文/王爾德

“十三五”應(yīng)建立以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的新型管理體系
——專訪中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長(zhǎng)王毅

文/王爾德

12月5日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。

環(huán)保部副部長(zhǎng)趙英民在解讀《規(guī)劃》時(shí)指出，習(xí)近平總書記對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為做好新時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作確立了頂層設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略方向。編制實(shí)施《規(guī)劃》，就是深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，結(jié)合工作實(shí)際落實(shí)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的施工圖。

中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長(zhǎng)王毅在接受《中國(guó)環(huán)境管理》專訪時(shí)指出，《規(guī)劃》的最大特點(diǎn)就是圍繞“五位一體”總體布局和綠色發(fā)展戰(zhàn)略，突出以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，大力實(shí)施大氣、水、土壤三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃。

王毅指出，這就要求我們構(gòu)建以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的新型環(huán)境管理體系，需要一系列新的制度安排，包括目標(biāo)、職責(zé)、監(jiān)管、評(píng)估和共治等，不斷完善環(huán)境治理體系和提高環(huán)境治理能力。

管理體系需要大刀闊斧的改革

《中國(guó)環(huán)境管理》：您認(rèn)為《規(guī)劃》有哪些特點(diǎn)？

王毅：首先，《規(guī)劃》的最大特點(diǎn)就是圍繞“五位一體”總體布局和綠色發(fā)展戰(zhàn)略，突出以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，大力實(shí)施大氣、水、土壤三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃。

其次，《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)了生態(tài)空間管控、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控和生態(tài)產(chǎn)品供給等新理念和新提法，更加全面地體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變和解決現(xiàn)階段的關(guān)鍵問題。

與過去我們經(jīng)常提到的“預(yù)防為主”相比，“十三五”期間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)從促進(jìn)綠色發(fā)展的角度出發(fā)，強(qiáng)化源頭防控和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)施全過程風(fēng)險(xiǎn)管控，具有更主動(dòng)、更積極的特點(diǎn)。

必須指出的是，上述戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變及其新特點(diǎn)也給我們的環(huán)境管理體制機(jī)制提出了新要求和新挑戰(zhàn)，需要從制度創(chuàng)新角度，構(gòu)建以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的新型環(huán)境管理體系，不斷完善環(huán)境治理體系和提高環(huán)境治理能力。

《中國(guó)環(huán)境管理》：您如何評(píng)價(jià)《規(guī)劃》提出的系列環(huán)境指標(biāo)？在管理體系上需要做出哪些調(diào)整？

王毅：首先，明確目標(biāo)是《規(guī)劃》的核心，《規(guī)劃》提出了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、污染物總量和生態(tài)保護(hù)等三個(gè)方面共10個(gè)領(lǐng)域的目標(biāo)，其中包括12項(xiàng)約束性指標(biāo)。這12項(xiàng)指標(biāo)中，有8項(xiàng)是環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，4項(xiàng)是總量控制指標(biāo)，足見對(duì)于改善環(huán)境質(zhì)量的重視。當(dāng)然，從科學(xué)角度上說，這些指標(biāo)是否能全面反映環(huán)境質(zhì)量，環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)與總量控制指標(biāo)是什么關(guān)系還有討論的空間。另外，這些指標(biāo)大多是從國(guó)家宏觀層面進(jìn)行描述，如何落實(shí)到地方也還需要進(jìn)一步工作。

其次，過去我國(guó)的污染物排放管理是圍繞污染物濃度和總量控制展開的，隨著管理目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，我們的管理體系也應(yīng)隨之改變。

環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧多次明確提出要將排污許可建設(shè)成為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度，進(jìn)一步整合銜接現(xiàn)行各項(xiàng)環(huán)境管理制度，實(shí)行排污許可“一證式”管理，形成系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有效的污染源管理新格局，提升環(huán)境治理能力和管理水平。

這是一個(gè)很好的改革思路，但其面臨的挑戰(zhàn)也是可想而知的。一是排放許可與改善環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系目前并不清楚。二是在現(xiàn)行法律法規(guī)中，有關(guān)環(huán)境管理的相關(guān)制度并未理順，即使是在近年修改通過的《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》中也是如此；剛剛發(fā)布的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》提出，“排污許可制銜接環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理制度，融合總量控制制度，為排污收費(fèi)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的污染物排放數(shù)據(jù)”，但是具體怎么操作有待進(jìn)一步明確。

在我看來，構(gòu)建新型環(huán)境管理體系需要一系列新的制度安排，包括目標(biāo)、職責(zé)、監(jiān)管、評(píng)估和共治等。更重要的是，這應(yīng)該是一場(chǎng)大刀闊斧“革自己命”的改革過程，需要圍繞改善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，理順“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”“達(dá)標(biāo)排放”“總量控制”“改善質(zhì)量”等關(guān)系，銜接好相關(guān)制度，簡(jiǎn)化政策工具，降低管理成本，做好環(huán)保自身的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。

如何建立區(qū)域流域聯(lián)控治理模式

《中國(guó)環(huán)境管理》：《規(guī)劃》提出，實(shí)施城市大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理，已經(jīng)達(dá)標(biāo)的城市，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)保護(hù)并持續(xù)改善；未達(dá)標(biāo)的城市，應(yīng)確定達(dá)標(biāo)期限，向社會(huì)公布，并制定實(shí)施限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，明確達(dá)標(biāo)時(shí)間表、路線圖和重點(diǎn)任務(wù)。您覺得需要注意什么？

王毅：關(guān)于城市大氣環(huán)境質(zhì)量管理，目前的目標(biāo)和職責(zé)是明確的，制度安排和技術(shù)措施也是清楚的，只有加強(qiáng)工作力度，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)指日可待。但質(zhì)量目標(biāo)管理不應(yīng)僅僅考慮城市層面，我曾經(jīng)多次提出，我國(guó)現(xiàn)在的主要環(huán)境問題和難點(diǎn)是如何解決跨行政區(qū)的區(qū)域大氣環(huán)境和流域水環(huán)境問題。

由于不同區(qū)域或流域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與自然條件的差異，應(yīng)該根據(jù)其各自的功能定位，進(jìn)行分區(qū)管理，比如在《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出的“三區(qū)十群”。

所以，我們應(yīng)從國(guó)家層面以區(qū)域或流域環(huán)境質(zhì)量整體達(dá)標(biāo)為目標(biāo)，首先制定重點(diǎn)區(qū)域或流域環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃，再提出區(qū)域或流域內(nèi)不同城市、河段實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的時(shí)間表、分階段環(huán)境空氣質(zhì)量改善目標(biāo)及合理可行的控制方案。

《中國(guó)環(huán)境管理》：《規(guī)劃》提出，建立區(qū)域流域聯(lián)防聯(lián)控的治理模式。對(duì)此您有何建議？

王毅：針對(duì)區(qū)域和流域性環(huán)境問題，《環(huán)境保護(hù)法》提出“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”，《大氣污染防治法》也有專章描述“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，正在審議《水污染防治法修正案（草案）》中也增加了建立流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制的條款。但是，并沒有具體的體制性安排。

盡管法律上做出了規(guī)定，但從實(shí)際效果來看，如果沒有明確的體制性安排及法律授權(quán)，這種的所謂“聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制”除特殊應(yīng)急情況下，在現(xiàn)行行政體制下難以真正有效發(fā)揮作用。

以落實(shí)“大氣十條”為例，京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角和珠三角已經(jīng)建立了區(qū)域大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會(huì)議制度。這些聯(lián)席會(huì)議由區(qū)域內(nèi)各?。▍^(qū)、市）人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門參加，通過定期領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議和辦公室工作會(huì)議兩種主要形式，研究協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)突出環(huán)境問題，并組織實(shí)施環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施。聯(lián)席會(huì)議還負(fù)責(zé)通報(bào)區(qū)域大氣污染防治工作進(jìn)展，研究確定階段性工作要求、工作重點(diǎn)與主要任務(wù)。

從過往環(huán)保系統(tǒng)及相關(guān)領(lǐng)域的類似聯(lián)席會(huì)議的管理效果來看，一方面，作為臨時(shí)性的協(xié)調(diào)議事機(jī)制，其能否科學(xué)有效決策存在疑問；另一方面，由于不屬于常設(shè)機(jī)構(gòu)和缺少利益相關(guān)方參與，即使產(chǎn)生決策而能否實(shí)施也有很大的不確定性，所以這種聯(lián)席會(huì)議制度的效果并不理想。

所以，解決區(qū)域和流域環(huán)境問題，必須建立可操作的制度安排。這主要包括兩個(gè)方面，一是制定區(qū)域或流域環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，如“京津冀地區(qū)大氣污染防治特別法”、“長(zhǎng)江流域環(huán)境保護(hù)法”等；二是探索建立區(qū)域和流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，并將其作為未來環(huán)保大部門體制的派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌行使相應(yīng)的管理職權(quán)。只有這樣，區(qū)域和流域的綜合防治與聯(lián)防聯(lián)控才能落地實(shí)處。

《中國(guó)環(huán)境管理》：《規(guī)劃》提出，開展環(huán)境保護(hù)督察，作為主要的制度創(chuàng)新之一。您對(duì)未來完善環(huán)保督察制度有何建議？

王毅：從今年首批環(huán)保督察披露的結(jié)果看，8個(gè)省區(qū)督察反饋情況存在三大共同問題。首先是地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)認(rèn)識(shí)不夠，各類環(huán)境違法違規(guī)現(xiàn)象普遍存在；其次，一些突出的歷史遺留環(huán)境問題群眾反應(yīng)強(qiáng)烈，但長(zhǎng)期無法或難以解決；三是自然保護(hù)區(qū)違法開發(fā)現(xiàn)象突出，這種問題存在于除河南之外的其他7個(gè)省區(qū)。

理性地看，中央環(huán)保督察確實(shí)發(fā)現(xiàn)了很多問題，但這些問題的普遍存在恰恰說明產(chǎn)生問題的根源是我們長(zhǎng)期片面追求GDP的結(jié)果，環(huán)保讓位于發(fā)展已是常態(tài)，因此問題的存在也是必然的。解決歷史遺留問題和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就，必須實(shí)事求是地科學(xué)應(yīng)對(duì)。

在生態(tài)文明建設(shè)的框架下，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念首當(dāng)其沖，在轉(zhuǎn)變政績(jī)觀指揮棒的同時(shí)，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路和發(fā)展方式是核心，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性變化需要合理的成本分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制、科學(xué)的轉(zhuǎn)型過渡政策和實(shí)事求是的實(shí)施步驟。所以，我對(duì)進(jìn)一步完善環(huán)保督察制度的建議是，除了發(fā)現(xiàn)問題外，更應(yīng)該督促這些地區(qū)制定明確的轉(zhuǎn)型計(jì)劃及其落實(shí)保障。

環(huán)境資源稅改革需做好頂層設(shè)計(jì)

《中國(guó)環(huán)境管理》：《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱草案）即將在全國(guó)人大常委會(huì)上進(jìn)行二次審議，您對(duì)此有何建議？

王毅：首先，《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》是黨的十八屆三中全會(huì)提出落實(shí)“稅收法定”原則要求、《立法法》對(duì)“稅收法定”作出明確規(guī)定之后，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的首部單行稅法。

為了保證新舊政策的平穩(wěn)過渡和不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，此次立法采取了“稅負(fù)平移”的原則，將原來的主要污染物排污費(fèi)平移為“排污稅”。

實(shí)際上，環(huán)境保護(hù)稅的設(shè)立涉及整個(gè)稅收體制改革的問題。特別是在經(jīng)濟(jì)下行和進(jìn)入新常態(tài)的背景下，增加稅收的同時(shí)也要綜合考慮其他相關(guān)稅費(fèi)調(diào)整的問題，以體現(xiàn)稅收中性原則。另一方面，既然定名為“環(huán)境保護(hù)稅”，考慮到立法資源的有限性，草案的稅目理應(yīng)考慮得更寬一些，做好頂層設(shè)計(jì)，為今后稅目增減預(yù)留空間。

其次，草案中的環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)作為中央和地方的共享稅種。目前的草案設(shè)計(jì)主要考慮作為地方稅種，初衷是為環(huán)境治理任務(wù)重的地區(qū)留下地方財(cái)力。但在財(cái)稅體制改革背景下，留給地方的稅種在減少，如果環(huán)境保護(hù)稅作為地方稅種，有可能誘發(fā)地方將環(huán)境保護(hù)稅作為擴(kuò)充地方稅源的重要稅種之一，從而減少治理環(huán)境的動(dòng)力。因此，我建議環(huán)境保護(hù)稅作為中央和地方共享稅種，但可以適當(dāng)向地方傾斜，中央統(tǒng)籌部分則可用于區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償和跨行政或流域的生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)。

第三，草案應(yīng)該考慮碳稅。盡管財(cái)政部前部長(zhǎng)樓繼偉在向全國(guó)人大常委會(huì)做草案說明時(shí)介紹，對(duì)于各方面爭(zhēng)議比較大的對(duì)二氧化碳征收環(huán)境保護(hù)稅問題，暫不納入征收范圍，但是我認(rèn)為在立法資源有限的的情況下，應(yīng)該增加征收碳稅的規(guī)定，可暫不征繳，并以今后修訂本法的方式來具體實(shí)現(xiàn)。原因是我國(guó)已經(jīng)提出了2030年碳排放達(dá)峰的戰(zhàn)略目標(biāo)，征收碳稅有利于減少碳排放并取得削減PM2.5的協(xié)同效應(yīng)；同時(shí)也會(huì)為計(jì)劃2017年啟動(dòng)的全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)提供必要的碳價(jià)基礎(chǔ)。

此外，環(huán)境保護(hù)稅收制度應(yīng)該與之前說的排污許可證等相關(guān)制度做好銜接，包括將環(huán)境保護(hù)稅與排污權(quán)有償使用費(fèi)統(tǒng)一起來，使不同制度相互結(jié)合，產(chǎn)生協(xié)同作用。同時(shí)，也建議增加條款，說明繳納環(huán)境保護(hù)稅不應(yīng)免除污染者其他治理污染、改善環(huán)境和造成損害賠償?shù)认嚓P(guān)法律義務(wù)。

《中國(guó)環(huán)境管理》：《規(guī)劃》提出，全面推進(jìn)資源稅改革，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間范疇。資源稅的改革主要在礦產(chǎn)和水資源領(lǐng)域，尚未完全拓展到十八屆三中全會(huì)要求的“森林、草場(chǎng)、灘涂等”生態(tài)空間。您對(duì)生態(tài)空間類的生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)有何建議？

王毅：我覺得這個(gè)問題還需要進(jìn)行深入研究。并不是所有的生態(tài)空間要素或自然資本都能用貨幣方式科學(xué)地表達(dá)出來，建立環(huán)境要素市場(chǎng)的手段是有條件的，必須考慮其服務(wù)功能的多樣性和系統(tǒng)性、管理運(yùn)行成本、時(shí)空限制及公平性等。因此，應(yīng)該對(duì)不同資源或生態(tài)空間要素進(jìn)行評(píng)估，如果生態(tài)空間要素難以貨幣化的話，可以考慮采取從量計(jì)征的方法。實(shí)際上，從量計(jì)征也面臨很多困難，以森林為例，林權(quán)確權(quán)改革進(jìn)行了很多年，但現(xiàn)在確權(quán)工作仍沒有完成，因此在森林資源稅的征收上面臨的挑戰(zhàn)很大。

生態(tài)空間難以或者無法采取從價(jià)計(jì)證的原因在于，一是涉及價(jià)值判斷，難以形成共識(shí)的評(píng)價(jià)方法；二是管理成本高；三是可能難以形成“市場(chǎng)”。因此，針對(duì)生態(tài)空間管理和補(bǔ)償要采取法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段進(jìn)行綜合管理。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.016