工傷預(yù)防,如何“杜漸防萌，慎之在始”？

2016年3月，人社部辦公廳下發(fā)《關(guān)于組織開展2016年全國工傷保險集中宣傳活動的通知》，《通知》要求于4月中旬至7月下旬在全國范圍內(nèi)開展以推進建筑業(yè)參加工傷保險為重點的集中宣傳活動,并提出要充分發(fā)揮工傷預(yù)防試點城市在宣傳工作中的引領(lǐng)示范作用，努力開創(chuàng)工傷保險預(yù)防工作的新局面。

改革開放以來，隨著社會保險制度綜合配套改革的推進，工傷保險制度也開始了以建立基金統(tǒng)籌為特點的改革試點，到20世紀末，我國初步建立并形成了工傷保險制度。隨著制度的推進和政策的完善，工傷保險覆蓋人群快速增長，與此同時，工傷保險制度的功能也從單一的工傷補償向工傷預(yù)防和工傷康復(fù)領(lǐng)域延伸，建立起工傷補償與工傷預(yù)防、工傷康復(fù)相結(jié)合的“三位一體”工傷保險制度體系。

工傷預(yù)防雖然是“三位一體”三大功能之一，但是多年來，我國一直存在重補償、輕預(yù)防的問題，在工傷預(yù)防上的力度明顯不夠。其實早在1996年頒布的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》中就已經(jīng)提出“保障勞動者在工作中遭受事故傷害和患職業(yè)病后獲得醫(yī)療救治、經(jīng)濟補償和職業(yè)康復(fù)的權(quán)利，分散工傷風險，促進工傷預(yù)防”“工傷保險要與事故預(yù)防、職業(yè)病防治相結(jié)合”。

2006年，國家勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展《“十一五”規(guī)劃綱要》明確提出要“積極探索工傷補償與工傷預(yù)防、工傷康復(fù)相結(jié)合的有效途徑，建立起預(yù)防工傷事故的有效機制，逐步建立適合我國國情的工傷康復(fù)制度。”

2009年，工傷預(yù)防開始在廣東、河南、海南3個省份進行試點，2013年10月，人社部辦公廳下發(fā)關(guān)于確認工傷預(yù)防試點城市的通知，擴大了工傷預(yù)防試點城市（統(tǒng)籌地區(qū)）的名單。至此，工傷預(yù)防開始“落地生根”。但是，工傷預(yù)防試點仍處于萌芽狀態(tài)，目前各地仍存在工傷預(yù)防意識淡薄、工傷預(yù)防立法監(jiān)察不足、工傷預(yù)防先進技術(shù)得不到廣泛推廣等問題。

“十三五”期間工傷保險工作如何推進，人社部工傷保險司司長劉梅曾指出，面對我國老齡化態(tài)勢，做好工傷預(yù)防和工傷康復(fù)兩項工作，從局部看是加強“三位一體”工傷保險制度體系建設(shè)的需要，從全局看是融入了積極應(yīng)對人口老齡化、實現(xiàn)全面建成小康社會目標的時代內(nèi)涵。

“工傷預(yù)防、工傷補償和工傷康復(fù)”是工傷保險制度的三大功能。只有從源頭避免、減少工傷和職業(yè)病的發(fā)生，才是工傷保險的最終目的。工傷預(yù)防,如何有效把控工傷事故發(fā)生的源頭？本期邀請部分試點省市的相關(guān)人員，結(jié)合本地實際，分享經(jīng)驗。

特邀嘉賓：

羅中意 海南省社會保險事業(yè)局工傷生育處處長

張學文 廣州市人社局工傷和生育保險處處長

牟淑蘭 山東省膠州市人社局稽核科科長

主持人： 本刊記者 尚芳

人為因素導致工傷事故頻發(fā)

主持人：近年，隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，工傷事故逐年遞增,并且事故嚴重率逐年加劇,工傷認定行政訴訟案件也呈激增的態(tài)勢。請您簡述近年貴?。ㄊ校┌l(fā)生工傷事故的基本情況。

羅中意：海南歷史上極少發(fā)生重大傷亡事故，職業(yè)病人數(shù)少且發(fā)病率低。這與地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點有關(guān)，同時還得益于多年來海南的工傷預(yù)防工作。海南工傷事故發(fā)生率始終處于一個較低水平，這幾年參保人工傷發(fā)生率在0.23%左右。根據(jù)我們對近年全省工傷數(shù)據(jù)的分析，在工作崗位因工作原因發(fā)生傷害仍為工傷事故的主要類型，但因交通事故引發(fā)的上下班途中和因公外出的工傷數(shù)量逐年增加。工傷保險參保方面，海南的工傷保險制度覆蓋了全省境內(nèi)包括機關(guān)事業(yè)單位在內(nèi)所有就業(yè)人群，截至2015年底全省工傷保險參保人數(shù)131.5萬人。

海南省嚴格按照《工傷保險條例》規(guī)定支付參保職工工傷保險待遇，并根據(jù)基金結(jié)存的實際情況適當提高了部分待遇水平，如住院伙食和輔助器具配置支付標準在全國都居于前列，工傷職工停工留薪期住院伙食標準為每天100元。

張學文：廣東省工傷事故發(fā)生主要有3個方面的原因：一是企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實不到位，對安全生產(chǎn)、工傷預(yù)防工作重視不足；二是工傷預(yù)防宣傳培訓不足，尤其是一線員工工傷預(yù)防意識薄弱，違章作業(yè)、勞保用品佩戴不規(guī)范現(xiàn)象普遍存在；三是部分企業(yè)存在機械設(shè)備陳舊、防護措施缺失、工作環(huán)境安全隱患多等客觀因素。

而影響工傷發(fā)生的主要因素包括人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)、環(huán)境因素和管理因素。其中人的因素主要包括違章操作、僥幸心理、人為地使安全工具失效、手代替工具進行操作、不停機檢修、不安全地裝載物體等；所謂物包括原料、燃料、動力、設(shè)備、工具、成品、半成品等。物的不安全狀態(tài)常見設(shè)備老化、設(shè)計不合理、防護裝置缺失或失靈、物料或清潔劑含有害物質(zhì)（粉塵或有毒化學品）等；環(huán)境因素包括生產(chǎn)環(huán)境不良，即照明、溫度、濕度、通風、采光、噪聲、空氣質(zhì)量等；管理因素包括企業(yè)安全管理制度不健全、操作規(guī)程簡單、事故防范措施不到位、日常工傷預(yù)防宣傳培訓不夠，工作人員不懂操作技術(shù)或經(jīng)驗不足，缺乏安全知識等。

牟淑蘭：從膠州市2013年—2015年度結(jié)案工傷案件情形來看，工作時間工作場所受到事故傷害、上下班途中發(fā)生交通事故、因工外出受到傷害的三項，就已經(jīng)占到了總數(shù)的97.8%。從事故發(fā)生的原因來看：人的不安全因素，包括注意力不集中、忽視安全、缺乏安全意識和經(jīng)驗、違反操作規(guī)程等，成了工傷事故發(fā)生的首要原因；排在第二位的是上下班的交通事故；再就是現(xiàn)場管理環(huán)境因素，包括對現(xiàn)場缺乏檢查和指導，物體堆放、整理不規(guī)范，地面污濁等；排在第四位的是物的不安全狀態(tài)。從抽查的9家工傷多發(fā)及典型企業(yè)的情況看，新入職員工工傷發(fā)生率占本單位事故總量的50%左右，這與新員工的技術(shù)水平較低不無關(guān)系。

由此可見，人為因素是導致工傷事故發(fā)生的主要原因，另外不可忽視的一個原因是上下班途中發(fā)生的交通事故。所以，工傷預(yù)防的重點應(yīng)加強對人的管理，重中之重在于工作時間和工作場所，企業(yè)自身加強安全教育和管理，勢在必行，刻不容緩。

預(yù)防重點是增強安全意識

主持人：工傷預(yù)防是避免和減少工傷事故的發(fā)生，有效保障職工的生命安全，減少經(jīng)濟損失，促進企業(yè)的健康發(fā)展和社會穩(wěn)定的關(guān)鍵手段。貴?。ㄊ校┖螘r開始開展工傷預(yù)防工作，推進工傷預(yù)防中遇到的困難有哪些，如何解決？根據(jù)本地工傷事故的發(fā)生情況，您認為工傷預(yù)防工作的重點有哪些？

羅中意：海南是較早開始工傷預(yù)防實踐的省份。1994年，海南省出臺地方法規(guī)《海南經(jīng)濟特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員工傷保險條例》時就確定了工傷保險應(yīng)當與工傷預(yù)防及康復(fù)相結(jié)合的原則。經(jīng)過多年實踐，工傷預(yù)防工作內(nèi)容從單純政策宣傳逐漸發(fā)展為涵蓋工傷預(yù)防教育培訓，開展職業(yè)體檢與職業(yè)病危害因素檢測，發(fā)放勞保用品，浮動工傷費率等由點到面全方位、系統(tǒng)性的工作。

今后工傷預(yù)防工作的重點，我們認為，一是健全完善工傷預(yù)防宣傳、教育、培訓的機制。充分利用新手段新技術(shù)，通過廣大參保人喜聞樂見的方式開展宣傳教育工作；二是建立更加科學合理的工傷保險的費率機制。通過實施工傷保險差別費率和浮動費率,充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用,提高生產(chǎn)經(jīng)營者的安全保護意識,達到職業(yè)安全與健康工作目的；三是探索擴大工傷預(yù)防項目的實施范圍。通過對高危職業(yè)危害場所檢測和人員職業(yè)健康檢查，實施早預(yù)防、早改造、早發(fā)現(xiàn)、早治療等有效控制,防止或降低事故與職業(yè)病發(fā)病率,從而降低工傷保險基金的支出。如果政策允許，我們還可以探索利用工傷保險基金支持防護設(shè)施研究和勞動條件改善的實施工作。國外一些國家就有利用工傷保險基金支持開展職業(yè)危害防護技術(shù)研究的做法；四是建立更加高效的工傷預(yù)防管理機制。包括建立政府職能部門之間的協(xié)同機制，數(shù)據(jù)信息交換共享機制和建立工傷處理分析系統(tǒng)等。

張學文：2009年廣州市成為全國首批工傷預(yù)防試點省份，經(jīng)過7年的實踐，積累了大量寶貴的工傷預(yù)防經(jīng)驗，也面臨不少困難。比如，工傷預(yù)防相關(guān)的配套政策法規(guī)不完善，工傷預(yù)防專項經(jīng)費使用沒有具體的范圍、流程、監(jiān)督管理制度；工傷預(yù)防服務(wù)機構(gòu)及人才隊伍建設(shè)缺乏，仍然沒有具體的管理辦法，沒有制定準入機構(gòu)制度和技術(shù)人員水平要求等標準，部分地市主管部門觀望心理過強，創(chuàng)新意識不夠；中小型以及微型企業(yè)對于工傷預(yù)防工作的配合程度不高，企業(yè)負責人不重視安全生產(chǎn)，只注重企業(yè)的經(jīng)濟效益，安全投入不足；職工自身的工傷預(yù)防意識淡薄，工傷預(yù)防的知曉程度較低，基本的防護知識匱乏，不知道如何保護自己，如何改善自己的工作環(huán)境等等。

結(jié)合廣東省工傷發(fā)生規(guī)律及特點，今后工傷預(yù)防工作的重點是以當前開展的工傷預(yù)防試點工作要求為核心，通過廣泛開展工傷預(yù)防宣傳培訓項目，擴大工傷預(yù)防的影響力，加強一線員工自身的安全生產(chǎn)意識，安全生產(chǎn)知識，提升企業(yè)管理者的工傷預(yù)防意識，讓每一個企業(yè)及其員工都意識到工傷預(yù)防和他們息息相關(guān)，確實做到工傷預(yù)防費用有效地用到一線工人身上。

牟淑蘭：從近幾年工傷發(fā)生情況看，膠州市工傷發(fā)生率高的行業(yè)主要集中在機械加工類、鋼結(jié)構(gòu)鐵塔制造業(yè)等高危行業(yè)。因此，施行工傷預(yù)防的重點是，加強對這些高危行業(yè)監(jiān)督管理，加強對企業(yè)和勞動者的政策法律法規(guī)的宣傳、培訓，使其認識到工傷預(yù)防的重要性。同時，企業(yè)也要建立健全完善的工傷預(yù)防機制，強化崗前安全教育培訓，規(guī)范操作規(guī)程，提高操作的現(xiàn)代化水平，盡可能地避免工傷事故發(fā)生。

預(yù)防宣傳與費用監(jiān)管并重

主持人：宣傳是工傷預(yù)防工作中的常用手段，貴?。ㄊ校┰诠A(yù)防宣傳中采取了哪些行之有效的手段，效果如何？根據(jù)本地工傷事故發(fā)生的實際情況，在推進工傷預(yù)防工作的過程中，除了宣傳之外，還采取了哪些有效措施，效果如何？

羅中意：工傷預(yù)防宣傳的難點在于如何精準地將信息傳遞給特定對象，這幾年，我們采取靈活多樣的方式開展工傷預(yù)防宣傳。首先，開展工傷保險集中宣傳活動，活動期間廣泛印發(fā)宣傳冊子、懸掛標語橫幅，制作宣傳片在人流集中的車站、碼頭等地方播放等。一些地區(qū)還采取宣傳車流動宣傳、印發(fā)宣傳明信片。其次，長期堅持深入企業(yè)開展工傷預(yù)防知識宣傳，發(fā)放勞保用品等，省本級開展了工傷保險與預(yù)防巡回宣講。再次，舉辦各類工傷預(yù)防培訓講座，開展工傷保險知識有獎競答活動，開通全省社會保險公眾微信號等。宣傳取得了良好效果，工傷保險吸引力不斷增強，參保面不斷擴大，群眾工傷保險政策知曉率不斷提高，參保人維權(quán)意識不斷增強，工傷事故的發(fā)生率及待遇享受人數(shù)與參保人數(shù)比保持較低水平。除了宣傳培訓之外，海南工傷預(yù)防工作還有兩項重要內(nèi)容，即職業(yè)健康體檢和作業(yè)場所職業(yè)病因素檢測。職業(yè)健康體檢始于2001年，作業(yè)場所職業(yè)病因素檢測從2006年開展。這兩項工作十分受企業(yè)歡迎，因為給企業(yè)帶來的實惠是實實在在的，體檢與檢測的結(jié)果也非常直觀，效果非常好。

張學文：2014年，廣東省在工傷預(yù)防宣傳上投入了343.4萬元,除了傳統(tǒng)的宣傳方式外，還積極借助新媒介宣傳，如通過推送手機短信來宣傳推廣工傷預(yù)防；2015年廣東省有選擇地針對重點企業(yè)的安全主管、安全主任推送了1000多條公益短信。兩年來，廣東省通過媒體報道、揭露做得差的，推廣做得好的，并利用互聯(lián)網(wǎng)宣傳工傷保險知識。為了大力推進工傷預(yù)防工作，除了宣傳之外，我們還推出了免費的工傷預(yù)防性職業(yè)健康體檢。

在宣傳和深入企業(yè)開展工傷預(yù)防性職業(yè)健康體檢的過程中，我們收集了不少一手材料，初步了解了企業(yè)、員工的工傷預(yù)防情況后，又推出了行之有效的工傷預(yù)防培訓。2009年我們從香港引進了普思參與式工傷預(yù)防持續(xù)改善式項目，經(jīng)過4年的實踐與研究，形成了有特色的現(xiàn)場互動與持續(xù)改善式工傷預(yù)防項目。這種現(xiàn)場互動與持續(xù)改善式工傷預(yù)防項目效果很好，連續(xù)推行兩年后，2015年全省的工傷事故率就下降到了0.06%，創(chuàng)歷史最低工傷事故率?，F(xiàn)在，這個項目除了在廣東省內(nèi)推廣應(yīng)用外，也深受其他省市的青睞。

主持人：開展工傷預(yù)防離不開相關(guān)費用的支出，工傷預(yù)防費屬于工傷保險基金支出的范疇。目前，全國大部分省份陸續(xù)降低工傷保險費率，這種大背景下，是否影響工傷預(yù)防費的支出？在工傷預(yù)防費使用方面如何進行有效監(jiān)管？

羅中意：按照《海南經(jīng)濟特區(qū)工傷保險實施辦法》規(guī)定，年度工傷預(yù)防費用由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)提出年度支出計劃，經(jīng)同級社會保險行政部門和財政部門審核確定后，列入工傷保險基金預(yù)算。《工傷預(yù)防職業(yè)康復(fù)費用管理辦法》是管理使用工傷預(yù)防經(jīng)費的主要政策依據(jù)。我們的支付流程非常嚴格，每筆預(yù)防經(jīng)費經(jīng)業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門審核，單位負責人簽字后才允許支付。對較大數(shù)額預(yù)防經(jīng)費開支，紀檢部門還要提前介入，全程監(jiān)督。每年，省審計部門都會審計工傷預(yù)防費的使用情況。為了規(guī)范工傷預(yù)防管理，2015年海南省社保局出臺《海南省工傷預(yù)防工作規(guī)程》，要求項目實施向社會公布，條件公開，程序透明，能采取政府招投標的均招投標。由于海南的工傷預(yù)防費用是根據(jù)工傷保險基金收入一定比例提取的，降低工傷保險費率確實會對工傷預(yù)防費用的支出造成一定影響。

張學文：工傷預(yù)防費在保證儲備金足額留存和工傷保險待遇、醫(yī)療康復(fù)費和職業(yè)康復(fù)費、工傷取證費和勞動能力鑒定費足額支付的前提下，按照不超過當年工傷保險基金實際收繳總額的5%的比例安排使用。目前廣東省各市已按規(guī)定下調(diào)了各類用人單位繳費費率，按年計算，一年可以減輕全省參保單位繳費約21億元，而工傷職工的工傷保險待遇水平并不受影響。同時，由于廣東省歷年工傷保險基金結(jié)余充足，且建立了省級工傷保險基金調(diào)劑金制度，因此工傷預(yù)防費受實際收繳總額降低的影響有限。

工傷保險專項經(jīng)費屬于工傷保險基金，根據(jù)本年度的開支情況，于每年9月編制下年度預(yù)算和用款計劃，由其同級勞動保障行政部門和財政部門審核批準后，列入下年度工傷保險基金支出預(yù)算，下年度發(fā)生支出時據(jù)實列支，不能突破預(yù)算。

牟淑蘭：工傷預(yù)防實施過程中要采取有效措施，科學設(shè)定考核指標，通過建立考勤登記、調(diào)查問卷、電話回訪、遠程監(jiān)控等手段，加強對工傷預(yù)防項目實施效果的考核、評估，提高工傷預(yù)防費的使用效率。工傷預(yù)防費應(yīng)當?？顚Ｓ?，任何單位或個人不得騙取、挪用工傷預(yù)防費用。建立工傷預(yù)防效果評估考核機制，要定期向社會公布工傷預(yù)防費的使用情況，接受參保單位和社會各界的監(jiān)督。任何組織或個人有權(quán)舉報違規(guī)使用工傷預(yù)防費的情況，對舉報情況要及時依法調(diào)查處理。

“三位一體”是長期目標

主持人：工傷預(yù)防、工傷補償和工傷康復(fù)是工傷保險制度的重要內(nèi)容，“三位一體”建設(shè)方面，有哪些意見和建議？

羅中意：目前我國工傷保險制度仍存在著重補償輕預(yù)防，工傷康復(fù)發(fā)展滯后的問題，“三位一體”建設(shè)是長期目標。一方面，必須建立預(yù)防優(yōu)先的管理機制，改變重補償、輕預(yù)防的錯誤習慣；理順工傷預(yù)防管理機制，成立工傷預(yù)防的專門管理機構(gòu)，隸屬于工傷保險經(jīng)辦部門；對預(yù)防和治療職業(yè)病的工作，工傷保險經(jīng)辦部門要聯(lián)合安全監(jiān)察部門、衛(wèi)生部門開展職業(yè)病排查，掌握企業(yè)有毒有害崗位及從事這些崗位工作人員的分布情況，引導企業(yè)完善職業(yè)衛(wèi)生管理，改善工作場所環(huán)境條件，及時掌握從事有毒有害工作人員的健康情況。

另一方面，要完善職業(yè)康復(fù)管理機制，建議從國家層面統(tǒng)籌規(guī)劃工傷康復(fù)發(fā)展目標，階段性推進并逐步落實，以“先治療康復(fù)，后評殘補償”為指導原則，在部分城市和試點地區(qū)組織工傷康復(fù)的探索實踐。借鑒西方先進經(jīng)驗和研究，以科學規(guī)律為依據(jù)，促進現(xiàn)代康復(fù)技術(shù)和傳統(tǒng)中醫(yī)方法的有機結(jié)合，探索符合我國國情的康復(fù)模式。應(yīng)注意醫(yī)療康復(fù)與職業(yè)康復(fù)的結(jié)合，發(fā)展社區(qū)康復(fù)，開展職業(yè)技能培訓，幫助傷殘職工回歸職業(yè)、回歸社會。

張學文：首先要按照《工傷保險條例》要求，完善各項待遇補償政策和標準；分類指導做好新老待遇補償政策的銜接；解決工傷爭議問題，把工傷認定的一定范圍的解釋權(quán)交給統(tǒng)籌地區(qū)，增加地方自主權(quán)；建立工傷保險待遇與經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)的調(diào)整機制。

其次要健全工傷預(yù)防政策體系，積極開展工傷預(yù)防：完善工傷預(yù)防政策體系，開展工傷預(yù)防研究；完善工傷保險浮動費率機制，有效發(fā)揮工傷預(yù)防功能；加強工傷預(yù)防宣傳、教育、培訓，積極開展工傷預(yù)防；出臺工傷預(yù)防相關(guān)法律法規(guī)，制定工傷預(yù)防費用使用管理方法、成效評估體系等。

最后要穩(wěn)步推進工傷康復(fù)制度建設(shè)。研究制定我國工傷康復(fù)事業(yè)的整體發(fā)展規(guī)劃；建立健全工傷康復(fù)政策體系和工傷康復(fù)標準體系；完善工傷康復(fù)管理和服務(wù)體系；康復(fù)機構(gòu)建設(shè)應(yīng)少而精，以委托購買康復(fù)服務(wù)為主；以醫(yī)療康復(fù)為主，注重職業(yè)和心理康復(fù)的早期介入。

牟淑蘭：從“工傷預(yù)防、工傷補償和工傷康復(fù)”三大功能來說，預(yù)防、補償、康復(fù)各有不同的職能分工。補償是保護工傷職工基本權(quán)益、實現(xiàn)生存權(quán)，預(yù)防就是要從源頭上控制工傷發(fā)生率，減少傷殘亡人數(shù)、保護勞動者的職業(yè)安全；而工傷康復(fù)起到的則是通過幫助工傷職工恢復(fù)身體功能和職業(yè)勞動能力，重新回歸社會的功能。三者功能不可相互替代，只有三大職能并舉，才能全面保護、保障勞動者的權(quán)益?！?/p>