○文/董 峻，侯雪靜

繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大創(chuàng)新農(nóng)業(yè)部長韓長賦解讀“三權(quán)分置”

○文/董 峻，侯雪靜

2016年11月3日上午10時，國務(wù)院新聞辦公室在國務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布廳舉行新聞發(fā)布會，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦就《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，全面解讀了“三權(quán)分置”這一農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新。

開辟中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化新路徑

韓長賦說，“三權(quán)分置”指農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置并行。改革開放之初實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，稱為“兩權(quán)分離”?，F(xiàn)在順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)再分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的格局。

“‘三權(quán)分置’是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，也是中央關(guān)于農(nóng)村土地問題的又一重大政策。”韓長賦表示，“三權(quán)分置”意義深遠(yuǎn)：

——豐富了雙層經(jīng)營體制內(nèi)涵。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，從“集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營”到“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”，“三權(quán)分置”展現(xiàn)了我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力。

——有利于促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，提升土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，為加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，發(fā)揮適度規(guī)模經(jīng)營在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用，走出一條產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路開辟了新的路徑。

——“三權(quán)分置”實現(xiàn)集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享，有利于促進(jìn)分工分業(yè)，讓流出土地經(jīng)營權(quán)的承包農(nóng)戶增加財產(chǎn)收入，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)規(guī)模收益，是充滿智慧的制度安排、內(nèi)涵豐富的理論創(chuàng)新。

農(nóng)民問題核心仍是土地問題

以堅持土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)為原則的“三權(quán)分置”改革，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，我國農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，讓全國4.6億畝農(nóng)村流轉(zhuǎn)的土地迸發(fā)出新的活力，使承包戶放心流轉(zhuǎn)，經(jīng)營者安心投入，億萬農(nóng)民受益。近年來，隨著我國大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，家家包地、戶戶種田的格局已經(jīng)發(fā)生改變。截至今年6月，全國2.3億農(nóng)戶中，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶就超過了30%。

韓長賦表示，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題核心現(xiàn)階段仍是土地問題。處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，很重要的方面就是處理好土地流轉(zhuǎn)中承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體的關(guān)系。目前在全國2.3億農(nóng)戶中，約30%、超過7 000萬農(nóng)戶已流轉(zhuǎn)了土地，東部沿海發(fā)達(dá)省份這一比例更高，超過50%。土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離現(xiàn)象越來越普遍，家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)是真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。

為此，“三權(quán)分置”意見強調(diào)維護好承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)承包地的各項權(quán)益，任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，任何組織和個人都不得強迫或者限制其流轉(zhuǎn)土地。根據(jù)形勢發(fā)展需要，又賦予承包農(nóng)戶在抵押擔(dān)保等方面更充分的土地權(quán)能。

同時，意見要求加快放活土地經(jīng)營權(quán)，賦予新的經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)土地上，享有占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利，穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期，使其放心投入、培肥地力、完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，這樣才能推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

加快放活土地經(jīng)營權(quán)

韓長賦表示，加快放活土地經(jīng)營權(quán)、優(yōu)化土地資源配置，是實施“三權(quán)分置”的重要目標(biāo)之一。通過“農(nóng)地農(nóng)民有，農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”的制度安排，可以更好地促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展?！叭龣?quán)分置”意見對此作出相應(yīng)規(guī)定:

一是明確了經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵。明確土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有一定期限內(nèi)的占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。強調(diào)在保護集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，平等保護經(jīng)營主體以流轉(zhuǎn)合同取得土地經(jīng)營權(quán)。二是明確了經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。經(jīng)營主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應(yīng)收益，有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地，經(jīng)過承包農(nóng)戶同意，經(jīng)營主體可以依法依規(guī)改善土壤、提升地力、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬配套設(shè)施。三是鼓勵創(chuàng)新方式。鼓勵采用土地入股、土地托管、代耕代種，探索更有效的放活經(jīng)營權(quán)的途徑。

韓長賦強調(diào)，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展程度要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)，從實際出發(fā)，順其自然，因勢利導(dǎo)，絕不搞行政命令、不下指標(biāo)、不搞一刀切。

全國政協(xié)常委、經(jīng)委會副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長兼辦公室主任陳錫文在出席11月4日的中國三農(nóng)智庫高層論壇上指出“三權(quán)分置”30年前就有了，落實政策關(guān)鍵是農(nóng)民做主”。

陳錫文明確，必須講清楚，流轉(zhuǎn)的只是經(jīng)營權(quán)而不是承包權(quán)，而且講清楚有承包權(quán)的農(nóng)民就是本集體組織的農(nóng)民，“外人不要有非分之想，非本集體組織成員只能流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)?！标愬a文認(rèn)為，在流轉(zhuǎn)中過去確實有不恰當(dāng)?shù)胤?，即使是“三?quán)分置”下推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)也是件政策性極強的事。

陳錫文坦言，過去認(rèn)為要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系就得促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，因為不發(fā)展規(guī)模經(jīng)營哪來新型經(jīng)營體系？這個思路對，但是又不全對。如糧價一下跌，租地大戶就扛不住了，很多地方要么降租金，要么大戶跑路，這說明流轉(zhuǎn)是個辦法，但未見得是全部辦法。

但規(guī)避地租比較困難。陳錫文認(rèn)為，提高經(jīng)營者實際收益，更多還要靠推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)。他舉例，現(xiàn)在各主要生產(chǎn)環(huán)節(jié)都不是農(nóng)民作主，如小麥?zhǔn)斋@環(huán)節(jié)機械化作業(yè)率達(dá)96%，并不是說96%農(nóng)戶都去買收割機，可用別人的，尤其是農(nóng)業(yè)部搞的農(nóng)機跨區(qū)域作業(yè)，一下就把成本降下去了。

在全國已經(jīng)流轉(zhuǎn)的4.6億畝土地上，承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體分離，2.3億農(nóng)戶還是土地承包者，但270多萬農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體，成為真正的生產(chǎn)經(jīng)營者。但有不少經(jīng)營者在發(fā)展上還有顧慮。為此，黨中央、國務(wù)院適時出臺《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，將流轉(zhuǎn)土地上的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，承包者和經(jīng)營者權(quán)屬清晰。

目前，我國60%的農(nóng)戶承包地已經(jīng)完成確權(quán)頒證；1.7萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。預(yù)計到2020年年底，“三權(quán)分置”相關(guān)改革工作任務(wù)基本完成。

（來源：新華社，人民網(wǎng)，川報觀察）