常紀(jì)文

（國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010）

生態(tài)文明入憲的必要性與建議

常紀(jì)文

（國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010）

生態(tài)文明入憲是健全中國特色社會主義法律體系、為生態(tài)文明建設(shè)提供根本法依據(jù)的內(nèi)在要求。由于生態(tài)文明已經(jīng)入黨章，因此入憲是黨內(nèi)法規(guī)和國家立法全面銜接和協(xié)調(diào)的要求。關(guān)于入憲的思路和方法，可以采取理論闡述與原則規(guī)定相結(jié)合的方法，內(nèi)容體現(xiàn)黨章的要求，表述符合憲法的風(fēng)格，并梳理現(xiàn)有政策和法律的規(guī)定，提煉出生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)性和根本性規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，本文分別對憲法的“序言”和“總綱”的內(nèi)容做出補充和修改。

生態(tài)文明；憲法；黨章；序言；總綱

1 生態(tài)文明入憲的必要性

1.1 生態(tài)文明入憲可展現(xiàn)中國生態(tài)文明建設(shè)的道路自信、理論自信和制度自信

中國的生態(tài)文明建設(shè)，結(jié)合自己的國情，探尋出了一條把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國相結(jié)合的道路，不僅構(gòu)建了與發(fā)展階段相適應(yīng)的生態(tài)文明、新常態(tài)、供給側(cè)改革等特色理論，還通過體制改革和法制建設(shè)逐步完善了生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的制度體系。2005年，生態(tài)文明首次進入中國的國家文件——《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，該決定提出弘揚環(huán)境文化，倡導(dǎo)生態(tài)文明，以環(huán)境文化豐富精神文明。2007年，黨的十七大報告把生態(tài)文明建設(shè)納入全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)體系，提出要建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式。生態(tài)文明的內(nèi)涵自此由一種文化或者習(xí)慣上升為綜合的要求，成為一種新的文明形態(tài)。2011年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》，要求深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加快推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高生態(tài)文明建設(shè)水平。同時，還提出推進生態(tài)文明建設(shè)試點，進一步開展生態(tài)示范創(chuàng)建活動?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》開始深入探索生態(tài)文明建設(shè)的措施和手段，把生態(tài)文明由理論變成了生動活潑的現(xiàn)實。2012年，黨的十八大報告將生態(tài)文明納入“五位一體”的大格局，把生態(tài)文明建設(shè)納入全面建成小康社會的行為體系和目標(biāo)體系之中，并把加強生態(tài)文明制度建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的落腳點。黨的十八大修改的《中國共產(chǎn)黨黨章》還對生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想、政策、方法和路徑做了闡述。自此，生態(tài)文明建設(shè)從戰(zhàn)略高度上被推上國家建設(shè)的主戰(zhàn)場。

黨的十八屆三中全會以來，黨和國家開展了生態(tài)文明體制改革，促進了生態(tài)文明建設(shè)的制度化、規(guī)范化和程序化。目前，生態(tài)文明體制改革和法治建設(shè)的措施很多已經(jīng)落地，正在發(fā)揮自己的紅利效應(yīng)，如社會組織加強社會監(jiān)督，污水處理廠和企業(yè)超標(biāo)或者偷排污染物的現(xiàn)象大幅減少；中央環(huán)境保護督察組2016年年初代表中共中央和國務(wù)院進駐河北省督查后，表明了中央的決心，為地方加快供給側(cè)改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了政治支持，全國的空氣質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，全面開展對其他省份的中央環(huán)境保護督察，全面釋放生態(tài)文明體制改革的紅利，促進新常態(tài)的早日實現(xiàn)。

中國的生態(tài)文明建設(shè)和改革措施，具有如下特色和優(yōu)勢：一是把生態(tài)文明建設(shè)和改革融入“五位一體”的布局，協(xié)調(diào)了環(huán)境保護和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系；二是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國相結(jié)合的方法，通過政府引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)和社會參與相結(jié)合的方法開展生態(tài)文明建設(shè)和改革，調(diào)動了各方的積極性；三是把生態(tài)文明建設(shè)和體制改革與全面建成小康社會、全面實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展轉(zhuǎn)型相結(jié)合，讓社會享受生態(tài)文明建設(shè)和改革持久帶來的經(jīng)濟、就業(yè)和生態(tài)紅利。而且，中國的生態(tài)文明建設(shè)和改革不僅在中國本土取得了重大的成功，促進了中國的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)了道路自信、理論自信和制度自信，而且在世界上產(chǎn)生了巨大的政治影響和學(xué)術(shù)影響，已成為中外經(jīng)濟和社會發(fā)展合作的一個重要領(lǐng)域，成為外國政要訪華的一個必談關(guān)鍵詞。如2013年2月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署第27次理事會通過了推廣中國生態(tài)文明理念的決定草案，標(biāo)志著中國生態(tài)文明的理論與實踐在國際社會得到認(rèn)同與支持。所以，生態(tài)文明進入中國的法律法規(guī)特別是進入中國的根本大法——《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“憲法”），可以展現(xiàn)中國特色發(fā)展道路、中國特色法治模式和中國特色環(huán)保策略的風(fēng)采，用規(guī)則體系來全面展現(xiàn)中國生態(tài)文明建設(shè)的道路自信、理論自信和制度自信。

1.2 生態(tài)文明入憲是健全中國特色社會主義法律體系的內(nèi)在要求

習(xí)近平總書記曾指出，“只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。首先，在國家立法方面，以生態(tài)文明為指導(dǎo)，全國人大常委會于2014年4月修訂了《中華人民共和國環(huán)境保護法》，于2015年8月修訂了《中華人民共和國大氣污染防治法》，于2016年7月修訂了《中華人民共和國野生動物保護法》。目前《中華人民共和國水污染防治法》正在修改，《中華人民共和國土壤污染防治法》正在起草。修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》和《中華人民共和國野生動物保護法》都在第1條開宗明義地提出推進生態(tài)文明的立法目的，如《中華人民共和國環(huán)境保護法》第1條規(guī)定：“為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！倍遥瑖@生態(tài)文明“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”的衡量標(biāo)準(zhǔn)，上述修訂后的法律開展了體制改革、制度設(shè)計、機制創(chuàng)新和責(zé)任分配工作。其次，以環(huán)境保護法律為依據(jù)的各類行動計劃，如國務(wù)院于2013年9月發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》，于2015年4月發(fā)布的《水污染防治行動計劃》，于2016年5月發(fā)布的《土壤污染防治行動計劃》，以及國務(wù)院辦公廳于2014年7月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）的通知》，也全面體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)和改革的要求。例如，《水污染防治行動計劃》在開頭的“總體要求”部分提出“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”，在結(jié)尾的段落提出“要切實處理好經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系”，并且在措施部分具體闡述了結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境質(zhì)量管理、污染物減排、公眾參與和社會監(jiān)督、生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)等方面的措施安排，全面體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的要求。不僅如此，全國人大于2016年3月通過的具有法律效力的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》全面地體現(xiàn)了“五位一體”的要求；正在起草的《民法典總則》通過“民法典的綠色化”措施體現(xiàn)生態(tài)文明的建設(shè)要求?？梢哉f，不僅環(huán)境保護領(lǐng)域的法律，而且其他相關(guān)的行政法律、民事法律和刑事法律，都正按照“五位一體”的要求，在法律精神、立法目的和法律規(guī)范上體現(xiàn)生態(tài)文明的要求。

但是，作為我國的根本大法，憲法關(guān)于環(huán)境保護的規(guī)定，除了第10條規(guī)定的土地產(chǎn)權(quán)和土地使用規(guī)定外，僅限于第9條規(guī)定的“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”和第26條規(guī)定的“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”。雖然不能苛求歷史，不能用現(xiàn)在的眼光和要求來批判以前的立法，但是，應(yīng)當(dāng)把握法律所具有的前瞻性，即可以放眼未來，立足于現(xiàn)在的條件和基礎(chǔ)，用發(fā)展的眼光和要求來評價這些規(guī)定，如有哪些不符合形勢，予以有針對性的修改和完善。從這點看，無論在“序言”中，還是在其后的正文中，都缺乏生態(tài)文明建設(shè)的宣誓性闡述和原則性規(guī)定。由于缺乏憲法的規(guī)定，下位立法關(guān)于生態(tài)文明的闡釋和規(guī)定，無論從邏輯推理上、內(nèi)容的完整性上看，還是從體系的銜接和協(xié)調(diào)上看，都是有缺憾的。因此，無論從立意上還是具體規(guī)定上，都應(yīng)當(dāng)予以彌補。我國是社會主義法治國家，按照中國特色社會主義法律體系的要求，只有憲法有了關(guān)于生態(tài)文明的思想闡述和原則性規(guī)定，我國的基本法律和其他法律、行政法規(guī)和規(guī)章、地方法規(guī)和規(guī)章、自治條例和單行條例等，才能一以貫之地承繼和發(fā)展生態(tài)文明思想，使生態(tài)文明建設(shè)真正從法律上融入“五位一體”的格局，真正使生態(tài)文明的建設(shè)措施法制化、制度化和程序化，切切實實地融入每個企業(yè)的生產(chǎn)和每個公民的生活中。

1.3 生態(tài)文明入憲是黨內(nèi)法規(guī)和國家立法全面銜接和協(xié)調(diào)的要求

按照黨的十八屆四中全會的決定，黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)成為中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容，為了發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在國家政治和社會生活中的作用，《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》還強調(diào)注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接協(xié)調(diào)和互助是中國特色社會主義法治理論和實踐的重大突破。在這方面，國家根本大法——憲法和對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等做出根本規(guī)定的《中國共產(chǎn)黨黨章》，其銜接和協(xié)調(diào)尤為重要和突出。

2012年黨的十八大修改了《中國共產(chǎn)黨黨章》（以下簡稱“黨章”），“總綱”中提出“必須按照中國特色社會主義事業(yè)總體布局，全面推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明。樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。著力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。按照黨的十八屆四中全會決定的要求，“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，全黨必須一體嚴(yán)格遵行”。作為中國唯一執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，其黨章關(guān)于生態(tài)文明的路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)的規(guī)定，按照黨的十八屆四中全會決定的要求，既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。因此，黨章關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿伊⒎ㄌ貏e是首要地得到憲法的承認(rèn)和轉(zhuǎn)化。

黨的十八屆三中全會決定對生態(tài)文明體制改革做出了全面的部署。2013年，中共中央通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》。自此，中共中央與國務(wù)院或者中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了很多生態(tài)文明體制改革文件，開啟了黨內(nèi)法規(guī)和國家立法或者黨內(nèi)法規(guī)性文件和國家行政法律文件銜接和協(xié)調(diào)的生動實踐，以促進生態(tài)文明建設(shè)的制度化、規(guī)范化和程序化。在建設(shè)和改革的總體部署方面，中共中央、國務(wù)院于2015年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，目前，中共中央和國務(wù)院正在聯(lián)合制定生態(tài)建設(shè)評價考核辦法。在具體改革措施的設(shè)計和推進方面，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于2015年聯(lián)合發(fā)布了《環(huán)境保護督察方案（試行）》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》。為了落實中共中央和國務(wù)院改革文件的要求，國務(wù)院辦公廳于2015年發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，國家發(fā)改委、環(huán)境保護部等部委單獨或者聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于PPP、污水處理改革、“多規(guī)合一”等文件。在環(huán)境司法方面，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，最高人民法院于2015年1月實施了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》；全國人大常委會于2015年7月通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，最高人民法院和最高人民檢察院也發(fā)布了落實該決定的司法解釋。按照憲法的規(guī)定，黨和政府的活動必須符合其規(guī)定。中共中央與國務(wù)院或者中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳發(fā)布了很多改革文件，中共中央及其辦公廳參與聯(lián)合下發(fā)改革文件的黨內(nèi)最高規(guī)范依據(jù)，來源于黨章關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定，而國務(wù)院及其辦公廳下發(fā)改革文件或者參與聯(lián)合下發(fā)改革文件的國家最高法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)來源于憲法。但是，憲法目前缺乏生態(tài)文明的直接闡述和系統(tǒng)性原則規(guī)定。為此，有必要參考黨章關(guān)于生態(tài)文明的闡述，修改憲法，讓其對生態(tài)文明做出理論闡述和原則性規(guī)定，為全面銜接和協(xié)調(diào)生態(tài)文明體制改革的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)，全面銜接和協(xié)調(diào)生態(tài)文明體制改革的黨內(nèi)法規(guī)性文件和國家行政法規(guī)性文件，奠定完整的黨內(nèi)根本法規(guī)基礎(chǔ)和國家根本法基礎(chǔ)。

2 生態(tài)文明入憲的基本思路和方法

目前，將生態(tài)文明建設(shè)以合適的形式入憲，已成為環(huán)境法學(xué)和環(huán)境法律界的共識。在不大改憲法的條件下，生態(tài)文明入憲，應(yīng)采用科學(xué)的思路和方法，適度增補或者修改有關(guān)條文，全面體現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好的根本要求。

一是內(nèi)容體現(xiàn)黨章的要求，但表述符合憲法的風(fēng)格。黨章關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定與憲法關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定，雖然屬于兩個獨立的規(guī)則體系，但是兩者具有緊密的聯(lián)系。中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，其關(guān)于執(zhí)政的理念、綱領(lǐng)、道路、策略、目標(biāo)都寫進了黨章，中國共產(chǎn)黨就應(yīng)按照這套方法實現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)。而國家的運行，需要遵循憲法的根本準(zhǔn)則，所以，最好的銜接和協(xié)調(diào)辦法，就是借鑒1999年和2004年兩次修憲的經(jīng)驗，把黨章關(guān)于生態(tài)文明的闡述和要求，用法律思維和方法忠實地轉(zhuǎn)化到憲法之中。黨章是對黨的組織和全體黨員的要求，憲法是對國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、個人等的要求，因此，憲法轉(zhuǎn)化黨章有關(guān)生態(tài)文明的要求時，在“序言”中可以對“五位一體”的格局做出闡述，對生態(tài)文明的理念、國策、方針、策略和目標(biāo)做出闡述，在“總綱”中將生態(tài)文明的建設(shè)要求轉(zhuǎn)化為國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、個人的基本的權(quán)利和義務(wù)。只有這樣，才能既體現(xiàn)黨章的要求，又符合憲法的定位。

二是采取理論闡述與原則規(guī)定相結(jié)合的方法。黨章在“總綱”部分，對生態(tài)文明予以了闡述。首先，在“我國正處于并將長期處于社會主義初級階段”一段中，把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的大格局，確立了其基本的定位。在此基礎(chǔ)上，“總綱”在分段闡述“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟”、“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義民主政治”、“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義先進文化”、“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民構(gòu)建社會主義和諧社會”的內(nèi)容和要求之后，專門增設(shè)一段“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明”來闡述生態(tài)文明的理念、國策、方針、道路、策略和目標(biāo)。由于黨章從第一章開始，就不涉及具體的環(huán)境保護事務(wù)，所以就不可能專門對生態(tài)文明再做出原則性規(guī)定。黨章“總綱”對生態(tài)文明的設(shè)計方法和內(nèi)容，可以供憲法修改時參考。憲法也有“總綱”，但是在“總綱”之前還有一個“序言”部分，無論其“序言”內(nèi)容還是“總綱”內(nèi)容，都有與黨章“總綱”內(nèi)容契合的地方?？梢园腰h章“總綱”中有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的要求和最近幾年的改革經(jīng)驗，轉(zhuǎn)化到憲法的“序言”和“總綱”中。其中，“序言”側(cè)重于理論和思想性的表達及道路和目標(biāo)的闡述，“總綱”則側(cè)重于原則性宣誓、基本權(quán)利確認(rèn)、基本義務(wù)賦予以及其他基本性事項的規(guī)定。只有這樣，在不對憲法進行大改的基礎(chǔ)上，才有可能把生態(tài)文明的內(nèi)涵和要求恰到好處地寫進憲法。

三是梳理現(xiàn)有政策和法律的規(guī)定，提煉出生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)性和根本性規(guī)定。從目前來看，黨章關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的思路很清晰、路徑很明確，目標(biāo)也可達，轉(zhuǎn)化到憲法的“序言”中，難度不大。難點在于如何將憲法第9條和第26條關(guān)于環(huán)境保護的規(guī)定上升到生態(tài)文明的高度，在于如何用幾句基本性的準(zhǔn)則性規(guī)定把生態(tài)文明的系統(tǒng)性要求予以概括。為此，有必要梳理《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國野生動物保護法》的修訂做法，既梳理出一個對所有主體適用的普遍要求，也梳理出對國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、個人等適用的不同要求，然后在憲法的“總綱”部分對生態(tài)文明建設(shè)分類或者合并地做出實在性規(guī)范。只有這樣，才能使保障綠色低碳發(fā)展和生活的生態(tài)文明體制建設(shè)具備堅實的理論基礎(chǔ)和實踐支撐。

3 生態(tài)文明入憲的具體建議

一是在憲法“序言”中，把生態(tài)環(huán)境現(xiàn)實問題納入我國社會的主要矛盾?，F(xiàn)階段，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾。但是，十幾年來，環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源緊缺已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會進一步可持續(xù)發(fā)展的全局性短板。在此背景下，生態(tài)文明才得以納入“五位一體”的格局，“碧水青山也是金山銀山”才得以成為社會的共識。也就是說，資源和環(huán)境問題已事實上成為我國社會的主要矛盾，并且其嚴(yán)峻程度不低于傳統(tǒng)的人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾?；诖?，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》在“發(fā)展主線”部分對現(xiàn)階段社會的主要矛盾及其解決方法做了新的闡述，即“貫徹落實新發(fā)展理念、適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，必須在適度擴大總需求的同時，著力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要”，這是對馬克思主義理論和政治經(jīng)濟學(xué)的重大創(chuàng)新，有必要入憲，建議把憲法“序言”中“我國將長期處于社會主義初級階段”擴充為“我國將長期處于社會主義初級階段，應(yīng)貫徹落實新發(fā)展理念、適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，在適度擴大總需求的同時，著力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要”。

二是在憲法“序言”中，把“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強、民主、文明的社會主義國家”修改為“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想和科學(xué)發(fā)展觀指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，按照中國特色社會主義事業(yè)總體布局，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，發(fā)展社會主義民主政治，發(fā)展社會主義先進文化，構(gòu)建社會主義和諧社會，建設(shè)社會主義生態(tài)文明，健全社會主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明和生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強、民主、文明的社會主義國家”。

三是在憲法“總綱”中，把第26條第1款“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”修改為兩款，其中，新的第1款為“全社會要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念”，新的第2款為“國家堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。著力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間格局以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，保障人民清潔適宜的環(huán)境權(quán)”。把第26條現(xiàn)有第2款規(guī)定的“國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”修改為新的第3款，即“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林種草、退耕還林還湖，保護林木、草原、濕地、海洋、河流、湖泊、農(nóng)田等生態(tài)，保護生物多樣性。環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理和修復(fù)環(huán)境的責(zé)任”。

四是在憲法“總綱”中，把第9條第1款規(guī)定的“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”修改為“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂、海域除外。對于可以開發(fā)利用的自然資源和生態(tài)環(huán)境，國家允許所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，調(diào)動各方參與保護自然資源和生態(tài)的積極性”。將第2款規(guī)定的“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”修改為“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴和有生態(tài)、科研、社會價值的動物、植物及其棲息環(huán)境。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。

[1] 常紀(jì)文. 生態(tài)文明體制全面改革的“四然”問題[J]. 中國環(huán)境管理,2016(1):23-29.

[2] 常紀(jì)文. 我國生態(tài)文明建設(shè)的法治思路[J]. 前進論壇,2013(6):35-37.

Necessity and Suggestions on Writing Ecological Civilization into the Constitution

CHANG Jiwen
(Institute of Resources and Environment Policy, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010)

The establishment of Ecological Civilization in the Constitution is the inherent requirement to perfect the socialist legal system with Chinese characteristics and to provide the fundamental law basis for Ecological Civilization construction. Since the Ecological Civilization has been written into the CPC Constitution, to add into national constitution become the requirement of achieving comprehensive convergence and coordination between Party's regulations and national legislation. On the tacks and methods, we can take a way of combination of theoretical exposition and principles, representing the requirements of the CPC Constitution, expressing in constitutional style, and combing existing policies and laws to extract the systematic and fundamental provisions about Ecological Civilization construction. On this basis, the contents of the “Preamble”and “General Principle” of the Constitution could be supplemented and modified respectively.

Ecological Civilization; constitution; the CPC Constitution; preamble; general principle

D922.6；X321

1674-6252（2016）06-0012-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.012

常紀(jì)文（1971—），男，湖北省監(jiān)利縣人，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所教授，湖南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為環(huán)境資源政策和法律，E-mail: changjiwenlaw@163.com。