王海成

(黑龍江大學 政府管理學院，哈爾濱 150080)

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國情國策研究

重塑政府信任：大數(shù)據(jù)時代的挑戰(zhàn)與適應之道

王海成

(黑龍江大學 政府管理學院，哈爾濱 150080)

[摘要]隨著互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)生和發(fā)展，尤其是智能終端的普及，推動了信息化向社會經(jīng)濟和人們生活方方面面的滲透，產(chǎn)生了規(guī)模龐大的數(shù)據(jù)量，以往的統(tǒng)計分析方法并不能很好的發(fā)掘數(shù)據(jù)背后的價值，云計算技術(shù)的發(fā)展使得對龐大數(shù)據(jù)集的發(fā)掘成為可能，人類進入大數(shù)據(jù)時代。大數(shù)據(jù)時代是一場“生活、工作和思維的大變革”，它在產(chǎn)生驚人數(shù)據(jù)量的同時，也在拓展著人類的理性，改變了社會的運行方式，改變了政府和公眾的關(guān)系。政府工作績效和公眾期望之間的相互關(guān)系決定著公眾對政府的信任程度，大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)信息得到開放和共享，造成公眾期望短期內(nèi)的迅速提升，產(chǎn)生了“政府信任的適度下降現(xiàn)象”，人們需要正確看待這種現(xiàn)象。政府應該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)硬性的政府信任模式，培養(yǎng)大數(shù)據(jù)意識，尊重時代變化，注重發(fā)揮公眾智力在政府決策中的作用，提升公眾的參與程度，以便探索適應大數(shù)據(jù)時代的政府信任模式，提高公眾對政府的信任程度。

[關(guān)鍵詞]大數(shù)據(jù)時代；政府信任；政治信任

大數(shù)據(jù)簡單地說就是規(guī)模巨大的數(shù)據(jù)集，因為可以從龐大的數(shù)據(jù)中發(fā)掘出有價值的信息而備受關(guān)注。美國的《華爾街日報》甚至將大數(shù)據(jù)時代與“智能化生產(chǎn)和無線網(wǎng)絡革命并稱為引領(lǐng)未來繁榮的三大技術(shù)變革”[1]。很多公司已經(jīng)將大數(shù)據(jù)作為新的財富增長點而進行挖掘，很多國家也紛紛把大數(shù)據(jù)技術(shù)作為新一輪國家競爭的重要著力點。大數(shù)據(jù)技術(shù)和思維最早在電子商務領(lǐng)域得到重視，雖然政府在大數(shù)據(jù)價值開發(fā)和利用方面的行動要落后于私營組織，但在政府治理社會的一些方面，諸如公共交通、城市規(guī)劃和運營、公共安全、社會福利、應急管理等活動中，已經(jīng)應用了大數(shù)據(jù)的管理方法。因為政府在數(shù)據(jù)收集上有著私營組織不能相比擬的天然優(yōu)勢，其發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

大數(shù)據(jù)技術(shù)作為信息社會發(fā)展到新階段的產(chǎn)物，不僅僅促成了新的技術(shù)革命，而且也將改變社會運行和經(jīng)濟發(fā)展的方式，以及個人的生活方式和習慣，更會徹底變革傳統(tǒng)的社會管理方法和管理理念，包括政治的、經(jīng)濟的、社會的、意識形態(tài)的和文化的進程。政府信任就是研究政府與公民之間關(guān)系的問題，在大數(shù)據(jù)時代，傳統(tǒng)的政府、市場和個人三者之間的關(guān)系必將改變，大數(shù)據(jù)必將全面影響傳統(tǒng)政府信任的建構(gòu)方法和思路，政府信任如何應對大數(shù)據(jù)時代的挑戰(zhàn)是行政學研究者應當關(guān)注的問題。

一、大數(shù)據(jù)與政府信任的概念

大數(shù)據(jù)概念從誕生伊始就受到了廣泛的關(guān)注，它將信息社會推向了一個嶄新的發(fā)展階段，這一階段被冠以“大數(shù)據(jù)時代”的名號。在這一時代背景下，政府信任必將受到影響，在探討政府信任如何適應時代發(fā)展要求之前，首先應該弄清楚大數(shù)據(jù)和政府信任的基本概念和內(nèi)涵。

(一)大數(shù)據(jù)概念

阿爾文·托夫勒著的《第三次浪潮》一書最早預言了大數(shù)據(jù)時代，書中說道“如果說IBM的主機拉開了信息化革命的大幕，那么大數(shù)據(jù)才是第三次浪潮的華彩樂章”[2]。大數(shù)據(jù)概念最先出現(xiàn)于1998年《科學》(Science)中的《大數(shù)據(jù)的管理者》(A Handler for Big Data)一文[3]。美國《自然》雜志在2008年出版了探討大數(shù)據(jù)問題的專刊，對大數(shù)據(jù)的概念界定、使用價值和作用作了專題介紹和分析，在這之后，大數(shù)據(jù)成為人們關(guān)注的熱點話題，各個學科都競相對大數(shù)據(jù)技術(shù)進行研究，運用交叉組合的研究方法，討論其對學科發(fā)展的影響。

數(shù)據(jù)管理并不是一個新鮮的產(chǎn)物，統(tǒng)計分析的方法也很早就出現(xiàn)了，大數(shù)據(jù)時代只不過是信息社會發(fā)展的一個新的階段，它的出現(xiàn)和發(fā)展與計算機技術(shù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)和智能手機的應用有著重要關(guān)聯(lián)。20世紀60年代至80年代，磁帶、磁盤等存儲工具被運用到了企業(yè)財務部署和資源開發(fā)之中，可以被看成是大數(shù)據(jù)發(fā)展的早期階段；80年代后期，個人計算機(PC)出現(xiàn)并迅速普及，推動了數(shù)據(jù)量的幾何式增長，一些公司利用諸如office辦公軟件等工具來搜集和分析數(shù)據(jù)，并為公司管理提供依據(jù)，大數(shù)據(jù)時代顯現(xiàn)出端倪；90年代中后期，互聯(lián)網(wǎng)應用更加普及，社交網(wǎng)絡的發(fā)展和多媒體的應用使得數(shù)據(jù)的形式愈發(fā)走向多元化，國際互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展更是直接促成了全球數(shù)據(jù)量的擴張；進入21世紀,互聯(lián)網(wǎng)的普及和智能設備的風行為大數(shù)據(jù)時代的來臨準備了物質(zhì)基礎(chǔ)，而電子商務的興起則為大數(shù)據(jù)時代的來臨進行了前期的嘗試[4]。這種嘗試就是利用云計算技術(shù)對大數(shù)據(jù)進行分析，找到信息數(shù)據(jù)與組織或個體的行為方式之間的聯(lián)系，從而為各種商業(yè)決策和分析提供判斷依據(jù)，這就是“大數(shù)據(jù)時代”。在這一時代“數(shù)據(jù)已經(jīng)滲透到當今每一個行業(yè)和業(yè)務職能領(lǐng)域，成為重要的生產(chǎn)因素。人們對于海量數(shù)據(jù)的挖掘和運用，預示著新一波生產(chǎn)力增長和消費者盈余浪潮的到來”[5]。

大數(shù)據(jù)(big data)，簡單地說就是大規(guī)模數(shù)據(jù)或海量數(shù)據(jù)，研究者們普遍認為大數(shù)據(jù)就是利用計算機軟件工具對大規(guī)模數(shù)據(jù)進行捕獲、管理和處理的過程，“它是把數(shù)學的算法運用到海量的數(shù)據(jù)上來預測事情發(fā)生的可能性”[6]，并針對預測結(jié)果來做出決策和行動。大數(shù)據(jù)的價值就是識別數(shù)據(jù)背后的規(guī)律，并將其轉(zhuǎn)化為商業(yè)價值和管理價值。大數(shù)據(jù)的運用會影響到商業(yè)模式和個人生活，這種影響分為兩個方面：一方面是現(xiàn)實世界逐漸被數(shù)據(jù)化，使得網(wǎng)絡數(shù)據(jù)從早期的獨立性變得越來越實體化；另一方面是現(xiàn)實世界在探索和改變著原有的生活方式和習慣，變得越來越數(shù)據(jù)化，相應地對社會的管理和政府的治理方式也將帶來深刻影響。

(二)政府信任

心理學、社會學、經(jīng)濟學、管理學等不同學科對于信任都進行過大量、持續(xù)地研究，可見信任概念的研究具有典型的跨學科性。不同的學科給予了研究信任問題的不同視域，就政府而言，學者們常常把它作為政治信任的一個重要維度來看待。20世紀60年代以來，政府信任概念得到了諸如福山、普特南等西方學者的關(guān)注和探討。

學術(shù)界關(guān)于政府信任的界定一般有三種思路：一種是視政府信任為關(guān)于信心或信念的一種心理狀態(tài)，認為政府信任是建立在公民對未來的一種積極預期和期待基礎(chǔ)之上的，是對于政府行為正確恰當并符合公共利益的信心；一種是視政府信任為一種態(tài)度，認為政府信任是公民對于政治共同體、政治制度、政府機構(gòu)以及政治行動者的信任態(tài)度，信任水平有高低之差；一種是視政府信任為一種評價和評估，認為政府信任是人們對政治制度、政府績效的可信性以及政治權(quán)威當局和政權(quán)機構(gòu)是否滿足民眾的規(guī)范性期待的一種理性評估。事實上，關(guān)于政府信任界定的三種思路本質(zhì)上是統(tǒng)一的，只是側(cè)重點有所不同而已。心理狀態(tài)視角強調(diào)政府信任的倫理性，態(tài)度視角突出政府信任的主觀性，評估視角則是關(guān)注政府信任的理性過程[7]。

政府信任的內(nèi)容主要包括制度信任和個體信任兩個方面，“在傳統(tǒng)的科層制和非人格化的政治制度中，制度信任受到的關(guān)注要多于個體信任”[8]。制度信任是一種抽象的對于制度系統(tǒng)的信任，具體指的是公民對政府組織結(jié)構(gòu)、政策體系、制度框架、人員構(gòu)成等內(nèi)容的認知和信任。信任“在本質(zhì)上與現(xiàn)代性制度相連，由于現(xiàn)代社會的時空分離特質(zhì)，制度成為公民與政府最重要的交往媒介”[9]。如果沒有制度信任的存在，相信政府工作人員代表著人民的利益、為滿足公民訴求而認真工作是不可能的。制度保證了政府行為的可信性、可預期性和可控性，為政府信任提供了基本和穩(wěn)固的支持。個體信任指的是公民對于政府工作人員的感知和信任。政府工作人員的態(tài)度、行為以及工作表現(xiàn)等都影響著公民對于政府的信任程度，制度信任具有相對的客觀性和穩(wěn)定性，相比而言，個體信任更多地受到個體情感因素的影響，是公民的直接體驗和感受，具有很強的主觀性和差異性。過于強調(diào)制度信任的客觀性而忽視個體信任會造成制度信任的冷漠和脆弱，因此，“重視制度信任中的情感關(guān)系和共鳴進而發(fā)展政府組織內(nèi)外的普遍的個體信任，將成為增進政府信任的有效策略”[7]。

二、挑戰(zhàn)政府信任：大數(shù)據(jù)時代的新變化

大數(shù)據(jù)時代的社會信任模式將向參與型信任轉(zhuǎn)化，政府信任的構(gòu)建應更加注重公眾與政府的互動合作；大數(shù)據(jù)時代的特性改變著社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)，對政府管理的應對能力提出了挑戰(zhàn)；公眾掌握的數(shù)據(jù)安全受到威脅，原始數(shù)據(jù)暴露在大數(shù)據(jù)技術(shù)面前使其行為受到控制，信息掌握不足使其容易被負面信息所誤導。這些因素都在不同層面影響著大數(shù)據(jù)時代政府信任模式的構(gòu)建。

(一)社會的信任模式發(fā)生改變

張康之教授將信任的歷史形態(tài)分為習俗型信任、契約型信任和合作型信任，習俗型信任發(fā)生在農(nóng)業(yè)社會和熟人社會中；契約型信任是一種異化了的信任關(guān)系，它是工業(yè)社會和陌生人社會得以存續(xù)的重要支持力量；合作型信任是一種正在生成的社會關(guān)系，它是后工業(yè)社會制度設計和制度安排必須充分考慮的重要因素[10]。傳統(tǒng)的政府信任就屬于習俗型信任和契約型信任，政府常常以強制力和福利為手段，借助于血緣、習俗和規(guī)則來發(fā)揮作用，以確立和維護政府權(quán)威[11]。進入大數(shù)據(jù)時代后，數(shù)據(jù)信息具有開放性和共享性的特點，更多的個體可以參與到社會管理中來，社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出扁平化的特征。政府權(quán)力在虛擬化的互聯(lián)網(wǎng)世界失去了可以依托的社會結(jié)構(gòu)，垂直化的權(quán)力體系遭到弱化，催生了權(quán)力的碎片化。社會更加趨向于合作型信任，這種情況下，政府信任的構(gòu)建將更加注重公眾的參與，社會治理更加趨向于多中心治理主體。

(二)政府的制度結(jié)構(gòu)受到?jīng)_擊

傳統(tǒng)的政府結(jié)構(gòu)以科層制為規(guī)范和標準，權(quán)力分工呈現(xiàn)出條塊分割的結(jié)構(gòu)格局，權(quán)責關(guān)系和權(quán)力邊界非常清晰。而在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)的公開性和共享性打破了傳統(tǒng)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)，數(shù)據(jù)的價值性使得掌握數(shù)據(jù)的個體或組織都成為權(quán)力中心，權(quán)力向著分散化方向發(fā)展。大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)傳播具有即時性的特點，互聯(lián)網(wǎng)、智能手機和社交軟件等平臺的使用，能使公眾快速及時地獲得信息，數(shù)據(jù)的多主體性、快速性和復雜性要求政府管理做出及時有效的回應，而依托于職能分工所建立起來的官僚結(jié)構(gòu)卻很難達到大數(shù)據(jù)時代的要求，加之政府法律法規(guī)、管理制度和技術(shù)手段具有滯后性的特點，這些無疑都增大了大數(shù)據(jù)時代政府管理社會的難度。

(三)公眾信息安全受到威脅

大數(shù)據(jù)時代的政府或者一些互聯(lián)網(wǎng)公司可以借助于云計算的分析技術(shù)和手段，收集、整理和分析公眾的原始數(shù)據(jù)來預測其行為，進而提前采取措施來控制公眾的行為。在社交軟件、網(wǎng)購盛行的時代，無論是否出于自身的意愿，公眾的數(shù)據(jù)信息都會暴露在大數(shù)據(jù)技術(shù)面前，甚至毫無隱私可言。在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)資料最重要的構(gòu)成要素，社會出現(xiàn)了兩個對立主體，即掌握數(shù)據(jù)信息者和無數(shù)據(jù)信息者，財富和權(quán)力正在向掌握數(shù)據(jù)信息者凝聚，數(shù)據(jù)信息鴻溝逐漸轉(zhuǎn)化為社會財富鴻溝和權(quán)力鴻溝。在這種情況下，一些彌漫于網(wǎng)絡的情緒化輿論、網(wǎng)絡暴力等內(nèi)容，因不受時間和空間的限制，其傳播往往會在短時間內(nèi)被放大，無數(shù)據(jù)信息者很快成為負面信息的接受者，同時網(wǎng)絡信息的豐富性和多樣性所帶來的海量信息也給無數(shù)據(jù)信息者造成了識別困難，負面信息的加劇會影響到公眾對政府的信任。

三、重塑政府信任：大數(shù)據(jù)時代的適應之道

在大數(shù)據(jù)時代，公民將掌握更多的數(shù)據(jù)信息，政府及其工作人員的行為都將暴露在公眾的面前，任何負面的信息都會被放大傳播，政府信任將會適度下降。為提高公眾的政府信任程度，政府應該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府信任建構(gòu)模式，探索大數(shù)據(jù)時代的政府信任模式。

(一)政府信任的時代特征：適度下降

政府是否獲得信任可以用政府的工作績效和公眾對政府的期望進行比較來判定，其中“由于公眾對政府期望提升而造成的政府信任下降，我們稱之為政府信任的適度下降”[11]。公眾所期望的高度信任往往建立在傳統(tǒng)的社區(qū)中，這種社區(qū)是由具有諸如血緣、親緣、地緣等共同成長要素的公民所組成的，他們往往在具有相對靜止的活動范圍內(nèi)進行著高密度的交往互動。

在大數(shù)據(jù)時代，由于掌握信息量的增大，公眾的期望有所上升，而囿于傳統(tǒng)體制的政府并不能夠及時地對公眾期望做出回應，這就造成政府信任的“適度下降現(xiàn)象”，不能將政府信任的適度下降看成是政府實際工作能力的下降或者公眾期望的不切實際，而是因為政府信任的轉(zhuǎn)型沒能跟上時代轉(zhuǎn)換的步伐。大數(shù)據(jù)時代的政府信任類型正是這種“建立在民主意識提升基礎(chǔ)上的松散的、適度不信任”[11]的政府信任類型。在大數(shù)據(jù)時代短時間內(nèi)提升政府信任水平是不切實際的，這種承諾也沒有任何裨益，如果承諾脫離實際而得不到實現(xiàn)反而會損害政府信任，同時依靠不斷提升政府工作績效來增加政府信任的方式也可能不會奏效。正確的做法是處于大數(shù)據(jù)時代的政府和公眾都應該認識到政府信任適度下降的合理性和必然性，并認同和接納這種現(xiàn)象。

(二)政府信任的重構(gòu)之路：適應大數(shù)據(jù)時代

大數(shù)據(jù)不僅僅是一場單純的技術(shù)革命，而且是一場思想革命、管理革命。政府在面對大數(shù)據(jù)時代時，應該及時更新原有的管理理念和管理方法，實現(xiàn)政府治理的智能化、信息化和服務化。傳統(tǒng)社會的政府掌握著數(shù)據(jù)信息的收集權(quán)力和發(fā)布渠道，其建構(gòu)信任的方法往往是通過對數(shù)據(jù)信息的篩選過濾來實現(xiàn)。到了大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)信息的公開、共享和快速傳播，使得政府全面封鎖和管控數(shù)據(jù)信息已經(jīng)很難做到，原有的信任建構(gòu)模式受到挑戰(zhàn)。面對信息社會新的時代特征，政府不應該回避大數(shù)據(jù)時代的挑戰(zhàn)，也不能固守原有的管理理念和管理方法，而是需要積極適應這種時代的變化，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府信任建構(gòu)模式，探索適應大數(shù)據(jù)時代的政府信任建構(gòu)模式。

首先，了解大數(shù)據(jù)時代，培養(yǎng)大數(shù)據(jù)意識。政府工作人員要“改變對大數(shù)據(jù)的漠視、無知、排斥、抵制、壓制等不良態(tài)度”[11]，了解大數(shù)據(jù)技術(shù)的特點，理解大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢和劣勢，不能迷信也不能過分依賴大數(shù)據(jù)。相比于傳統(tǒng)的技術(shù)手段，大數(shù)據(jù)技術(shù)將網(wǎng)絡的傳播功能放大，如果沿用傳統(tǒng)社會的管理理念和管理方式來應對大數(shù)據(jù)時代，則可能會引起公眾的不滿。政府應該將大數(shù)據(jù)技術(shù)作為有效的管理工具，憑借自身既有的數(shù)據(jù)信息優(yōu)勢，通過及時公開信息增加政府的透明度，使政府始終處于信息發(fā)布的主體地位，讓公眾及時全面地了解信息，破除負面信息生成的土壤。其次，尊重時代變化，鼓勵合作溝通。大數(shù)據(jù)時代改變了原有的社會秩序，政府工作人員應理解尊重這種時代變化，努力成為新的時代秩序的共創(chuàng)者和合作者。在大數(shù)據(jù)時代，通過數(shù)據(jù)分析可以掌握公眾的利益訴求、價值取向及其變化趨勢，鼓勵政府和公眾之間對話互動，增進雙方之間的信任。再次，引導社會智力，服務公共利益。政府應該理解和滿足社會公眾對于數(shù)據(jù)信息的需求，努力為大數(shù)據(jù)提供良好的發(fā)展環(huán)境，吸收社會智力到公共政策的制定之中，這樣做無疑會提升公眾的參與度，維護和實現(xiàn)公共利益。

總之，大數(shù)據(jù)帶來了一場革命，它改變了原有的政府信任模式，給政府信任帶來了兩方面的挑戰(zhàn)：一方面是充分的數(shù)據(jù)共享提升了公眾對于政府工作績效的期望值；另一方面是數(shù)據(jù)的碎片化使得公眾缺少對整體形勢的把握和判斷。面臨著大數(shù)據(jù)時代的政府信任困難，政府應轉(zhuǎn)變管理思維，理解政府信任的適度下降，借助于對大數(shù)據(jù)技術(shù)的挖掘和應用，調(diào)整治理模式，使政府信任建設適應新的時代要求。

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〔責任編輯：崔家善〕

[中圖分類號]D035

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)04-0018-04

[作者簡介]王海成(1989—)，男，黑龍江綏化人，碩士研究生，從事行政理論與實踐研究。

[收稿日期]2016-03-25

·大數(shù)據(jù)時代政府治理專題·