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四大理念引領(lǐng)“多規(guī)合一”實(shí)踐

以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃、推進(jìn)“多規(guī)合一”，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，是中央全面深化改革工作的關(guān)鍵任務(wù)，是解決當(dāng)前市縣規(guī)劃自成體系、內(nèi)容缺乏銜接等問題的迫切要求，更是貫徹落實(shí)中央城市工作會議精神的重要體現(xiàn)。

在具體工作中，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，確立“全程、整合、創(chuàng)新、開放”四大工作理念，為“多規(guī)合一”的扎實(shí)推進(jìn)與有效實(shí)施提供保障。

一、要確立全程理念：過程理順

市縣“多規(guī)合一”的“合一”，不代表只編制一類規(guī)劃或合為一個“拼盤大規(guī)劃”，而是要建立一個總體規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系。實(shí)際上，要實(shí)現(xiàn)各類規(guī)劃所有內(nèi)容的完全“合一”，是不可能的，并且也沒有必要。關(guān)鍵在于破解不同規(guī)劃“各自為政”的困局，對各規(guī)劃進(jìn)行恰當(dāng)?shù)赜袡C(jī)融合，最終達(dá)到“一套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、一組協(xié)作流程、一張奮斗藍(lán)圖”的理想狀態(tài)。

所謂“全程”，包括三個層面的內(nèi)容：

1. “多規(guī)合一”的本質(zhì)是物質(zhì)循環(huán)的全過程

各項(xiàng)規(guī)劃之間存在不可分割的聯(lián)系，這個聯(lián)系就是物質(zhì)循環(huán)的全過程，“多規(guī)合一”可以說是物質(zhì)循環(huán)過程的必然要求。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際上就是物質(zhì)循環(huán)和能量流動的過程，不同規(guī)劃在物質(zhì)循環(huán)的各個環(huán)節(jié)中發(fā)揮著不同的作用。主體功能區(qū)規(guī)劃限定了參與生產(chǎn)生活等物質(zhì)循環(huán)的自然資源空間范疇，土地利用規(guī)劃限定了空間場所，城鄉(xiāng)規(guī)劃明確了空間規(guī)模和形態(tài)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃提出了循環(huán)的目標(biāo)，交通等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃為物質(zhì)提供了路徑，文教衛(wèi)等社會設(shè)施規(guī)劃確保了物質(zhì)循環(huán)效率，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃則從物質(zhì)循環(huán)平衡的角度，提出如何保障生態(tài)系統(tǒng)中所有物質(zhì)與能量的產(chǎn)生與消納達(dá)到平衡狀態(tài)，降低壞產(chǎn)出、減輕壞產(chǎn)出對下一輪物質(zhì)循環(huán)的負(fù)面影響?？梢姡瑥奈镔|(zhì)循環(huán)的角度看，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各項(xiàng)規(guī)劃不是孤立的，而是相互聯(lián)系地存在于物質(zhì)循環(huán)全過程中，從不同方面影響著物質(zhì)要素的賦存狀態(tài)；不是互斥的，而是在物質(zhì)循環(huán)體系中共生共榮，需要對物質(zhì)循環(huán)進(jìn)行從“生”到“滅”的全過程管理。

2. “多規(guī)合一”的主線是要素流轉(zhuǎn)的全過程

自中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議首次提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”理念后，供給側(cè)改革成為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化要素配置、提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的著眼點(diǎn)，其核心是提高勞動力、土地、資本、創(chuàng)新四大要素的投入產(chǎn)出比，優(yōu)化要素流轉(zhuǎn)全過程。這正是“多規(guī)合一”的主線，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各項(xiàng)規(guī)劃都緊密圍繞著要素流轉(zhuǎn)的全過程，從不同角度起到了要素準(zhǔn)入與推動的作用。土地利用規(guī)劃界定了哪些土地可以作為生產(chǎn)生活要素進(jìn)行流轉(zhuǎn)，哪些土地只能作為準(zhǔn)要素，部分進(jìn)入生產(chǎn)生活領(lǐng)域，哪些土地不能作為生產(chǎn)生活要素；城鄉(xiāng)規(guī)劃優(yōu)化要素在城鄉(xiāng)空間的配置；交通等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃則成為不同空間中物質(zhì)流通的連接紐帶；生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃則保障要素流轉(zhuǎn)過程的綠色鏈接?？傮w而言，“多規(guī)合一”應(yīng)按照要素流轉(zhuǎn)的全過程，用不同的規(guī)劃回答如下問題：什么要素能夠進(jìn)入流轉(zhuǎn)？要素如何實(shí)現(xiàn)優(yōu)化流動配置？要素如何轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力？怎樣預(yù)防和處理要素轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力過程中帶來的負(fù)產(chǎn)出？要素流動的過程串聯(lián)了各項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容主體和方向，總括起來，回答了“多規(guī)合一”終極要求和頂層梳理。

3. “多規(guī)合一”的核心是規(guī)劃管理的全過程

“多規(guī)合一”不是多個部門坐在一起編制一個規(guī)劃，也不是將幾個已完成的獨(dú)立規(guī)劃簡單合成一個大規(guī)劃?！岸嘁?guī)合一”就是將多種語言翻譯為同一語系、多類數(shù)據(jù)換算為同一單位、多張圖示落實(shí)到同一空間，成為相互聯(lián)系、相互支持、相互制約的規(guī)劃體系。因此，“多規(guī)合一”為規(guī)劃編制的部門協(xié)調(diào)、工作內(nèi)容銜接、目標(biāo)融合等提出了難題。如廣州市城市總體規(guī)劃劃定的生態(tài)用地5140平方公里，土地利用總體規(guī)劃劃定的生態(tài)用地5600平方公里，且兩個規(guī)劃在生態(tài)用地的邊界上也存在較大差異?？梢?，“多規(guī)合一”需要在規(guī)劃編制、審批、執(zhí)行、修訂的全過程實(shí)現(xiàn)多部門的環(huán)環(huán)相接。

二、要確立整合理念：戰(zhàn)略統(tǒng)籌

對市縣發(fā)展實(shí)際而言，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的關(guān)鍵在于統(tǒng)籌多規(guī)的發(fā)展思路與戰(zhàn)略藍(lán)圖，并運(yùn)用科學(xué)、綜合的技術(shù)方法，消除部門間規(guī)劃壁壘，理順、協(xié)調(diào)政府與市場在規(guī)劃中的關(guān)系與作用。不同部門根據(jù)管理職能，通過規(guī)劃內(nèi)容的有序分工共同支撐總體發(fā)展戰(zhàn)略和愿景，相關(guān)專題內(nèi)容由不同部門技術(shù)支撐單位進(jìn)行研究編制。

1. 以主體功能區(qū)規(guī)劃為規(guī)劃工作基礎(chǔ)

規(guī)劃思路方面，各規(guī)劃都要嚴(yán)格按照主體功能區(qū)規(guī)劃來決定本地發(fā)展方向。發(fā)展總體規(guī)劃根據(jù)當(dāng)?shù)刂黧w功能定位確定發(fā)展思路，統(tǒng)籌地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和空間開發(fā)模式，其他各類規(guī)劃遵循發(fā)展規(guī)劃的思路編制。規(guī)劃目標(biāo)方面，發(fā)展規(guī)劃需基于主體功能的發(fā)展特色預(yù)設(shè)出未來人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多情景目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)提出未來空間開發(fā)強(qiáng)度、三類空間比例等主要目標(biāo)，其他空間規(guī)劃根據(jù)本部門管理職能提出具體的分區(qū)人口、用地、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等近期管控目標(biāo)；空間管制方面，發(fā)展總體規(guī)劃對城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間進(jìn)行劃分，提出空間開發(fā)與保護(hù)戰(zhàn)略格局，其他各類規(guī)劃通過劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線等落實(shí)空間格局，并提出相應(yīng)的管控要求和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，考慮各空間規(guī)劃管制邊界的橫向銜接、發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的縱向嵌套。

2. 以政府與市場權(quán)責(zé)明晰為規(guī)劃融合突破口

要扭轉(zhuǎn)規(guī)劃中政府和市場邊界不清的尷尬局面，防止規(guī)劃過度。轉(zhuǎn)變?nèi)苷Ｊ?，一方面要轉(zhuǎn)變當(dāng)前規(guī)劃中對人口、土地、產(chǎn)業(yè)等要素配置大包大攬、越位代替市場的模式。另一方面，要轉(zhuǎn)變規(guī)劃過硬、缺乏彈性，難以適應(yīng)市場變化的情況，不要對土地類型、空間功能等規(guī)劃約定過細(xì)、過死，導(dǎo)致市場主體選擇與規(guī)劃用途矛盾，要適應(yīng)市場需要對相應(yīng)內(nèi)容做出創(chuàng)新，提高規(guī)劃的彈性和適應(yīng)性。當(dāng)然，對于強(qiáng)制性的空間管制內(nèi)容要強(qiáng)化，堅(jiān)決守住基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和建設(shè)用地等“天花板”。

3. 以方法綜合運(yùn)用和創(chuàng)新為規(guī)劃統(tǒng)籌技術(shù)手段

規(guī)劃編制要有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度和科學(xué)的精神，應(yīng)將水土資源科學(xué)、統(tǒng)計(jì)分析技術(shù)、信息空間技術(shù)以及社會調(diào)查方法等技術(shù)方法恰當(dāng)?shù)貞?yīng)用于各類規(guī)劃編制研究中，準(zhǔn)確把握地方發(fā)展規(guī)律，應(yīng)對可能出現(xiàn)的復(fù)雜問題及利益相關(guān)者訴求，真正使規(guī)劃方案經(jīng)得起推敲、可操作。

三、要確立創(chuàng)新理念：制度變革

1. 推動空間規(guī)劃的法制改革

“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系的建立，首先需要對各規(guī)劃的層次、范圍、性質(zhì)、任務(wù)等實(shí)體層面和編制、審批、頒布、實(shí)施、修訂等程序?qū)用娴膯栴}給予明確，亟需相關(guān)法律支撐。目前，有兩種可行的改革途徑：一是現(xiàn)行法格局不變，各項(xiàng)規(guī)范逐一修改以達(dá)到協(xié)調(diào)狀態(tài)，如修訂和完善《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》等；二是制定一部新的行政規(guī)劃法律，如適時(shí)啟動《空間規(guī)劃法》的編制工作，理順各類規(guī)劃間的法律層級關(guān)系，規(guī)范和約束各類規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施程序，使之真正成為更好發(fā)揮政府作用的有力抓手。

2. 推動管理體制從“部門集權(quán)”走向“監(jiān)督管理”

對于規(guī)劃編制，要將現(xiàn)有主管部門的編制職能剝離出來，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，組織獨(dú)立第三方負(fù)責(zé)規(guī)劃編制工作，并邀請各利益相關(guān)方參與。對于規(guī)劃審批，探索建立規(guī)劃委員會審議制度，規(guī)劃須經(jīng)委員會和上級人民政府審查通過后提交本級人民代表大會審批實(shí)施。對于規(guī)劃執(zhí)行，應(yīng)抽調(diào)專業(yè)人員設(shè)立獨(dú)立的規(guī)劃監(jiān)督部門（或在人大常委會下設(shè)規(guī)劃監(jiān)督委員會），負(fù)責(zé)監(jiān)督反饋規(guī)劃執(zhí)行情況。如果按照這一管理體系，還需關(guān)注發(fā)展規(guī)劃近期年限與黨政任期不同步的問題，更需要理清上級部門審批和同級人大審議通過的法律關(guān)系。

3. 推動規(guī)劃編制實(shí)施綜合決策與協(xié)調(diào)機(jī)制改革

建立規(guī)劃協(xié)商機(jī)制，對于各規(guī)劃涉及到的共同目標(biāo)與重大問題，各部門通過聯(lián)席會議、專題討論會等形式共同參與研究，集體提出解決方案；建立項(xiàng)目聯(lián)合預(yù)審與業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，項(xiàng)目立項(xiàng)由發(fā)改、國土、住建、環(huán)保等部門共同決策，共同制定年度計(jì)劃項(xiàng)目庫；建立規(guī)劃實(shí)施動態(tài)監(jiān)測、實(shí)時(shí)更新機(jī)制，基于土地資源數(shù)據(jù)庫及規(guī)劃信息平臺，逐步開發(fā)規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)測與動態(tài)管理決策系統(tǒng)；建立規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施協(xié)同推進(jìn)和矯正機(jī)制、專家與公眾評議機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃制定、實(shí)施、監(jiān)督、評估、反饋、改進(jìn)的閉合循環(huán)；對于公眾參與機(jī)制，從國家治理結(jié)構(gòu)的改革方向來看，規(guī)劃編制充分考慮當(dāng)?shù)孛癖娨庖娛俏磥淼谋厝悔厔荨Ｍ苿庸妳⑴c，應(yīng)從僅僅告知、咨詢逐步到介入合作、直接參與規(guī)劃，循序漸進(jìn)提高參與程度，使“多規(guī)合一”的“一”真正成為體現(xiàn)絕大多數(shù)人意愿、符合社會發(fā)展潮流、能夠有效付諸實(shí)施的規(guī)劃體系。

四、要確立開放理念：未來謀劃

城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間的劃分，僅為優(yōu)化調(diào)整市縣空間布局提供了整體設(shè)計(jì)，要落實(shí)這一藍(lán)圖必須進(jìn)一步明確各類空間的用途管制要求，配套分類管控的相關(guān)政策。

1. 統(tǒng)籌謀劃空間用途管制

對于各類空間的用途管制，必須劃定管制紅線與二級功能區(qū)。劃定過程并非由發(fā)展規(guī)劃一手包辦，而應(yīng)交由各類空間規(guī)劃科學(xué)處理，這樣既保證了各規(guī)劃原本的核心任務(wù)和內(nèi)容特點(diǎn)得以凸顯，也更好地體現(xiàn)了規(guī)劃的層級疊合與協(xié)同效應(yīng)，讓各個規(guī)劃從不同角度支撐和描繪同一張空間藍(lán)圖。劃定管制紅線，如永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界等，明確經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必須遵守、不能突破的空間底線，未來需要進(jìn)一步探索各類紅線劃定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法；劃分二級功能區(qū)，如城鎮(zhèn)空間內(nèi)劃分商住區(qū)、制造區(qū)、市政公用區(qū)、綠地游憩區(qū)等，農(nóng)業(yè)空間內(nèi)劃分基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)、土地開發(fā)整理區(qū)等，生態(tài)空間內(nèi)分類分級劃分自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源保護(hù)與涵養(yǎng)區(qū)等，明晰三類空間內(nèi)部的具體功能和用途，識別出精細(xì)化用途管制的方向和重點(diǎn)，真正將管控目標(biāo)落到實(shí)處。未來需要進(jìn)一步界定清楚二級區(qū)劃分的分工，調(diào)整現(xiàn)有功能區(qū)類型和標(biāo)準(zhǔn)，注重功能區(qū)用途復(fù)合性，一方面防止沖突與矛盾，另一方面防止二級區(qū)功能過細(xì)過死、難以適應(yīng)市場需要。

2. 科學(xué)處理各規(guī)劃的分區(qū)銜接

當(dāng)前，城市總體規(guī)劃已經(jīng)劃分了適建區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū)，土地利用總體規(guī)劃分了允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)，這些區(qū)域本質(zhì)上與城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間是對應(yīng)支撐關(guān)系，即三類空間劃定后，無論是“三區(qū)”還是“四區(qū)”，均沒有必要保留，只需更為深入細(xì)致地進(jìn)行二級區(qū)劃定。如城市總體規(guī)劃的適建區(qū)可以對應(yīng)城鎮(zhèn)空間內(nèi)的建設(shè)用地區(qū)、農(nóng)業(yè)空間內(nèi)的村莊和基礎(chǔ)設(shè)施用地，限建區(qū)主要對應(yīng)農(nóng)業(yè)空間內(nèi)的農(nóng)田和生態(tài)空間內(nèi)的部分脆弱區(qū)和敏感區(qū)，禁建區(qū)主要對應(yīng)生態(tài)空間內(nèi)的重要生態(tài)功能區(qū)或生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)。而土地利用規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)均位于城鎮(zhèn)空間內(nèi)，限制建設(shè)區(qū)與禁止建設(shè)區(qū)對應(yīng)農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間。

3. 提出有效的空間管控措施

當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)空間藍(lán)圖僅依靠空間細(xì)分是不夠的，還需要從產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面提出更加具體的差別化引導(dǎo)方向和管制要求。產(chǎn)業(yè)方面，城鎮(zhèn)空間應(yīng)具有比市縣整體更高的產(chǎn)業(yè)效率管控標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)業(yè)空間應(yīng)限制工業(yè)規(guī)模，推動開發(fā)區(qū)整合，放寬產(chǎn)業(yè)效率管控；生態(tài)空間應(yīng)全面禁止污染、用地效率差的產(chǎn)業(yè)，放棄產(chǎn)業(yè)效率目標(biāo)要求?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，城鎮(zhèn)空間要突出集聚集約布局，提高設(shè)施配置均衡性和利用效率；農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間不能按照行政村“一刀切”，小而全配置基本公共服務(wù)設(shè)施，而是要依據(jù)鄉(xiāng)村聚落分散布局特點(diǎn)，在兼顧效率與公平的前提下，集散結(jié)合式配置，同時(shí)推動鄉(xiāng)村住居和設(shè)施的生態(tài)化、自然化，杜絕以建設(shè)城市的思路建設(shè)農(nóng)村。生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，城鎮(zhèn)空間重點(diǎn)關(guān)注城市污水、空氣、垃圾集中處置、環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)事故、熱島效應(yīng)等問題的應(yīng)對；農(nóng)業(yè)空間主要關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)健康維護(hù)、土壤污染治理、鄉(xiāng)村生活污水生態(tài)化處理等問題；生態(tài)空間重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)服務(wù)功能維護(hù)、生態(tài)修復(fù)和建設(shè)、生態(tài)脆弱區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范等問題。

明確三類空間具體的管控要求后，參考主體功能區(qū)相關(guān)政策，探索制定差別化的區(qū)域?qū)б?，如均衡性?cái)政轉(zhuǎn)移支付政策、人口政策、土地供給政策、產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單政策等，同時(shí)研究建立與之配套的差異化考核制度。

4. 要有面向未來的前瞻安排

從時(shí)間維度來看，不僅要明確近期（5年）的空間規(guī)劃，也要進(jìn)一步考慮中長期（15～20年）的布局。如城鄉(xiāng)規(guī)劃要劃定近期城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍和開發(fā)邊界（特大城市劃定永久性開發(fā)邊界），并在近期開發(fā)邊界外劃定中長期建設(shè)范圍，作為備用區(qū)域，亦為彈性用地；土地利用規(guī)劃除明確永久基本農(nóng)田紅線外，也可考慮劃定緩沖/保障區(qū)域，為中長期基本農(nóng)田布局調(diào)整留有空間；生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在明確近期重點(diǎn)保護(hù)的生態(tài)功能區(qū)的基礎(chǔ)上，可明確哪些生態(tài)空間是中長期可調(diào)整的，或者哪些非生態(tài)空間未來可以轉(zhuǎn)化為新增的生態(tài)空間等，也可參照國土規(guī)劃對耕地置換的辦法確定一定比例的可置換紅線面積，在保護(hù)生態(tài)空間質(zhì)量的同時(shí)留有一定彈性，未來可考慮進(jìn)一步劃定永久生態(tài)保護(hù)空間。

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.018