南京市綜合利用粉煤灰和脫硫石膏辦公室

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淺析粉煤灰綜合利用面臨的困境與對策建議

南京市綜合利用粉煤灰和脫硫石膏辦公室

摘要：粉煤灰綜合利用是我國各大城市處理工業(yè)固體廢棄物中比較棘手的問題，特別是國家資源綜合利用政策的調整，使各地粉煤灰綜合利用情況出現(xiàn)了新問題。以南京市粉煤灰排用情況為案例，分析了由于我國經(jīng)濟進入新常態(tài)及相關政策的調整，南京市粉煤灰在多年保持100%綜合利用的情況下，出現(xiàn)拐點和面臨的困境，并結合粉煤灰排用工作特點，給出了相關的對策建議，為各大城市粉煤灰綜合利用提供了有益借鑒。

關鍵詞：粉煤灰；脫硫石膏；政策調整

粉煤灰是熱電企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的固體廢棄物，具有“棄則為害、用則為寶”的特性。隨著電力工業(yè)的迅速發(fā)展，我國粉煤灰排放量急劇上升，據(jù)初步估算，粉煤灰現(xiàn)已占整個工業(yè)固體廢棄物排放量的30%以上，到“十二五”末粉煤灰年排放量達5.7億t［1］，是我國排放量最大的工業(yè)固體廢棄物。由于粉煤灰中約有20%是很容易吹到空氣中的空心微珠，而且富含重金屬，空中停留時間可達100 d左右。任意排放堆存粉煤灰，對水環(huán)境、空氣環(huán)境、土地資源都會產(chǎn)生極大的污染。早在1987年，國家就提出要將粉煤灰利用作為資源綜合利用的第一突破口，近30年來，由于采取了一系列的行政的、經(jīng)濟的、法制的、科學的手段，我國的粉煤灰綜合利用迅速發(fā)展。粉煤灰綜合利用對保障電力工業(yè)健康發(fā)展、保護土地、改善環(huán)境、緩解資源緊缺、提高經(jīng)濟效益、確保經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展都具有極其重要的意義。但自2015年上半年開始，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，基礎設施建設投資增速放緩，建材行業(yè)需求乏力，加上國家資源綜合利用優(yōu)惠政策調整，全國粉煤灰綜合利用工作都不同程度地出現(xiàn)了拐點，且隨著經(jīng)濟結構調整的深入，預測2016年甚至“十三五”期間粉煤灰綜合利用情況不容樂觀，粉煤灰處置形勢將更加嚴峻。

1　“十二五”期間粉煤灰綜合利用情況和存在問題

我國粉煤灰的綜合利用工作長期以來一直受到國家和各級政府部門的高度重視，排灰量比較大的城市都成立了粉煤灰排用管理和協(xié)調部門，并在國家相關優(yōu)惠政策的引導支持下，各類粉煤灰綜合利用企業(yè)規(guī)模迅速擴大，使得粉煤灰綜合利用率逐年上升。但進入“十二五”末以來，由于我國經(jīng)濟發(fā)展趨緩，增速進入新常態(tài)，加上國家相關資源綜合利用政策的調整，粉煤灰綜合利用陡然發(fā)生拐點，繼而出現(xiàn)了各種困局甚至有可能影響生產(chǎn)和污染環(huán)境的情況。下面以南京市粉煤灰排用現(xiàn)狀為例，分析和破解該難題。

1.1綜合利用情況

南京市粉煤灰綜合利用工作始于1991年，由于措施得力，成效明顯，一直走在全國前列。但“十二五”末，南京的粉煤灰綜合利用也遇到了一些問題，面臨困境，承受著很大的壓力。“十二五”期間南京綜合利用粉煤灰渣合計2 237萬t，綜合利用率100%，其中：綜合利用粉煤灰1 645萬t、脫硫石膏311萬t、爐底渣281萬t。截至2014年，南京的粉煤灰綜合利用率已連續(xù)14年達到或超過100%，形成了一個綜合利用企業(yè)多達280家、年產(chǎn)值達60億元的粉煤灰利用產(chǎn)業(yè)群。粉煤灰作為原材料，在水泥、商品混凝土、砂漿、加氣砌塊、保溫材料等建材產(chǎn)品的生產(chǎn)中得到了廣泛的利用。并且，由于粉煤灰綜合利用的引導效應，南京企業(yè)利用其他工業(yè)廢渣的積極性空前高漲，鋼渣、硫酸渣、磷石膏、尾礦，甚至污水廠脫水污泥等工業(yè)廢渣利用率連年上升。

據(jù)測算，由于綜合利用粉煤灰和脫硫石膏，南京市每年節(jié)約堆灰占地和筑路制磚毀田200 hm2，節(jié)約沖排灰用水9 000萬t，各大重點工程節(jié)約投資額5 000萬元以上，每年減少二氧化碳排放300萬t，減少二氧化硫排放20萬t以上。另外，由于粉煤灰綜合利用產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展壯大，電廠一大批分流的職工得到了安置。在南京，粉煤灰綜合利用工作取得了非常明顯的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益。

1.2面臨困境與問題

但是自2015年起，南京的粉煤灰綜合利用和全國各地一樣，整體處于倒退狀態(tài)。

1.2.1灰、渣排放量仍然較高

2015年度，南京市10家燃煤電力企業(yè)排放粉煤灰300.7萬t、爐底渣48.4萬t、脫硫石膏49.7萬t，灰渣合計共排放398.8萬t，排放總量與2014年比下降1.5%，與2013年比下降16.8%，與2012年比下降16.3%。究其原因，一是“十二五”以來，南京推行煤改氣政策，梅山鋼鐵公司已由燃煤改為燃氣發(fā)電，第二熱電廠關停；二是2014年青奧會及國家公祭日期間，南京對相關電廠進行了限制生產(chǎn)；三是環(huán)保要求越來越高，各大電廠都逐步使用優(yōu)質進口煤發(fā)電，灰份、含硫量較低。因此，2014，2015年，粉煤灰和脫硫石膏排放量比以往年度有較大幅度減少。雖然如此，粉煤灰、渣排放總量仍然高達400萬t左右，每天超過1萬t，而南京市生活垃圾每天僅6 000 t。

1.2.2企業(yè)綜合利用意愿降低

據(jù)了解，由于國家資源綜合利用政策的調整，南京現(xiàn)有相當一部分商品混凝土、砂漿、混凝土磚生產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)不再摻用粉煤灰，而改用石粉、黃砂、水泥等。例如：南京中聯(lián)混凝土有限公司是南京市建材生產(chǎn)的龍頭企業(yè)，2015年下半年起，由于國家政策的調整，商品混凝土的生產(chǎn)過程中用石粉替代粉煤灰，而僅南京中聯(lián)混凝土有限公司一家的4個站點（三龍站、金江站、秣陵站、高橋站），2014年綜合利用的粉煤灰就達40 萬t。

1.2.3銷售價格直線下降

2015年，南京粉煤灰、脫硫石膏一天一個價，有時粉煤灰公司剛進行招標，和客戶簽訂了合同，由于市場上其他電廠供灰價格的下降，以致客戶寧愿不要違約金，也不想執(zhí)行合同，流標事件屢屢發(fā)生。2014年沒經(jīng)過分選的粉煤灰價格90元/t左右，脫硫石膏70元/t左右，而2015年兩者的平均價格分別為20元/t和15元/t。更有甚者，有的電廠由于粉煤灰脹庫，為了不影響正常發(fā)電，就倒貼路費送出。這些都影響了粉煤灰產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

1.2.4粉煤灰市場陷入混亂

南京現(xiàn)有近百家粉煤灰銷售中間商，中間商的存在，對電廠輕松處置粉煤灰、為綜合利用企業(yè)提供便捷服務都起到了很好的促進作用。但現(xiàn)階段，在南京粉煤灰嚴重滯銷的情況下，有的中間商一方面利用電廠事故灰場很小，特別是一些新建電廠，根本就沒有事故灰場，一旦發(fā)生粉煤灰、脫硫石膏等不能及時外運，正常的生產(chǎn)運行就會受影響等弱點，打壓粉煤灰和脫硫石膏的價格；另一方面，又高價賣給綜合利用企業(yè)，抬高了企業(yè)綜合利用的成本，也影響了企業(yè)綜合利用的熱情。同時，鎮(zhèn)江、馬鞍山、徐州等周邊地區(qū)的粉煤灰和脫硫石膏陸續(xù)低價傾銷到南京，這一局面更加混亂。

1.3困境形成原因分析

1.3.1國家經(jīng)濟結構調整的影響

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，房地產(chǎn)和建筑業(yè)發(fā)展進入調整期，而直接面對房地產(chǎn)、基礎設施建設投資的建材產(chǎn)業(yè)增速更是大幅下滑。國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年全國水泥產(chǎn)量23.48億t，同比減少4.9%，出現(xiàn)了近20多年來的首次下跌。而現(xiàn)階段，由于粉煤灰和脫硫石膏主要是作為原材料，摻用于水泥、商品混凝土、砂漿、加氣砌塊、保溫材料、混凝土磚等建材產(chǎn)品中，少量的用于筑路等基礎工程建設中，建材產(chǎn)業(yè)的調整，必然影響粉煤灰和脫硫石膏的利用。

1.3.2環(huán)保高要求的影響

僅水泥生產(chǎn)行業(yè)，所有企業(yè)2015年7月1日起，須按《水泥工業(yè)大氣污染物排放標準》（GB 4915-2013）執(zhí)行。為了化解水泥行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩，促進行業(yè)內(nèi)產(chǎn)品結構調整，2015年12月1日起，國家規(guī)定禁止32.5復合硅酸鹽水泥生產(chǎn)。而水泥行業(yè)是吸納粉煤灰、脫硫石膏等固體廢棄物的重點行業(yè)。

1.3.3國家資源綜合利用政策調整的影響

2015年7月1日起，由財政部、國家稅務總局聯(lián)合下發(fā)的《關于印發(fā)<資源綜合利用產(chǎn)品和勞務增值稅優(yōu)惠目錄>的通知》（財稅［2015］78號）開始執(zhí)行，文件對原先的資源綜合利用產(chǎn)品和勞務增值稅優(yōu)惠政策進行了調整。調整后能享受資源綜合利用增值稅優(yōu)惠政策的建材產(chǎn)品，其摻用廢棄資源的比例由原來的30%以上提高到70%以上，并且增值稅減免比例也從原來的100%減為70%和50%不等，對照文件規(guī)定，現(xiàn)有的摻灰建材產(chǎn)品，除水泥、加氣砌塊，以及少量還摻入建筑垃圾和煤矸石的混凝土磚以外，80%以上的產(chǎn)品或企業(yè)不能享受稅收優(yōu)惠政策，極大地打擊這些企業(yè)的用灰積極性。

2　2016年及“十三五”綜合利用形勢預測

隨著國家供給側改革力度加大，有效化解產(chǎn)能過剩將進一步實施，建材行業(yè)面臨轉型升級。建材行業(yè)集約度低，分散弱小，同質化競爭嚴重，結構調整任務繁重，預計“十三五”期間發(fā)展速度可能趨緩；而國家資源綜合利用優(yōu)惠政策的調整對粉煤灰綜合利用的影響將繼續(xù)發(fā)酵，這些都將較大程度地影響粉煤灰和脫硫石膏的綜合利用?？偟膩碚f，2016年，甚至“十三五”期間，全國粉煤灰綜合利用形勢嚴峻，仍然面臨很大的壓力。

2．1粉煤灰利用量持續(xù)減少

一是受財稅［2015］78號文影響，不排除2016年仍有部分綜合利用企業(yè)生產(chǎn)過程中會選擇其他資源替代粉煤灰、脫硫石膏等；二是2016年建材行業(yè)可能繼續(xù)探底，一批管理水平落后、人員素質差、技術及工藝裝備落后的建材企業(yè)面臨生存危機；三是部分建材企業(yè)，是符合國家政策的新墻材企業(yè)，本來利用粉煤灰可以100%減免增值稅，現(xiàn)在因政策調整不符合減免稅條件了，都改走新墻材認定路線（減免增值稅50%），而新墻材認定只認定產(chǎn)品質量，而不強調利用廢棄資源，這部分企業(yè)也沒有了利用廢棄資源的意愿。

2．2灰渣處置難度加大

一是受環(huán)保要求的影響。首先是水泥生產(chǎn)行業(yè)化解過剩產(chǎn)能，進行結構調整，該行業(yè)對粉煤灰、脫硫石膏的利用量勢必下降。比如：南京海螺水泥有限公司于2015年8月關停，該廠2014年僅綜合利用粉煤灰量一項就達16.6萬t，該廠關停對周邊電廠灰渣處置影響很大。再比如，隨著環(huán)保要求越來越高，有的電廠處置爐底渣本來走水路可以運到外地，現(xiàn)在或沒有碼頭或禁止通行；有的路段本可以用灰渣筑路，現(xiàn)因粉塵超標而被取消使用。二是城市規(guī)劃對建材工業(yè)發(fā)展的抑制。比如南京，由于江北新區(qū)區(qū)域功能的重新規(guī)劃，南京山泉混凝土有限公司、南京恒宇混凝土有限公司、南京閩騰新型建材有限公司等一批上規(guī)模的企業(yè)，在區(qū)域功能調整后即將關?；虬徇w。三是2015年作為電廠產(chǎn)生的粉煤灰和脫硫石膏都銷售殆盡，但有很多粉煤灰銷售中間商由于價格倒掛等原因，還有一定數(shù)量的粉煤灰沒有銷售出去，這對2016年粉煤灰的處置產(chǎn)生了更大的壓力。

2．3管理協(xié)調難度加大

國發(fā)［2015］27號文取消了國家發(fā)改委對資源綜合利用企業(yè)的認定。資源綜合利用企業(yè)減免稅只要憑相關的材料，直接到同級稅務機關辦理即可。這使得資源綜合利用主管部門對綜合利用企業(yè)的管理難度加大，對企業(yè)利用廢棄資源的監(jiān)督管理也形同虛設。

3　促進粉煤灰綜合利用的對策建議

面對壓力，為了推進粉煤灰綜合利用的發(fā)展，避免因灰渣難以處置而引發(fā)的占用土地、污染環(huán)境等事故的發(fā)生，提出如下對策建議。

3．1加強組織領導，提高統(tǒng)籌協(xié)調力度

粉煤灰綜合利用是資源綜合利用的第一突破口，對循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展起到了很大的推動作用。新的經(jīng)濟形勢下，應加強組織領導，成立由各城市發(fā)改委、經(jīng)信委、城鄉(xiāng)建設委、環(huán)保局、城管局、工商局、質監(jiān)局、交通局、國稅局、地稅局等部門組成的粉煤灰綜合利用領導小組，統(tǒng)籌協(xié)調粉煤灰綜合利用工作中的重大事項，及時解決工作中遇到的困難和問題。

3．2做好應急預警，制定相應政策措施

粉煤灰和脫硫石膏的綜合利用所面臨的形勢，也進一步說明垃圾資源化是在政策引導下的價值體現(xiàn)，其本身價值鏈非常脆弱，需要政策扶持。在國家相關政策調整后，地方政府應及時出臺相關配套政策措施，以確保廢棄資源綜合利用有序健康發(fā)展。因此，現(xiàn)階段須盡快制定相關措施和規(guī)定，提高綜合利用調控管理水平，阻止事態(tài)的進一步發(fā)展。一是讓用灰大戶與本地電廠實行對接，既可減輕灰渣處置壓力，又可讓綜合利用企業(yè)降低成本，讓供需雙方實現(xiàn)雙贏，同時建議參照環(huán)保部門對危廢的管理辦法，平穩(wěn)商品粉煤灰市場；二是制定相關資金扶持政策，建議從本地實際情況出發(fā)，設立綜合利用獎勵基金，對主動利用廢棄資源，為社會分擔責任的企業(yè)進行獎勵；三是增強臨時處置能力，以“綠色通道”形式，對發(fā)電企業(yè)設置的臨時堆灰儲灰場所，在土地、規(guī)劃、環(huán)保等方面，按工業(yè)臨時輔助設施項目，給予特事特辦，緩解發(fā)電企業(yè)粉煤灰處置壓力。

3．3加大協(xié)調力度，吸引優(yōu)質項目落地

資源綜合利用項目占地面積大，經(jīng)濟效益一般，且享受國家稅收優(yōu)惠政策，對地方財政貢獻小，各級政府對引進利廢新項目熱情不高，使得一些發(fā)展前景好的優(yōu)質利廢項目難以在本地落地。建議各市發(fā)改委、經(jīng)信委加強與國土、財政、稅務、融資等單位協(xié)調，突出重點，科學規(guī)劃，合理布局，施行必要的資源綜合利用優(yōu)惠政策，吸引更多的優(yōu)質項目入駐資源綜合利用產(chǎn)業(yè)園，形成集多種廢棄物共同處理、復合利用的資源綜合利用示范區(qū)，提高資源綜合利用的整體水平。

3．4創(chuàng)新管理模式，加強交流對接服務

針對各市廢棄資源排放量逐年增加，綜合利用信息不暢，企業(yè)對資源綜合利用優(yōu)惠政策的了解掌握不及時，理解程度不夠的情況，加快進程，創(chuàng)建“市級循環(huán)經(jīng)濟公共信息服務平臺”，納入各地智慧城市建設體系。以“互聯(lián)網(wǎng)+”循環(huán)經(jīng)濟模式，搭建園區(qū)之間、企業(yè)之間的物質流、信息流交互服務平臺，促進廢棄資源綜合利用和循環(huán)經(jīng)濟工作再上新臺階。

The situation of fly ash comprehensive utilization and suggestion

Nanjing Fly Ash and FGD Gypsum Comprehensive Utilization Department

Abstract:Fly ash comprehensive utilization is a thorny issue when disposing industrial solid wastes in China's major cities. The adjustment of the national policy of comprehensive utilization of resource in China results to a surge of new problems. Taking Nanjing fly ash disposal as a case，Nanjing fly ash comprehensive utilization has managed to maintain 100 percent utilization rate for years，but due to China's economy into the new normal and the adjustment of related policies，there is a turning point and difficulties faced. The relevant countermeasures and suggestions are given according to the working characteristics of the fly ash，which provides a useful reference for the comprehensive utilization of fly ash in the large cities in the future.

Keywords:fly ash；FGD Gypsum；policy adjustment

中圖分類號：X752

文獻標志碼：A

文章編號：1674-0912（2016）04-0028-04

收稿日期（2016－03－30）