周揚(yáng)勝，張國(guó)寧*

（1. 北京市環(huán)境保護(hù)局，北京100048；2. 中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012）

關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅法（草案）幾個(gè)問(wèn)題的探討

周揚(yáng)勝1，張國(guó)寧2*

（1. 北京市環(huán)境保護(hù)局，北京100048；2. 中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012）

《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》已經(jīng)初次審議并公布草案全文征求意見(jiàn)，本文對(duì)草案中有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了探討，期望這些建議能為修改法律草案條文提供參考。關(guān)于水污染物環(huán)境保護(hù)稅的納稅人，建議按照直接向環(huán)境排放污水的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施、園區(qū)污水集中處理設(shè)施等三類區(qū)分；關(guān)于大氣污染物、水污染物的征稅范圍與方法，建議近期將大氣污染物中的重金屬項(xiàng)目也納入應(yīng)稅污染物，與水污染物征稅范圍保持一致，遠(yuǎn)期考慮與排放標(biāo)準(zhǔn)脫鉤，重新審視、確定應(yīng)稅污染物的范圍、篩選原則與當(dāng)量值；關(guān)于綜合利用固體廢物征收環(huán)境保護(hù)稅問(wèn)題，建議對(duì)綜合利用過(guò)程在滿足環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要求條件下，免征環(huán)境保護(hù)稅，而綜合利用形成的原材料或產(chǎn)品則不適用本法。另外本文還提出了未來(lái)環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)覆蓋產(chǎn)品全生命周期的生產(chǎn)、使用、廢棄等環(huán)節(jié)的觀點(diǎn)。

環(huán)境保護(hù)稅；排污收費(fèi)；應(yīng)稅污染物；當(dāng)量值

引言

我國(guó)自1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》就確立了排污收費(fèi)制度，但最初實(shí)行的是“超標(biāo)收費(fèi)”，即按照超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)的污染物數(shù)量和濃度，由環(huán)境保護(hù)主管部門代表國(guó)家征收超標(biāo)排污者的排污費(fèi)。1982年國(guó)務(wù)院發(fā)布《征收排污費(fèi)暫行辦法》（國(guó)發(fā)〔1982〕21號(hào)），規(guī)范了排污費(fèi)征收、使用等事項(xiàng)。2000年后“超標(biāo)違法”法律制度確立起來(lái)，排污收費(fèi)不再與污染物排放達(dá)標(biāo)與否掛鉤，只要排污就要收費(fèi)，為此國(guó)務(wù)院修改了原來(lái)的收費(fèi)規(guī)定，于2003年修訂發(fā)布了《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令369號(hào)）[1]。根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出“推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”的部署，2016年1月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)將制定《環(huán)境保護(hù)稅法》增加列入立法規(guī)劃，在2016年立法工作計(jì)劃中把《環(huán)境保護(hù)稅法》列入初次審議的法律案，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議對(duì)《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》進(jìn)行了初次審議，并于2016年9月6日至10月7日在其官方網(wǎng)站公布《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》全文[2]，公開(kāi)向全國(guó)社會(huì)征求意見(jiàn)。

草案主要內(nèi)容?！董h(huán)境保護(hù)稅法（草案）》按照“稅負(fù)平移”的原則進(jìn)行環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅：根據(jù)現(xiàn)行排污費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置稅目，征稅對(duì)象為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等4類；將排污費(fèi)的繳納人作為環(huán)境保護(hù)稅的納稅人，即“直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”；將應(yīng)稅大氣、水污染物的每污染當(dāng)量數(shù)作為計(jì)稅單位，對(duì)固體廢物、噪聲分別按每噸、超標(biāo)分貝值作為計(jì)稅單位，將現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護(hù)稅的稅額下限。

草案問(wèn)題分析。草案采取技術(shù)平移方式，將排污費(fèi)某些不合理規(guī)定簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)換為法律條款，存在諸多問(wèn)題。草案規(guī)定，對(duì)依法設(shè)立的城鎮(zhèn)污水集中處理場(chǎng)所向環(huán)境達(dá)標(biāo)排放的應(yīng)稅污染物免稅，對(duì)工業(yè)污水集中處理場(chǎng)所不予免稅，但由于兩類污水集中處理設(shè)施難以界定，且均存在既處理生活污水又處理工業(yè)廢水的實(shí)際情況，如此簡(jiǎn)單區(qū)分是否免稅則有不科學(xué)、不公平、不合理之嫌。草案規(guī)定污染物征稅范圍，按照污染物當(dāng)量數(shù)從大到小排列，應(yīng)稅水污染物包括重金屬按前5項(xiàng)、其他污染物按前3項(xiàng)共計(jì)8項(xiàng)征收環(huán)境保護(hù)稅，而應(yīng)稅大氣污染物則按前3項(xiàng)污染物征收環(huán)境保護(hù)稅，如此規(guī)定則有“重水輕氣”之嫌，其原因是制定排污收費(fèi)規(guī)定的依據(jù)，收費(fèi)污染物的范圍和污染物當(dāng)量值采取了與當(dāng)時(shí)執(zhí)行的國(guó)家主要三項(xiàng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)掛鉤方法，以這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的污染物種類和濃度限值為依據(jù)，當(dāng)時(shí)有一定的合理性，20多年來(lái)排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了很大變化，現(xiàn)在來(lái)看卻不合時(shí)宜。草案關(guān)于“納稅人綜合利用的固體廢物，符合國(guó)家或者地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，免征環(huán)境保護(hù)稅”的規(guī)定，會(huì)有不同理解。以上問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在修改《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》時(shí)予以重視。

1 關(guān)于排放水污染物的環(huán)境保護(hù)稅的納稅人

《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》第二條規(guī)定：“直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為環(huán)境保護(hù)稅的納稅人，應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定繳納環(huán)境保護(hù)稅?！笨梢?jiàn)其規(guī)范的是直接環(huán)境排污行為。對(duì)排放水污染物而言，直接向環(huán)境排污的行為主體有三類：直接向環(huán)境排放污水的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施、園區(qū)（包括各類工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)聚集地等）污水集中處理設(shè)施，各自情況不同，分別予以分析。

1.1 直接向環(huán)境排放污水的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為排污不應(yīng)免征環(huán)境保護(hù)稅。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，由于所處地區(qū)條件不同，對(duì)其產(chǎn)生的廢水、污水采用不同處理方式。一些企事業(yè)單位、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者按照排放標(biāo)準(zhǔn)中“直接排放”限值的規(guī)定自建廢（污）水處理設(shè)施、處理達(dá)標(biāo)后向外環(huán)境排放，此時(shí)按照《草案》規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是環(huán)境保護(hù)稅的納稅人；另有一些則會(huì)采取委托處理方式，按照排放標(biāo)準(zhǔn)中“間接排放”限值的規(guī)定針對(duì)特定工藝廢水自建處理裝置經(jīng)過(guò)預(yù)處理后，將廢（污）水排向城鎮(zhèn)或者園區(qū)污水集中處理場(chǎng)所，由于沒(méi)有直接向環(huán)境排污，按《草案》規(guī)定其納稅責(zé)任轉(zhuǎn)移到下游承接的城鎮(zhèn)污水處理廠或園區(qū)污水處理廠，此時(shí)的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者則不是納稅人，《草案》規(guī)定對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠免稅，則可能會(huì)出現(xiàn)減除企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)稅義務(wù)的現(xiàn)象。無(wú)論是自行處理還是委托處理，無(wú)論是直接排放還是間接排放，只要是企業(yè)事業(yè)單位和其他經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生的廢水、污水而最終向外環(huán)境排放，對(duì)這部分污染物都應(yīng)當(dāng)征收環(huán)境保護(hù)稅。

繳納處理費(fèi)用作為免稅條件不妥?！董h(huán)境保護(hù)稅法（草案）》第四條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者向依法設(shè)立的污水集中處理、生活垃圾集中處理場(chǎng)所排放應(yīng)稅污染物，繳納處理費(fèi)用的，不繳納相應(yīng)污染物的環(huán)境保護(hù)稅?！贝藭r(shí)把是否繳納處理費(fèi)用作為征收環(huán)境保護(hù)稅的前提條件，似有不妥，建議刪除“繳納處理費(fèi)用的”幾字。理由是：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，通過(guò)支付費(fèi)用委托污水集中處理場(chǎng)所處理污水，委托者和被委托者形成民事關(guān)系，而繳納環(huán)境保護(hù)稅則是行政義務(wù)、具有直接強(qiáng)制性，不應(yīng)將民事關(guān)系作為行政關(guān)系的前提。否則，行政公權(quán)就會(huì)介入民事私權(quán)，甚至出現(xiàn)為征收或不征收環(huán)境保護(hù)稅而需要認(rèn)定是否繳納了污水處理費(fèi)問(wèn)題，既浪費(fèi)了行政資源，又會(huì)使行政機(jī)構(gòu)直接介入民事糾紛?！端廴痉乐畏ā返谒氖臈l“向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放污水、繳納污水處理費(fèi)用的，不再繳納排污費(fèi)”的條文不宜簡(jiǎn)單“平移”到環(huán)境保護(hù)稅法中，而應(yīng)體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)稅法的原則和精神中。

1.2 城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施

對(duì)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施在達(dá)標(biāo)排放條件下完全免稅會(huì)導(dǎo)致稅收漏洞和企業(yè)行業(yè)稅負(fù)不公。城鎮(zhèn)污水處理廠直接向環(huán)境排污，也應(yīng)征收環(huán)境保護(hù)稅，但《草案》考慮到這類設(shè)施主要是服務(wù)于城鎮(zhèn)居民生活污水而非企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生的廢（污）水，具有公益屬性并且居民已經(jīng)繳納了污水處理費(fèi)，因此《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》予以了條件免稅處理，規(guī)定達(dá)標(biāo)排放的城鎮(zhèn)污水處理廠，免征環(huán)境保護(hù)稅（《草案》第十二條）；超標(biāo)排放的，應(yīng)當(dāng)繳納環(huán)境保護(hù)稅（《草案》第五條）。這種規(guī)定在原則上是合理的，但要注意防止出現(xiàn)監(jiān)管漏洞和不公平。

由于規(guī)劃和處理成本等原因，當(dāng)前城鎮(zhèn)污水處理廠普遍接收工業(yè)企業(yè)排放的工業(yè)廢水，有些城鎮(zhèn)污水處理廠接受的工業(yè)廢水比例超過(guò)50%，從各地環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)可見(jiàn)一斑。如果對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠所排放的污水全部免征環(huán)境保護(hù)稅，實(shí)際上就免征了工業(yè)廢水這部分的環(huán)保稅，這不符合本法立法原則和本意。同時(shí)，還會(huì)出現(xiàn)同類工業(yè)行業(yè)稅負(fù)不公和成本分?jǐn)偛缓侠韱?wèn)題，例如：A企業(yè)廢水自行處理后直排環(huán)境，除自身承擔(dān)的廢水處理費(fèi)用外，還要被征收經(jīng)處理后排向環(huán)境中的應(yīng)稅水污染物的環(huán)境保護(hù)稅；而B(niǎo)企業(yè)廢水排向城鎮(zhèn)污水處理廠，只需向城鎮(zhèn)污水處理廠繳納委托處理費(fèi)，兩者經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)很難匹配平衡，將出現(xiàn)明顯的不公平。一般來(lái)說(shuō)，由于城鎮(zhèn)污水處理廠具有規(guī)模效益、緩沖能力更強(qiáng)、工藝更加穩(wěn)定，處理成本要低于企業(yè)自行處理，再加上企業(yè)自行處理還要繳納環(huán)保稅，兩者差距就更加明顯了。

究其原因，《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》的思路是按照污水集中處理設(shè)施的類型區(qū)分是否免稅，而不是按照污水種類（生活污水和工業(yè)廢水）的不同區(qū)分是否免稅。由于工業(yè)廢水常常含有難以降解的有毒污染物、非常規(guī)污染物，即使委托處理也不應(yīng)對(duì)其免稅。據(jù)此，建議補(bǔ)充規(guī)定：“城鎮(zhèn)污水集中處理場(chǎng)所接收工業(yè)廢水進(jìn)行處理，向環(huán)境排放的相應(yīng)水污染物，應(yīng)繳納環(huán)境保護(hù)稅?！狈枪I(yè)企業(yè)性質(zhì)的事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者所產(chǎn)業(yè)的污水多為生活污水，只要處理達(dá)標(biāo)可以免稅。

1.3 園區(qū)污水集中處理設(shè)施

《草案》對(duì)園區(qū)污水集中處理設(shè)施的應(yīng)稅問(wèn)題考慮不周。園區(qū)（包括各類工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)聚集地等）廢（污）水處理廠，以及為兩家以上企業(yè)排污單位提供廢（污）水處理服務(wù)的其他污染治理企業(yè)，提供的是社會(huì)化服務(wù)，按照法律草案規(guī)定其外排污水應(yīng)該繳納環(huán)境保護(hù)稅。但現(xiàn)實(shí)情況較為復(fù)雜，需要予以甄別。

當(dāng)前，一些較大的工業(yè)園區(qū)（如北京燕山石化、攀枝花鋼鐵公司）、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)（如北京亦莊）、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，除企業(yè)、機(jī)關(guān)、科研教育機(jī)構(gòu)、寫(xiě)字樓以外，還配套混建了居民住宅，而居民不是納稅人，居民產(chǎn)生的生活污水也排向園區(qū)污水處理廠，并與工業(yè)廢水、事業(yè)單位污水協(xié)同處理，其中企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生廢（污）水理應(yīng)征收環(huán)境保護(hù)稅，但其所接收處理的居民生活污水部分，應(yīng)免征水污染物的環(huán)境保護(hù)稅，這樣就與城鎮(zhèn)污水處理廠處理生活污水的稅負(fù)一致。為此，建議在《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》第十二條免征環(huán)境保護(hù)稅的情形中增加一款，表述為：“園區(qū)污水集中處理設(shè)施處理居民生活污水，向環(huán)境排放的水污染物，不超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，免征居民生活污水部分的環(huán)境保護(hù)稅?！?/p>

在稅收征管環(huán)節(jié)，區(qū)分經(jīng)營(yíng)性行為排放的廢（污）水與居民生活污水在技術(shù)上沒(méi)有困難：城鎮(zhèn)污水處理廠在企業(yè)廢水接入受納管網(wǎng)時(shí)進(jìn)行計(jì)量，園區(qū)污水處理廠處理居民生活污水的數(shù)量可以通過(guò)統(tǒng)計(jì)居民交納自來(lái)水費(fèi)而計(jì)算得出。

2 關(guān)于大氣污染物、水污染物的征稅范圍與方法

對(duì)于大氣污染物、水污染物，環(huán)境保護(hù)稅是按照污染當(dāng)量數(shù)征收的，為此需要確定應(yīng)稅大氣污染物、水污染物的范圍，從中按一定原則篩選出征稅的污染物（《草案》中征稅大氣污染物有3項(xiàng)、水污染物有8項(xiàng)）。污染當(dāng)量數(shù)以污染物排放量除以污染當(dāng)量值計(jì)算，每種污染物對(duì)應(yīng)一個(gè)污染當(dāng)量值，用以反映污染物對(duì)健康與生態(tài)環(huán)境的影響程度。

上述征稅范圍與方法，完全是繼承了“排污收費(fèi)”的做法，但由于現(xiàn)實(shí)情況變化很大，存在著某些不適應(yīng)性。下面從應(yīng)稅大氣污染物、水污染物的范圍，征稅項(xiàng)目的篩選確定，污染物的當(dāng)量值三個(gè)方面進(jìn)行分析。

2.1 應(yīng)稅大氣污染物、水污染物的范圍

草案應(yīng)稅大氣污染物、水污染物的基礎(chǔ)是當(dāng)時(shí)的排放標(biāo)準(zhǔn)?！董h(huán)境保護(hù)稅法（草案）》附錄中規(guī)定了應(yīng)稅大氣污染物、水污染物的范圍，從列出的污染物項(xiàng)目看，大氣污染物是以GB16297—1996《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、GB14554—1993《惡臭污染物排放排放》為基礎(chǔ)，計(jì)44項(xiàng)；水污染物是以GB8978—1996《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》為基礎(chǔ)，計(jì)65項(xiàng)。這三項(xiàng)綜合型排放標(biāo)準(zhǔn)都發(fā)布于上世紀(jì)90年代，標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)不僅作為污染物控制的依據(jù)也兼顧了排污收費(fèi)的需要、與行業(yè)型國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)并用，環(huán)評(píng)、執(zhí)法檢查執(zhí)行行業(yè)型排放標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)行業(yè)型標(biāo)準(zhǔn)的以及排污收費(fèi)則執(zhí)行這些綜合標(biāo)準(zhǔn)，20多年過(guò)去了，這三項(xiàng)綜合型標(biāo)準(zhǔn)已成為名符其實(shí)的“老標(biāo)準(zhǔn)”。

應(yīng)稅大氣污染物、水污染物的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)已經(jīng)改變。上述“老三項(xiàng)”國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后，隨著環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，一大批國(guó)家或地方的大氣、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)建立起來(lái)。截至2016年10月底，國(guó)家大氣、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)83項(xiàng)，管控的大氣污染物、水污染物都分別達(dá)到了120項(xiàng)以上?！袄先?xiàng)”國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍已經(jīng)很窄了，作用有限、甚至過(guò)時(shí)，如仍以“老三項(xiàng)”標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，維持原收費(fèi)的污染物范圍不變，很多高毒害污染物被排除在外，如二英項(xiàng)目、大氣污染物中的砷項(xiàng)目等。而且排放標(biāo)準(zhǔn)體系隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，管控的污染物項(xiàng)目還在不斷增加、排放限值還在不斷嚴(yán)格。這就帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題需要我們思考：應(yīng)稅大氣污染物、水污染物還要像“排污收費(fèi)”制度一樣，建立在排放標(biāo)準(zhǔn)管控的污染物項(xiàng)目之上嗎？

在當(dāng)時(shí)“排污收費(fèi)”背景下，為此配套的“老三項(xiàng)”標(biāo)準(zhǔn)管控項(xiàng)目有限，排污收費(fèi)是可操作的。而今天這樣的基礎(chǔ)已經(jīng)不存在，為此必須改變策略，將應(yīng)稅大氣污染物、水污染物與排放標(biāo)準(zhǔn)脫鉤，實(shí)現(xiàn)有限范圍的管理。

2.2 征稅污染物項(xiàng)目的篩選確定

《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》第九條規(guī)定了征稅污染物項(xiàng)目的篩選原則：對(duì)于大氣污染物，按照污染當(dāng)量數(shù)從大到小排序，對(duì)前3項(xiàng)污染物征收環(huán)境保護(hù)稅；對(duì)于水污染物，區(qū)分重金屬和其他污染物，按照污染當(dāng)量數(shù)從大到小排序，對(duì)重金屬污染物按照前5項(xiàng)征收環(huán)境保護(hù)稅，對(duì)其他污染物按照前3項(xiàng)征收環(huán)境保護(hù)稅。在這里，大氣污染物、水污染物采取了不同的篩選原則，水中單獨(dú)考慮了重金屬問(wèn)題，要單獨(dú)征稅，大氣中則沒(méi)有考慮。

重金屬大氣污染物不征稅于法于理不符。事實(shí)上，大氣污染物中也存在重金屬甚至更毒的污染物，有些甚至是人體暴露造成損害的主要途徑，如全國(guó)多次發(fā)生的血鉛超標(biāo)事件，是因?yàn)樯驺U冶煉廠、回收廠排放廢氣中含有高濃度的鉛污染物造成空氣污染所致。在最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于“污染環(huán)境罪”的司法解釋中，排放重金屬、持久性有機(jī)污染物超過(guò)國(guó)家或地方排放標(biāo)準(zhǔn)3倍的，屬“嚴(yán)重污染環(huán)境”行為[3]。在此并未區(qū)分是大氣污染物還是水污染物。從健康損害和法律責(zé)任的同等性角度考慮，對(duì)大氣污染物中的重金屬或者其他有毒污染物也應(yīng)單獨(dú)征稅。

污染物一般分為常規(guī)污染物和有毒有害污染物兩類。水中常規(guī)污染物主要包括pH值、懸浮物（SS）、生化需氧量（BOD5）、化學(xué)需氧量（CODCr）、氨氮（NH3-N）、總氮（TN）和總磷（TP）；大氣常規(guī)污染物主要包括顆粒物（PM）、二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、總揮發(fā)性有機(jī)物（可用非甲烷總烴NMHC表征或者其他認(rèn)可的指標(biāo)、方法）。有毒有害污染物種類繁多，例如重金屬（汞、鎘、鉻、砷、鉛等）、明確致癌物（如苯、甲醛、氯乙烯等）、極度毒性物質(zhì)（如苯并芘、二英等）、光化學(xué)反應(yīng)活性強(qiáng)的物質(zhì)等?！端廴痉乐畏ā穼?duì)“有毒污染物”進(jìn)行了定義[4]，《大氣污染防治法》更前進(jìn)了一步，要求公布有毒有害大氣污染物名錄[5]。

應(yīng)稅污染物篩選原則。常規(guī)污染物和有毒有害污染物的環(huán)境效應(yīng)、管理思路不同，應(yīng)有不同的篩選策略：

（1）常規(guī)污染物應(yīng)全部征稅，它們或是總量控制污染物，或是與區(qū)域、流域大尺度環(huán)境問(wèn)題密切相關(guān)（如水體黑臭、富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題，大氣灰霾、臭氧、酸雨問(wèn)題等），是區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)鍵。

（2）有毒有害污染物，國(guó)家實(shí)行的是風(fēng)險(xiǎn)管理（參見(jiàn)《大氣污染防治法》第七十八條），可按照污染當(dāng)量數(shù)從大到小排序，對(duì)前3～5項(xiàng)污染物征收環(huán)境保護(hù)稅。有毒有害污染物的范圍以國(guó)家應(yīng)制訂的《有毒有害污染物名錄》為準(zhǔn)，目前這項(xiàng)工作正在開(kāi)展中。

2.3 污染物的污染當(dāng)量值

污染當(dāng)量值的辨析。由于《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》延續(xù)了以往“排污收費(fèi)”的做法，應(yīng)稅污染物的范圍、污染當(dāng)量值都與當(dāng)時(shí)“老三項(xiàng)”國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)掛鉤。污染當(dāng)量值用來(lái)反映污染物對(duì)公眾健康和生態(tài)環(huán)境的影響程度，基本是參考“老三項(xiàng)”標(biāo)準(zhǔn)的限值水平確定的，造成數(shù)值多且繁雜，不便執(zhí)行，例如大氣污染物中，甲醇當(dāng)量值0.67、氯苯類當(dāng)量值0.72、氯乙烯當(dāng)量值0.55等等，彼此差別不大，很難講清其中的科學(xué)道理。由于對(duì)污染物毒性的認(rèn)識(shí)和管控要求在不斷變化，一些污染物的污染當(dāng)量值已不合時(shí)宜，例如氯乙烯和苯都屬于明確致癌物，它們?cè)跉W洲毒性分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)中控制水平相當(dāng)，但氯乙烯的當(dāng)量值為0.55，苯的當(dāng)量值為0.05，兩者要差一個(gè)量級(jí)；光氣與氰化氫相比，毒性更強(qiáng)，控制要更加嚴(yán)格，但光氣的當(dāng)量值0.04、氰化氫的當(dāng)量值0.005，邏輯上似乎顛倒了。

環(huán)境保護(hù)稅與排放標(biāo)準(zhǔn)理論基礎(chǔ)和功能不同。建議污染物的污染當(dāng)量值不再與排放標(biāo)準(zhǔn)限值掛鉤，因?yàn)閮烧呖紤]問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)不同。排放標(biāo)準(zhǔn)主要考慮控制技術(shù)可達(dá)性，殘余風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)限制污染物排放量予以解決（例如大氣污染物排放速率、水污染物最大日污染負(fù)荷，有時(shí)會(huì)對(duì)生產(chǎn)規(guī)模、活動(dòng)強(qiáng)度產(chǎn)生約束），以及通過(guò)排氣筒高度設(shè)計(jì)、水體混合區(qū)或大氣防護(hù)距離設(shè)定等減緩其環(huán)境影響。排污征稅則主要考慮的是污染物的健康和環(huán)境危害，按危害程度不同予以差別化征稅，而人們對(duì)污染物危害性的認(rèn)識(shí)屬于科學(xué)問(wèn)題，在一段時(shí)間內(nèi)相對(duì)固定。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)理論考慮的是對(duì)排放側(cè)的污染物技術(shù)削減和排放管控，具有主觀性強(qiáng)的特點(diǎn)；而環(huán)境保護(hù)稅理論應(yīng)當(dāng)基于受體側(cè)的環(huán)境危害，具有客觀性穩(wěn)定性。二者原理和功能不同。

在設(shè)定污染物當(dāng)量值時(shí)建議將復(fù)雜的科學(xué)問(wèn)題簡(jiǎn)單化，按污染物環(huán)境效應(yīng)、健康毒性分為幾個(gè)級(jí)別（檔次），同等檔次的給出一個(gè)當(dāng)量值，簡(jiǎn)化當(dāng)量值表，這與目前對(duì)SO2、NOx的處理方法是一致的，它們的當(dāng)量值都是0.95。這樣就明顯增強(qiáng)了可操作性。在這方面可參考德國(guó)、英國(guó)等國(guó)家實(shí)施的污染物分類分級(jí)控制標(biāo)準(zhǔn)。

舉例說(shuō)明，在德國(guó)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（TA Luft 2002）中[6]，將污染物分為致癌物、顆粒物（包括重金屬）、無(wú)機(jī)氣態(tài)污染物、有機(jī)物等幾類，其下又按健康和環(huán)境影響分為幾個(gè)級(jí)別。例如無(wú)機(jī)氣態(tài)污染物分為四級(jí)，Ⅰ級(jí)（光氣、砷化氫等）0.5 mg/m3、Ⅱ級(jí)（氯氣、氰化氫等）3 mg/m3、Ⅲ級(jí)（氨、氯化氫等）30 mg/m3、Ⅳ級(jí)（SO2、NOx等）350 mg/m3。如把SO2、NOx的當(dāng)量值設(shè)定為1的話（目前設(shè)定為0.95），Ⅲ級(jí)污染物的當(dāng)量值約為0.1，Ⅱ級(jí)污染物的當(dāng)量值為0.01，Ⅰ級(jí)污染物的當(dāng)量值約為0.002，形式很簡(jiǎn)單，既涵蓋了諸多污染物，又便于執(zhí)行。其他類型污染物也如此處理。

2.4 對(duì)征稅范圍與方法的建議

從“排污收費(fèi)”改為“排污征稅”，是否對(duì)征稅范圍與方法有所改變，現(xiàn)提出兩種思路，一種是“費(fèi)稅平移”思路，變化較小，一種是“與排放標(biāo)準(zhǔn)脫鉤”思路，變動(dòng)較大。未來(lái)應(yīng)逐步過(guò)渡到“與排放標(biāo)準(zhǔn)脫鉤”。

思路一：“費(fèi)稅平移”。保持應(yīng)稅污染物的范圍和當(dāng)量值保持不變，但大氣污染物的篩選原則應(yīng)做改變，重金屬項(xiàng)目也應(yīng)納入，與水污染物項(xiàng)目的篩選方法相同。據(jù)此，建議《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》第九條修改為：“排放的應(yīng)稅大氣污染物（含無(wú)組織排放）、水污染物，應(yīng)區(qū)分重金屬和其他污染物，按照污染當(dāng)量數(shù)從大到小排序，對(duì)重金屬污染物按照前5項(xiàng)征收環(huán)境保護(hù)稅，對(duì)其他污染物按照前3項(xiàng)征收環(huán)境保護(hù)稅?！?/p>

思路二：“與排放標(biāo)準(zhǔn)脫鉤”。區(qū)分常規(guī)污染物、有毒有害污染物，常規(guī)污染物全部征稅，有毒有害污染物按照污染當(dāng)量數(shù)從大到小排序，對(duì)前3～5項(xiàng)污染物征收環(huán)境保護(hù)稅。污染物當(dāng)量值按污染物環(huán)境效應(yīng)、健康毒性分為幾個(gè)級(jí)別（檔次），同等檔次的給出一個(gè)當(dāng)量值，簡(jiǎn)化當(dāng)量值表。除了國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄外，國(guó)家主管部門應(yīng)按大氣污染防治法、水污染防治法要求盡快制定國(guó)家有毒有害大氣污染物名錄、國(guó)家有毒有害水污染物名錄。

3 關(guān)于綜合利用固體廢物的環(huán)境保護(hù)稅

《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》對(duì)固體廢物免征環(huán)境保護(hù)稅的規(guī)定分散在不同條款里，草案第四條第二款規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在符合國(guó)家或者地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施、場(chǎng)所貯存或者處置固體廢物，不繳納固體廢物的環(huán)境保護(hù)稅。”草案第十二條第（四）項(xiàng)規(guī)定：“納稅人綜合利用的固體廢物，符合國(guó)家或者地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，免征環(huán)境保護(hù)稅?！?/p>

綜合利用固體廢物行為應(yīng)條件免稅。對(duì)固體廢物貯存、處置過(guò)程，不繳納環(huán)境保護(hù)稅的情況，草案已經(jīng)明確。但對(duì)于第十二條第（四）項(xiàng)規(guī)定的固體廢物綜合利用環(huán)節(jié)免稅問(wèn)題，對(duì)草案條文可能有兩種理解，一是綜合利用過(guò)程在符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)條件下免征稅，二是綜合利用形成的產(chǎn)品在符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)條件下免征稅。如是前者，綜合利用過(guò)程可能產(chǎn)生大氣污染物、水污染物、噪聲、固體廢物等，如果符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要求，免征環(huán)境保護(hù)稅是合理的，這樣建議將現(xiàn)有第四條第二款修改完善，增加對(duì)綜合利用的表述，與“貯存”、“處置”并列即可，即修改為：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在符合國(guó)家或者地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施、場(chǎng)所貯存、綜合利用或者處置固體廢物，不繳納固體廢物的環(huán)境保護(hù)稅?！?/p>

限定本法調(diào)整對(duì)象。如是后者，當(dāng)前能舉出的典型例子就是城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施產(chǎn)生的污泥，國(guó)家有關(guān)部門對(duì)出廠的污泥專門制定了農(nóng)用控制標(biāo)準(zhǔn)[7]（可以理解為環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)），這是為了防止污泥農(nóng)用過(guò)程污染農(nóng)產(chǎn)品和環(huán)境，而對(duì)出廠的污泥制定的特殊限制要求。此時(shí)，如果出廠的污泥不符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)按照第十二條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，不會(huì)免征城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施所排放污泥的環(huán)境保護(hù)稅，而不必設(shè)定第（四）項(xiàng)。對(duì)于其他固體廢物綜合利用后形成的產(chǎn)品，如顆粒燃料建材產(chǎn)品、筑路材料等，此時(shí)被利用的固體廢物已經(jīng)轉(zhuǎn)化為燃料原材料或者產(chǎn)品，而不再是對(duì)環(huán)境可能造成污染的法律意義上的固體廢物，不屬于應(yīng)稅污染物。至于被利用的固體廢物所形成的原材料或產(chǎn)品是否符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)超出環(huán)保稅法調(diào)整范圍，而屬于產(chǎn)品質(zhì)量法調(diào)整范圍，如果“窮追”下去，免征環(huán)保稅則很難操作。

可見(jiàn)，將草案第四條第二款修改完善后，目前的第十二條第（四）項(xiàng)沒(méi)有存在必要。

4 結(jié)論與展望

4.1 小結(jié)

合理區(qū)分水污染物環(huán)境保護(hù)稅的納稅人。關(guān)于水污染物環(huán)境保護(hù)稅的納稅人，宜區(qū)分“直接向環(huán)境排放污水的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”、“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施”和“園區(qū)污水集中處理設(shè)施”三類行為主體。由于城鎮(zhèn)污水處理廠一般同時(shí)接收有市政生活污水和工業(yè)廢水，對(duì)工業(yè)廢水部分無(wú)論達(dá)標(biāo)與否均應(yīng)征收環(huán)境保護(hù)稅，對(duì)市政生活污水部分在達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)條件下，免征環(huán)境保護(hù)稅。對(duì)園區(qū)污水處理廠接收居民生活污水部分，在達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)條件下，免征環(huán)境保護(hù)稅。

統(tǒng)一大氣污染物、水污染物的征稅范圍與方法。近期應(yīng)將大氣污染物中的重金屬項(xiàng)目也納入征稅，與水污染物征稅原則保持一致。遠(yuǎn)期應(yīng)考慮“與排放標(biāo)準(zhǔn)脫鉤”，區(qū)分常規(guī)污染物、有毒有害污染物，常規(guī)污染物全部征稅；有毒有害污染物根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理原則，按照污染當(dāng)量數(shù)從大到小排序，對(duì)前3～5項(xiàng)污染物征收環(huán)境保護(hù)稅。污染物當(dāng)量值應(yīng)按污染物環(huán)境效應(yīng)、健康毒性設(shè)定幾個(gè)級(jí)別（檔次），簡(jiǎn)化當(dāng)量值表。

完善固體廢物條款。對(duì)固體廢物綜合利用過(guò)程，如符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要求，應(yīng)免征環(huán)境保護(hù)稅。對(duì)綜合利用所形成的燃料、原材料或產(chǎn)品，已不再是法律意義上的固體廢物，不適用本法。

4.2 展望

此次《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》還僅限于“費(fèi)稅平移”，是部“大帽子小身段”的環(huán)境保護(hù)稅法，以下幾個(gè)問(wèn)題宜進(jìn)一步深化研究。

一是科學(xué)化、規(guī)范化環(huán)境保護(hù)稅的征收方法。針對(duì)法律尚未明確的有關(guān)問(wèn)題，通過(guò)制定條例、細(xì)則等予以細(xì)化，提高征稅的科學(xué)性、規(guī)范性。例如大氣、水、固體廢物等污染物排放量的統(tǒng)計(jì)核算方法，有監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的如何核算，無(wú)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的如何核算；城鎮(zhèn)及園區(qū)污水處理廠同時(shí)處理市政生活污水和工業(yè)廢水，各自的量如何確定等，這些都應(yīng)有詳細(xì)的法律規(guī)則。

二是由于環(huán)境保護(hù)稅、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的理論基礎(chǔ)和功能不同，二者應(yīng)當(dāng)脫鉤。當(dāng)前《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》對(duì)大氣污染物、水污染物仍采取以“老三項(xiàng)”國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的征稅方法，這與現(xiàn)實(shí)環(huán)境管理實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)，未來(lái)應(yīng)重新審視、確定應(yīng)稅污染物的范圍、篩選原則與當(dāng)量值。鑒于國(guó)家、地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系中，標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目和適用范圍會(huì)不斷調(diào)整，標(biāo)準(zhǔn)限值也會(huì)隨著技術(shù)進(jìn)步和環(huán)境管理嚴(yán)格而不斷修訂加嚴(yán)，排放標(biāo)準(zhǔn)具有動(dòng)態(tài)變化特點(diǎn)，而稅收法則必須在一段時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定性，二者關(guān)聯(lián)在一起必有不適?？尚械淖龇ㄊ?，環(huán)境保護(hù)稅首先與“老三項(xiàng)”國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)脫鉤，將來(lái)也不再與任何排放標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，對(duì)向環(huán)境排放污染物行為，進(jìn)而轉(zhuǎn)向按照單位質(zhì)量污染物對(duì)生態(tài)環(huán)境和人體健康的影響程度（如參考環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的污染物濃度限值、污染物毒性、劑量-效應(yīng)關(guān)系）、排放數(shù)量征收環(huán)境保護(hù)稅。

三是擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)稅的征收對(duì)象。當(dāng)前《草案》延續(xù)了排污收費(fèi)制度，針對(duì)的是直接排污環(huán)節(jié)，未來(lái)《環(huán)境保護(hù)稅法》宜將產(chǎn)品作為征收環(huán)境保護(hù)稅的主要對(duì)象，覆蓋產(chǎn)品的全生命周期（生產(chǎn)、使用、廢棄等各環(huán)節(jié)），以落實(shí)相關(guān)方承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程和服務(wù)活動(dòng)，只要有污染物排放行為原則上就應(yīng)征收環(huán)境保護(hù)稅；對(duì)于產(chǎn)品使用環(huán)節(jié)，重點(diǎn)對(duì)高污染化石燃料（煤炭、油品）及其他含環(huán)境有害因素的產(chǎn)品（如含揮發(fā)性有機(jī)物VOCs的涂料、油墨等）征收產(chǎn)品的環(huán)境保護(hù)稅；在產(chǎn)品廢棄環(huán)節(jié)，宜對(duì)廢棄后量大面廣、難以處置的機(jī)動(dòng)車、家用電器及電子產(chǎn)品征收環(huán)境保護(hù)稅。針對(duì)以上問(wèn)題開(kāi)展相關(guān)研究是發(fā)展環(huán)境保護(hù)稅法的基礎(chǔ)性工作。

[1] 張國(guó)寧, 周揚(yáng)勝. 我國(guó)大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)的立法演變和發(fā)展研究[J]. 中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2016, 51 (1): 97-115.

[2] 第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議. 中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法（草案）[Z]. 2016.

[3] 最高人民法院, 最高人民檢察院. 關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋：法釋〔2013〕15號(hào)[Z].

[4] 第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議. 中華人民共和國(guó)水污染防治法[Z]. 2008.

[5] 第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議. 中華人民共和國(guó)大氣污染防治法[Z]. 2015.

[6] Federal Ministry for Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety. Technical Instructions on Air Quality Control[S]. TA Luft, 2002.

[7] 中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部. 農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)：GB 4284-84 [S]. 北京：中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，1984.

Study on Issues about the Draft Law on Environmental Protection Tax

ZHOU Yangsheng1, ZHANG Guoning2*
(1. Beijing Municipal Environmental Protection Bureau, Beijing 100048;
2. Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012)

The first deliberation of the Draft Law on Environmental Protection Tax has been finished and its full text was issued for comments throughout the country. This paper discussed some issues about the draft law that the suggestions might provide useful reference to revise relevant provisions. As for the taxpayers of water pollutants environmental protection tax, we suggested distinguishing three type behavior agents including enterprises, public institutions and other producers and business operators, centralized urban sewage treatment facilities and industrial park wastewater treatment facilities. As for the taxation scope and method of air pollutants and water pollutants, we suggested that heavy metals in air pollutants should be imposed tax as same as water pollutants in the short term, and the scope, selection principle and equivalent value of taxation pollutants must be reviewed and redefined in order to separate from emission standards in the future. As for the environmental protection tax for solid waste comprehensive utilization, we suggested the utilization process should exempt from tax under the conditions of meeting environmental standards requirements, and the raw materials and products which come from solid waste comprehensive utilization are beyond the scope of this law. In addition, we proposed that the environmental protection tax should cover product life cycle in the future which include producing, using and disposal procedures.

environmental protection tax; pollution charge; taxation pollutants; equivalent value

D922.68

1674-6252（2016）06-0038-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.038

周揚(yáng)勝（1962—），男，研究員，北京市環(huán)境保護(hù)局，主要從事環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境管理研究，E-mail: zhouyangsheng@ bjepb.gov.cn*

責(zé)任作者： 張國(guó)寧（1973—），男，研究員，中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，主要從事大氣（噪聲）領(lǐng)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)研究與制訂，E-mail: zhanggn@craes.org.cn。