)境治理需要和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合起來(lái)，在目前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情形下，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系問題也變得突出起來(lái)，《2016年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》指出“，加大環(huán)境治理力度，推動(dòng)綠色發(fā)展取得新突破。治理污染、保護(hù)環(huán)境，事關(guān)人民群眾健康和可持續(xù)發(fā)展，必須強(qiáng)力推進(jìn)，下決心走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境改善雙贏之路。”請(qǐng)問您如何理解這個(gè)雙贏之路？

高吉喜：走經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境改善的雙贏之路就是要堅(jiān)持綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。這里包含兩層含義：第一，綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展本質(zhì)上還是要發(fā)展，但一定不是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展，而是經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。而且，也不是說為了保護(hù)環(huán)境，就不能發(fā)展經(jīng)濟(jì)。鄧小平同志講過：發(fā)展才是硬道理。發(fā)展生產(chǎn)力是社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求，也是解決目前中國(guó)社會(huì)各種問題的關(guān)鍵所在。如果沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為后盾，環(huán)境治理和防控所需的資金投入和科技創(chuàng)新也就成了無(wú)源之水，無(wú)本之木。第二，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)上來(lái)說，真正意義上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)也涵蓋了環(huán)境保護(hù)要求，所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展絕對(duì)不是破壞環(huán)境的發(fā)展，改善環(huán)境也是發(fā)展。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，兼顧治理環(huán)境，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，才是人類社會(huì)發(fā)展的終極目標(biāo)。習(xí)近平總書記的“兩山論”更是從哲學(xué)的高度闡述了這一點(diǎn)。

具體如何走雙贏之路，我認(rèn)為可以主要從以下幾個(gè)方面努力：

一是改變?cè)鲩L(zhǎng)方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這就要求結(jié)合供給側(cè)改革，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步淘汰落后產(chǎn)能，結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)，有利于降低單位產(chǎn)值污染物排放強(qiáng)度，減輕產(chǎn)業(yè)發(fā)展給環(huán)境帶來(lái)的壓力。2016年結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵點(diǎn)，主要是去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)，可以通過嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法和強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)，有效推動(dòng)供給側(cè)改革，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品。要利用好結(jié)構(gòu)性改革的契機(jī)，嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管，強(qiáng)化污染減排和達(dá)標(biāo)排放。

二是要加大創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，助推轉(zhuǎn)型升級(jí)。環(huán)境問題的本質(zhì)是發(fā)展方式的問題，要走出一條低消耗、低污染、高效率的發(fā)展道路，必須依靠科技創(chuàng)新，通過綠色發(fā)展使技術(shù)紅利充分釋放?！笆濉币?guī)劃綱要也對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)提出了具體舉措和行動(dòng)方向。一方面，環(huán)保工作要強(qiáng)化科技支撐，以科學(xué)事實(shí)、科研數(shù)據(jù)、科技成果為依據(jù)，提高科學(xué)決策水平；另一方面，要增強(qiáng)環(huán)保科技創(chuàng)新能力，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究工作，推進(jìn)污染治理、生態(tài)修復(fù)等綠色技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用。

三是要完善考核標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)環(huán)境責(zé)任。各級(jí)政府是環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任主體，企業(yè)是環(huán)保工作的重要監(jiān)管對(duì)象，也是主要的排污主體。在評(píng)價(jià)政府工作成效時(shí)，不能只看GDP等經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，還要看污染物排放水平、生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效等指標(biāo)；在考核企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況時(shí)，不能只看產(chǎn)值、利潤(rùn)，還要看企業(yè)的環(huán)?？?jī)效和環(huán)保責(zé)任履行情況。通過推動(dòng)地方黨委政府履行環(huán)保職責(zé)，形成綠色發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制，并落實(shí)到各項(xiàng)工作部署中。“十三五”將把環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)作為對(duì)地方黨委政府的硬約束，嚴(yán)格考核問責(zé)。同時(shí)，要強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境主體責(zé)任，企業(yè)環(huán)境信息公開將是“十三五”信息公開的重點(diǎn)之一，通過信息公開倒逼企業(yè)嚴(yán)格守法。

未來(lái)環(huán)保工作的主要壓力在于污染問題的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性與群眾對(duì)于優(yōu)良環(huán)境質(zhì)量迫切需求之間的矛盾。比如說像霧霾治理，解決霧霾的根本出路在于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)方式，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，積極調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，大力實(shí)施節(jié)能減排，這是個(gè)長(zhǎng)期過程。在此過程中，我們需要加強(qiáng)與公眾的信息溝通，該發(fā)布的信息要及時(shí)發(fā)布，推進(jìn)環(huán)境信息公開，把百姓對(duì)于環(huán)保的訴求與我們的工作統(tǒng)一到國(guó)家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善大局中來(lái)，求共識(shí)、謀策略、促改善，把公眾環(huán)境需求和環(huán)境指標(biāo)考核轉(zhuǎn)化為我們推進(jìn)“十三五”工作的強(qiáng)大動(dòng)力之一，發(fā)揮正向促進(jìn)作用。

生態(tài)保護(hù)紅線劃定要加快“三個(gè)落實(shí)”

《中國(guó)環(huán)境管理》：作為環(huán)保部生態(tài)保護(hù)紅線專家組組長(zhǎng)，您認(rèn)為生態(tài)保護(hù)紅線工作“十三五”期間將如何進(jìn)一步推進(jìn)？

高吉喜：黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，自2011年國(guó)務(wù)院提出劃定生態(tài)保護(hù)紅線任務(wù)以來(lái)，生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作的重要性在不斷提升。2013年生態(tài)保護(hù)紅線劃定被納入政府全面深化改革重點(diǎn)工作，2014年被寫入新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，2015年被納入生態(tài)文明體制改革方案。“十三五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步明確，“落實(shí)生態(tài)空間用途管制，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變”。

其實(shí)，我們自2012年就開始了相關(guān)工作。2012年初步形成了生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)體系；2013年選取內(nèi)蒙古、江西、湖北、廣西四個(gè)省區(qū)開展試點(diǎn)；2014年以來(lái)，研究制定了全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定建議方案，出臺(tái)了《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》，并著手制定嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的配套政策，全面指導(dǎo)和支持各?。▍^(qū)、市）開展生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作。目前，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）中，江蘇、天津已由政府發(fā)布實(shí)施；江西、海南、湖北、北京、上海、新疆已上報(bào)政府，其余省份也均已形成初步方案。

盡管全國(guó)各地生態(tài)保護(hù)紅線劃定取得了較好進(jìn)展，仍存在思路不統(tǒng)一、部分地區(qū)進(jìn)展慢、配套政策不明確等問題。所以，“十三五”時(shí)期，特別是“十三五”的前兩年，是全面推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作的關(guān)鍵，今后應(yīng)針對(duì)邊界劃定、配套政策和管控體系方面加快“三個(gè)落實(shí)”。

一是落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線劃定邊界。要對(duì)國(guó)土生態(tài)空間實(shí)施嚴(yán)格管護(hù)，必須保證劃定的生態(tài)保護(hù)紅線具有明確范圍，做到邊界落地。系統(tǒng)整合現(xiàn)有各類生態(tài)保護(hù)地區(qū)，以生態(tài)評(píng)估為依據(jù)，合理確定生態(tài)保護(hù)紅線邊界，并與現(xiàn)有各類規(guī)劃、區(qū)劃以及管理政策有效銜接，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、陸海統(tǒng)籌和“多規(guī)合一”，切實(shí)將生態(tài)保護(hù)紅線落實(shí)到地塊上，具有明確拐點(diǎn)坐標(biāo)。

二是落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線的配套政策。生態(tài)保護(hù)紅線劃定的目的在于實(shí)施嚴(yán)格管理。為強(qiáng)化地方政府及相關(guān)部門生態(tài)保護(hù)紅線管理責(zé)任，調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)積極性和主動(dòng)性，切實(shí)保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全，必須制定實(shí)施嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的配套管理措施，做到政策落地。國(guó)家層面要制定生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單、生態(tài)補(bǔ)償和績(jī)效考核辦法，地方應(yīng)在國(guó)家統(tǒng)一要求下制定實(shí)施更加細(xì)化的配套政策制度。

三是落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線的管控體系。要嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，必須建立源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的一體化管控體系，明確責(zé)任，建立監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)管控落地。首先要明確責(zé)任主體，落實(shí)紅線保護(hù)的職責(zé)及分工，對(duì)于破壞生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域生態(tài)環(huán)境的違法行為，要建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制。其次，要建設(shè)和完善“天地一體化”觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行全天候監(jiān)控。全面掌握生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成、分布與動(dòng)態(tài)變化，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進(jìn)行定期評(píng)估，監(jiān)控人為活動(dòng)，及時(shí)預(yù)警生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，定期發(fā)布監(jiān)測(cè)信息，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線常態(tài)化監(jiān)管。

構(gòu)建大尺度綠色廊道

《中國(guó)環(huán)境管理》：國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出了100個(gè)重大項(xiàng)目，其中包括“建設(shè)大尺度綠色生態(tài)保護(hù)空間和連接各生態(tài)空間的綠色廊道”。您今年的政協(xié)提案也是關(guān)于城市群和城市之間設(shè)立生態(tài)安全距離的，您對(duì)于建設(shè)大尺度綠色廊道有哪些建議和期待？

高吉喜：近年來(lái)，我國(guó)生境破碎程度隨著人類干擾強(qiáng)度的增大而逐漸發(fā)展，已經(jīng)成為導(dǎo)致我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化的重要因素。所謂生境破碎化，是指原來(lái)連續(xù)成片的生境，由于人類建設(shè)活動(dòng)的破壞和干擾，被分割、破碎，形成分散、孤立的島狀生境或生境碎片的現(xiàn)象。

建設(shè)大尺度綠色廊道對(duì)于應(yīng)對(duì)全球氣候變化、充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、保障國(guó)家生態(tài)安全具有重要支撐作用。國(guó)外的生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織較早地意識(shí)到了建立大尺度綠色廊道對(duì)于景觀連通性、生物多樣性保持和恢復(fù)的重要性，已經(jīng)在區(qū)域尺度、國(guó)家尺度或洲際尺度陸續(xù)構(gòu)建了若干大型綠色廊道。現(xiàn)階段我國(guó)的綠色廊道建設(shè)多集中在小尺度的城市綠化建設(shè)方面，而在區(qū)域、國(guó)家、洲際尺度綠色廊道的構(gòu)建方面尚屬空白。因此，建設(shè)大尺度綠色廊道，連接各類生態(tài)保護(hù)空間顯得尤為必要和緊迫。

綠色廊道具有多重功能，最主要的功能在于其生態(tài)保護(hù)功能，在于維護(hù)自然界的生態(tài)過程的完整性和連續(xù)性。通過構(gòu)建生態(tài)廊道，把分散的、片段化的物種棲息地連接起來(lái)，防止種群隔離、維持最小種群數(shù)量并保護(hù)生物多樣性；對(duì)連續(xù)整體的生態(tài)廊道實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，有利于更好地發(fā)揮各類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力；根據(jù)集合種群理論和島嶼地理學(xué)理論，綠道還可以減輕景觀的破碎化程度。

目前，我們建議以自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線等為核心，以大江大河和各大山脈為骨架，設(shè)計(jì)國(guó)家尺度綠色廊道建設(shè)的總體戰(zhàn)略框架，提出國(guó)家層面綠色廊道網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的總體方案。

《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》擬年內(nèi)出臺(tái)

《中國(guó)環(huán)境管理》：今年關(guān)于長(zhǎng)江的一個(gè)重要變化就是由強(qiáng)調(diào)“大開發(fā)”轉(zhuǎn)為“大保護(hù)”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺上優(yōu)先地位。南京環(huán)科所所在地南京，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上的重要組成城市，您認(rèn)為“十三五”階段應(yīng)該如何切實(shí)落實(shí)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過程中的生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展？

高吉喜：首先需要明確的是，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)區(qū)位非常重要，是我國(guó)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)。習(xí)近平總書記指出，長(zhǎng)江擁有獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，是我國(guó)重要的生態(tài)寶庫(kù)。截至2015年底，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶有各級(jí)自然保護(hù)區(qū)1087個(gè)，面積1778.8萬(wàn)公頃，26個(gè)國(guó)家重要生態(tài)功能區(qū)，面積12394.8萬(wàn)公頃，分別占長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶9省2市總面積的8.65%和60%，在水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持和洪水調(diào)蓄等方面具有重要生態(tài)功能，對(duì)于維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有不可替代的重要作用。

但近些年來(lái)，受大規(guī)模、高強(qiáng)度城鎮(zhèn)化、工業(yè)化開發(fā)影響，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境部分惡化，給整個(gè)長(zhǎng)江的生態(tài)環(huán)境敲響了警鐘?！笆濉逼陂g，必須轉(zhuǎn)變長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶傳統(tǒng)發(fā)展思路，從過去強(qiáng)調(diào)“黃金水道”建設(shè)，轉(zhuǎn)移到“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”上來(lái)。

首先，應(yīng)加快推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，立足嚴(yán)格保護(hù)、優(yōu)化開發(fā)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)邊界，構(gòu)建有利于生態(tài)保護(hù)的空間格局；其次，應(yīng)加快開展區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查與評(píng)估，排查環(huán)境隱患，建設(shè)“安全長(zhǎng)江”；第三，要著重加大水環(huán)境、土壤環(huán)境污染防治力度，促進(jìn)資源、能源高效利用，建設(shè)“清潔長(zhǎng)江”；第四，要加強(qiáng)以水生態(tài)系統(tǒng)為核心的流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，大力構(gòu)建綠色生態(tài)廊道，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生態(tài)屏障作用，建設(shè)“生態(tài)長(zhǎng)江”。

今年3月中央剛剛發(fā)布了《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，預(yù)計(jì)今年年內(nèi)就會(huì)出臺(tái)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，此規(guī)劃正在由環(huán)保部牽頭，緊鑼密鼓地推進(jìn)當(dāng)中。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是我國(guó)“十三五”乃至今后更長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵地帶，一定要持續(xù)秉承“生態(tài)優(yōu)先”理念，始終堅(jiān)持綠色、協(xié)調(diào)發(fā)展。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.02.024