■文／栗燕杰

社保法治建設(shè)應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)

■文／栗燕杰

社會(huì)保險(xiǎn)的法律責(zé)任機(jī)制，對(duì)于確保社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的順利實(shí)施，進(jìn)而增強(qiáng)其強(qiáng)制性和最終實(shí)現(xiàn)，具有無(wú)可替代的重要意義。因此，在社會(huì)保險(xiǎn)法律實(shí)施及社會(huì)保險(xiǎn)法治實(shí)現(xiàn)中，法律責(zé)任是不可或缺的重要一環(huán)。

制度規(guī)定未有效落實(shí)

雖然《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十一章專章規(guī)定了“法律責(zé)任”，其配套法規(guī)如《工傷保險(xiǎn)條例》《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》中或有專章規(guī)定，或有多處涉及行政處罰、行政強(qiáng)制等法律責(zé)任的條款，但一個(gè)引起關(guān)注的現(xiàn)象是，在社會(huì)保險(xiǎn)法治實(shí)施與改革中，法律責(zé)任機(jī)制尚未受到應(yīng)有重視，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)違法行為的處罰往往未能落實(shí)，導(dǎo)致諸多不利后果。

我國(guó)2010年出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，在第八十四、八十六、八十七、八十八條等處規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)、費(fèi)用征繳部門(mén)對(duì)用人單位、社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)（如醫(yī)院、藥店）等主體的社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)違法行為除責(zé)令限期改正、限期繳納或補(bǔ)足、責(zé)令退回以外，違法主體還應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，其形態(tài)包括行政處罰、刑罰等。另外，《工傷保險(xiǎn)條例》《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》《社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人權(quán)益記錄管理辦法》等行政法規(guī)、規(guī)章中也有類似條款。換言之，存在社會(huì)保險(xiǎn)違法行為的企業(yè)，除應(yīng)當(dāng)糾正、改正違法行為恢復(fù)到合法狀態(tài)之外，還應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)罰款乃至刑事責(zé)任等形態(tài)的法律責(zé)任。

觀諸實(shí)踐，以筆者自2013年以來(lái)在重慶、浙江、廣東、山西、四川等地調(diào)研的情況看，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)督查用人單位改正違法行為，補(bǔ)辦社會(huì)保險(xiǎn)登記者有之，補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)者有之，追回騙取的社會(huì)保險(xiǎn)金也有之。但是對(duì)相應(yīng)違法行為，大部分地方很少或根本沒(méi)有依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》給予行政處罰。根據(jù)國(guó)務(wù)院于2014年出臺(tái)的《企業(yè)信息公示暫行條例》第七條規(guī)定，包括人力資源社會(huì)保障部門(mén)在內(nèi)的各個(gè)政府部門(mén)，應(yīng)當(dāng)公示其在履行職責(zé)過(guò)程中產(chǎn)生的行政處罰信息，這本身也構(gòu)成企業(yè)信息的一種。在公開(kāi)方式上，對(duì)企業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)處罰信息既可以通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公開(kāi)，也可以通過(guò)其他系統(tǒng)公示。但從全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上查看各地區(qū)企業(yè)信息，并未發(fā)現(xiàn)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)違法行為的處罰信息。另外，筆者在與社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的一些資深專家、研究人員交流時(shí)也發(fā)現(xiàn)，社會(huì)保險(xiǎn)的行政處罰條款及其實(shí)施普遍受到忽視。在人力資源社會(huì)保障部等權(quán)威發(fā)布的《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)年度發(fā)展報(bào)告》《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)行政處罰的統(tǒng)計(jì)往往付之闕如。這也從一個(gè)側(cè)面表現(xiàn)出社會(huì)保險(xiǎn)行政處罰在社會(huì)保險(xiǎn)法治工作中的邊緣化位置。

社會(huì)保險(xiǎn)的處罰機(jī)制不僅未受到足夠重視，一些地方社會(huì)保險(xiǎn)的行政機(jī)關(guān)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)處罰甚至不無(wú)偏見(jiàn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高，其收取本身已經(jīng)加劇了企業(yè)負(fù)擔(dān)，乃至被視為企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)；對(duì)于未能按時(shí)足額繳納社保費(fèi)的企業(yè)給予處罰，則使得企業(yè)雪上加霜；在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和去產(chǎn)能的背景下，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率勢(shì)在必行，由此罰則等法律責(zé)任的落實(shí)更顯得弊大于利。對(duì)作為社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的醫(yī)院、藥店在醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)服務(wù)中的違法行為，更極少由社會(huì)保險(xiǎn)主管部門(mén)依法給予行政處罰。

諸種認(rèn)識(shí)、主張和做法，更使得社會(huì)保險(xiǎn)法律責(zé)任機(jī)制停留在法律文本層面，而不能落實(shí)為法律的實(shí)施，進(jìn)而帶來(lái)一系列消極負(fù)面影響。

責(zé)任條款落空帶來(lái)的危害

筆者認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》及相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章，規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)未按時(shí)足額繳納等違法行為的法律責(zé)任，規(guī)定了非常明確的處罰責(zé)任、調(diào)查過(guò)程的強(qiáng)制措施，以及確保收費(fèi)、處罰落實(shí)的強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)范，本身系深思熟慮，具有正當(dāng)性和科學(xué)性。處罰與其他法律責(zé)任條款的落空，其危害多樣而深遠(yuǎn)。

首先，導(dǎo)致企業(yè)運(yùn)行的違法行為成本低而守法成本高昂。甚至使得一些企業(yè)產(chǎn)生這樣的錯(cuò)覺(jué)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)按時(shí)繳納不如盡量遲繳，足額繳納不如盡可能少繳，反正大不了事后再補(bǔ)，至少也占了制度實(shí)施的“便宜”。必須明確，社會(huì)保險(xiǎn)處罰條款實(shí)施的重要功能，在于增加社會(huì)保險(xiǎn)違法行為的成本，進(jìn)而促使企業(yè)遵守社會(huì)保險(xiǎn)法律制度，減少違法行為的發(fā)生。若處罰責(zé)任未能追究，將極大降低社會(huì)保險(xiǎn)違法行為的實(shí)施成本。

其次，將產(chǎn)生劣幣驅(qū)逐良幣的效果，不利于全民守法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。罰則的不實(shí)施或大部分不實(shí)施，在導(dǎo)致違法成本下降的同時(shí)，還意味著守法成本的相應(yīng)增加。守法企業(yè)、合法經(jīng)營(yíng)的企業(yè)主按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，與違法企業(yè)相比，將在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中相對(duì)處于弱勢(shì)地位，將導(dǎo)致許多企業(yè)守法的激勵(lì)缺失，增強(qiáng)企業(yè)僥幸心理。黨中央近年將“全民守法”作為全面推行依法治國(guó)的重要內(nèi)容，如社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)按時(shí)足額繳納未能實(shí)現(xiàn)，將導(dǎo)致全民守法在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域淪為空談，全民對(duì)中央實(shí)施法治的信心和對(duì)法治的信仰，也勢(shì)必受到損害。

再次，將危及社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全。由于處罰條款的落空，還導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)基金不能及時(shí)充實(shí)。一方面，社會(huì)保險(xiǎn)處罰所得，本身即可納入國(guó)庫(kù)進(jìn)而充實(shí)到社會(huì)保險(xiǎn)基金中去；另一方面，違法行為成本下降也在客觀上導(dǎo)致違法行為的增加，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用征繳的減少，或?qū)е律鐣?huì)保險(xiǎn)開(kāi)支的不必要增加，進(jìn)而損害社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全。

最后，損害到法律權(quán)威性。我國(guó)社會(huì)福利保障領(lǐng)域的許多法律本來(lái)就因強(qiáng)制性、震懾性不足被稱為“軟法”。如果說(shuō)在過(guò)去，兒童、婦女、老人等領(lǐng)域的法律因條文“先天不良”、規(guī)范的操作性缺乏、倡導(dǎo)性規(guī)定多進(jìn)而成為“軟法”，執(zhí)法監(jiān)管機(jī)關(guān)“心有余而力不足”尚且有情可原的話，那么社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)已有諸多強(qiáng)制措施、強(qiáng)制執(zhí)行、行政處罰等明確法律規(guī)定，執(zhí)法監(jiān)管機(jī)關(guān)卻出于種種考慮而不予實(shí)施，陷入“軟法”境地，則非?？上?，也必將損害到法律的權(quán)威性。

加強(qiáng)法律責(zé)任落實(shí)若干建議

有必要通過(guò)法律修改進(jìn)一步強(qiáng)化處罰等責(zé)任條款，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、吸納社會(huì)各方參與，以及完善社會(huì)保險(xiǎn)違法及處罰的公示機(jī)制等措施，建構(gòu)更為科學(xué)、有效的社會(huì)保險(xiǎn)法律責(zé)任機(jī)制，將其從紙面落到現(xiàn)實(shí)。

第一，應(yīng)將法律責(zé)任作為法律修改完善的重點(diǎn)內(nèi)容之一?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》在今后的修改完善及其配套法規(guī)出臺(tái)時(shí)，對(duì)于違法用人單位的處罰應(yīng)予以強(qiáng)化和改進(jìn)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》僅規(guī)定了罰款的處罰形式，其懲戒效應(yīng)極為有限。對(duì)于未能按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位，應(yīng)當(dāng)本著比例原則，設(shè)置階梯化、體系化的懲戒機(jī)制。包括引入警告、公布違法單位名單、加大法定的罰款限度，以及列入政府采購(gòu)和招投標(biāo)的黑名單、降低銀行信用等級(jí)等。除規(guī)定對(duì)于用人單位的處罰外，還應(yīng)規(guī)定對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員的行政處罰。

第二，嚴(yán)格落實(shí)法律規(guī)定的行政處罰及強(qiáng)制措施、刑罰等各類責(zé)任條款。對(duì)于違反按時(shí)足額繳費(fèi)規(guī)范的用人單位，應(yīng)做到發(fā)現(xiàn)一起處罰一起，違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，并將社會(huì)保險(xiǎn)違法行為納入企業(yè)誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系。需強(qiáng)調(diào)的是，鑒于不可能每起違法均能發(fā)現(xiàn)，有必要在法律限度內(nèi)，符合合理行政原則、比例原則的前提下，考慮適度加強(qiáng)處罰制裁力度，增加違法成本。

第三，充實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍。對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)違法行為的處罰未能充分落實(shí)，一方面根植于錯(cuò)誤觀念，另一方面也與執(zhí)法隊(duì)伍的相對(duì)薄弱密切相關(guān)。一些地方社會(huì)保險(xiǎn)主管部門(mén)對(duì)于違法行為的調(diào)查、取證缺乏足夠人手和設(shè)備，可謂巧婦難為無(wú)米之炊。對(duì)此，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，配備信息化的執(zhí)法裝備，是實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)行政處罰的重要支撐。

第四，吸納社會(huì)各方參與，鼓勵(lì)媒體披露曝光。社會(huì)保險(xiǎn)違法行為的處置和制裁，并非僅靠執(zhí)法機(jī)關(guān)一家之力就能夠完成。特別是在社會(huì)保險(xiǎn)行政執(zhí)法力量相對(duì)薄弱、應(yīng)處罰的用人單位數(shù)量極為龐大且快速增長(zhǎng)的背景下，社會(huì)力量參與社會(huì)保險(xiǎn)違法行為的發(fā)現(xiàn)、查處，對(duì)于提升執(zhí)法的精準(zhǔn)度，顯然十分必要。對(duì)此，應(yīng)拓展舉報(bào)投訴渠道，舉報(bào)投訴方式多樣化，并加大舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的力度；與此同時(shí)，還應(yīng)鼓勵(lì)傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)新媒體披露曝光，既有利于發(fā)現(xiàn)違法線索，也通過(guò)媒體對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)處罰的報(bào)道，增強(qiáng)震懾力度。

第五，完善違法企業(yè)的公示機(jī)制。對(duì)企業(yè)涉及社會(huì)保險(xiǎn)的違法行為和處罰決定，依法予以公示。對(duì)此，要嚴(yán)格落實(shí)《企業(yè)信息公示暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，另外制定社會(huì)保險(xiǎn)違法、處罰公示的專門(mén)辦法也很有必要。人力資源社會(huì)保障部已發(fā)布《重大勞動(dòng)保障違法行為社會(huì)公布辦法》，并將在2017年1月1日起施行。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、兩微一端、系統(tǒng)平臺(tái)等多種現(xiàn)代方式與傳統(tǒng)方式相結(jié)合，可以增強(qiáng)公開(kāi)的實(shí)效性和震懾力。

最終還應(yīng)明確的是，一方面，社會(huì)保險(xiǎn)行政處罰并不能替代刑罰。當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)違法行為的社會(huì)危害性足夠嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，涉案違法主體應(yīng)當(dāng)依據(jù)《刑法》規(guī)定承擔(dān)刑事責(zé)任，而絕不能以行政處罰代替刑事責(zé)任的承擔(dān)。為此，在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域同樣存在行政執(zhí)法與刑事司法的兩法銜接問(wèn)題。另一方面，社會(huì)保險(xiǎn)法律責(zé)任不應(yīng)被濫用。社會(huì)保險(xiǎn)行政處罰、社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)制措施、社會(huì)保險(xiǎn)刑罰的啟動(dòng)和實(shí)施，都應(yīng)遵循法律規(guī)定的條件和要求，應(yīng)當(dāng)遵循合法行政原則、比例原則、程序正當(dāng)原則等行政法的原則和精神，體現(xiàn)“教育與處罰相結(jié)合”，而決不應(yīng)以罰代管或?yàn)E用處罰，更不應(yīng)以追責(zé)、懲罰為能事?！?/p>

作者單位:中國(guó)社科院法學(xué)研究所