齊恩平，徐 捷

（天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津 300134）

物權(quán)法視角下的“街區(qū)制”政策

齊恩平，徐 捷

（天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津 300134）

“街區(qū)制”政策的出臺(tái)，在民眾中引起了強(qiáng)烈的反響。民眾從安全、小區(qū)環(huán)境等方面表示了極大的擔(dān)憂。其中最大的反對(duì)意見在于“街區(qū)制”政策違反了現(xiàn)行物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定，是對(duì)業(yè)主物權(quán)的干涉。從我國(guó)歷史發(fā)展來看，國(guó)家政策與法律是密不可分的。法律化的政策可以直接介入私權(quán)，非法律化的政策亦有多種途徑參與到法律的適用中去。非法律化的“街區(qū)制”政策可以“公共利益”的名義對(duì)公民物權(quán)發(fā)生影響，但應(yīng)在符合法治和私權(quán)自治的理念下，從“合法性原則”和“比例原則”出發(fā)，謹(jǐn)慎審視“街區(qū)制”政策介入物權(quán)的限度，以保護(hù)民事權(quán)利。

“街區(qū)制”政策；政策介入法律；限度界定

引言

2016年2月6日《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《城市規(guī)劃意見》）的印發(fā)，將“街區(qū)制”這一新名詞推進(jìn)公眾的視野，引起了社會(huì)的強(qiáng)烈反響。根據(jù)該《城市規(guī)劃意見》，我國(guó)現(xiàn)有的小區(qū)和單位大院都是封閉式的，大量封閉的地塊不僅阻礙了交通網(wǎng)絡(luò)，也使得大量空地閑置，造成資源上的浪費(fèi)。為了方便民眾的出行，增加路網(wǎng)的密度，實(shí)現(xiàn)物盡其用的目的，今后城市中的新增小區(qū)和單位原則上不再以封閉式的形式出現(xiàn)；已存在的，要逐步改變?yōu)殚_放模式。這一意見的出臺(tái)引起了社會(huì)的熱議，民眾分別從人身財(cái)產(chǎn)安全問題、噪音環(huán)境公害問題、停車位綠地等公共資源占用問題等角度出發(fā)，表達(dá)了對(duì)推廣“街區(qū)制”的擔(dān)憂。其中最主要的爭(zhēng)論在于，該意見中“街區(qū)制”的推廣是否是對(duì)業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)的侵犯。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，除了對(duì)小區(qū)中專有部分的所有權(quán)外，小區(qū)業(yè)主對(duì)小區(qū)中的公共空間同樣享有自由使用、收益的權(quán)利。也就是說，小區(qū)中的道路和綠地等，都屬業(yè)主共有，業(yè)主對(duì)公共空間的利用等行為，是基于共同的意志，任何人不得隨意干涉。那么，旨在改變小區(qū)建設(shè)模式的“街區(qū)制”政策是否侵犯了物權(quán)法所保護(hù)的私人權(quán)利？政府可否依據(jù)《城市規(guī)劃意見》單方面決定拆除小區(qū)的圍墻？國(guó)家政策介入私人權(quán)利的界限如何界定？這一系列的問題都亟待解決。

1 “街區(qū)制”政策的屬性

《城市規(guī)劃意見》就其本質(zhì)而言，應(yīng)歸屬于國(guó)家政策范疇。所謂國(guó)家政策，在我國(guó)歷史和當(dāng)前現(xiàn)實(shí)情況下，用法具有多層次、多用途、多含義的特點(diǎn)。[1]根據(jù)國(guó)家政策的一般含義并結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，國(guó)家政策可定義為：中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)，為解決國(guó)內(nèi)外事務(wù)中發(fā)生的現(xiàn)實(shí)問題，設(shè)定預(yù)期目的以引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展動(dòng)向而確立的一系列方針、路線、原則的總稱。[2]

國(guó)家政策作為國(guó)家干預(yù)社會(huì)事務(wù)的調(diào)控手段，在立法和司法活動(dòng)中具有重要地位，一般來說具有類似于制定法的特征，即國(guó)家意志性、普遍性、規(guī)范性。在政策出臺(tái)的目的上，還要求政策具有公益屬性。就“街區(qū)制”政策而言，該政策的制定主體為中共中央、國(guó)務(wù)院，其代表國(guó)家行使權(quán)力，通過其制定的、適用于全社會(huì)的政策，具備國(guó)家主導(dǎo)性，充分體現(xiàn)了國(guó)家意志。其次，“街區(qū)制”政策適用于全國(guó)范圍，不僅僅調(diào)整個(gè)人的具體行為，具有普遍適用性。第三，“街區(qū)制”政策約束的是城市規(guī)劃中建立小區(qū)、大院的行為，以“原則上不再建設(shè)封閉性小區(qū)”、“原有封閉小區(qū)要逐步打開”的內(nèi)容以期民眾遵守，體現(xiàn)出該政策的規(guī)范性。最后，“街區(qū)制”政策的頒布，源于因城市建筑規(guī)模過大而引發(fā)的交通堵塞的城市病。該問題的出現(xiàn)是由我國(guó)增速過快的城市化進(jìn)程與落后的交通網(wǎng)絡(luò)之間的矛盾帶來的。這一問題關(guān)乎到民眾的日常生活，具有明顯的公共屬性。

雖然國(guó)家政策和法律都被賦予社會(huì)管理的職能，并在價(jià)值取向上，共同體現(xiàn)社會(huì)有關(guān)公平正義的要求，但國(guó)家政策并不同于法律。相比法律而言，國(guó)家政策具有適時(shí)性的特點(diǎn)。政策代表的國(guó)家意志并不一定是經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序通過的，在制定主體上也并非是具有立法權(quán)限的法定機(jī)關(guān)。因不需要法定主體經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序制定，使得國(guó)家政策具有相當(dāng)?shù)淖儎?dòng)性，[3]其反映的內(nèi)容往往是某一階段經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，這一特點(diǎn)賦予了國(guó)家政策在制定上的創(chuàng)造性優(yōu)勢(shì)。國(guó)家政策對(duì)市民社會(huì)的運(yùn)作提供了一種目標(biāo)和思路，是政府對(duì)市民社會(huì)進(jìn)行改造的政治措施。其目的就是解決一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題，使民眾不斷能動(dòng)地改進(jìn)生產(chǎn)生活，以推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。其意圖解決的這些問題往往帶有現(xiàn)實(shí)緊迫性，相比在制定上耗時(shí)耗力的法律，對(duì)問題的反應(yīng)更為迅速的國(guó)家政策更能適應(yīng)變化萬千的社會(huì)條件。就“街區(qū)制”政策的頒布來說，該問題的出現(xiàn)是由我國(guó)增速過快的城市化進(jìn)程與落后的交通網(wǎng)絡(luò)之間的矛盾帶來的?！敖謪^(qū)制”政策的出臺(tái)無疑迎合了時(shí)代的需求、滿足人們的出行需要。并且在解決方法上引入在歐美發(fā)展成熟的街區(qū)式住宅，改變城市建筑盲目擴(kuò)張的發(fā)展模式，并引導(dǎo)城市建設(shè)向著開放宜居的現(xiàn)代化方向發(fā)展。

2 “街區(qū)制”政策對(duì)物權(quán)的介入

2.1 國(guó)家政策介入法律的一般性分析

2.1.1 理論支持：國(guó)家政策與法律背后的國(guó)家治理邏輯

在我國(guó)兩千多年的封建專制統(tǒng)治中，政治和法律往往是不分家的。法律就是政治統(tǒng)治的工具，沒有獨(dú)立性。這是由我國(guó)獨(dú)特的文化傳統(tǒng)所造成的。在新中國(guó)成立初期，中央政府廢除了建國(guó)前的六法全書，并進(jìn)一步明確在當(dāng)前我國(guó)法律制度還不健全的現(xiàn)實(shí)條件下，應(yīng)以體現(xiàn)新民主主義的國(guó)家政策為司法機(jī)關(guān)的辦案原則。在之后很長(zhǎng)一段時(shí)間里，法律與政策領(lǐng)導(dǎo)的群眾運(yùn)動(dòng)形成有機(jī)的互動(dòng)關(guān)系，法律為群眾運(yùn)動(dòng)服務(wù)，群眾運(yùn)動(dòng)促進(jìn)法律發(fā)展，[4]使得政策在法律制定中起到?jīng)Q定性的作用。雖然在1954年憲法制定時(shí)期，法學(xué)界學(xué)者主張黨政工作要符合法制原則，反對(duì)政策在法律之上靈活運(yùn)用。隨著“文化大革命”運(yùn)動(dòng)的興起，這種觀點(diǎn)很快就遭到批判，“法律必須服從黨的政策”的觀點(diǎn)又重新代表了法學(xué)界的聲音。在十一屆三中全會(huì)后，黨中央糾正了“文化大革命”運(yùn)動(dòng)中的錯(cuò)誤思想，認(rèn)為法律和國(guó)家政策既有區(qū)別又有聯(lián)系：一方面政策與法律有著相同的價(jià)值追求，都是對(duì)社會(huì)公平和正義的追求，都是實(shí)現(xiàn)黨和政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的控制和管理的手段，有統(tǒng)一的職能；另一方面制定法律不可避免地要受到政策的影響，政策目標(biāo)在社會(huì)生活中的實(shí)現(xiàn)也需要法律的保障。[4]縱觀學(xué)者們關(guān)于我國(guó)政策與法律關(guān)系爭(zhēng)論的歷史，可以發(fā)現(xiàn)，二者的關(guān)系是相互交融、密不可分的。[5]

在我國(guó)，國(guó)家政策的范圍非常廣泛，在表現(xiàn)形式上也多種多樣。既可以體現(xiàn)在法律法規(guī)中，亦可以存在于黨和國(guó)家的決議、通知等非立法性法律文件中。[2]政策的制定在很大程度上依賴于執(zhí)政者的觀察和理念，或者說政策是執(zhí)政者實(shí)現(xiàn)自身統(tǒng)治的手段，處于公權(quán)力的管制之下。這一點(diǎn)從中文文義中就可以看出?！罢摺庇伞罢薄安摺倍纸M成，所謂“政”即統(tǒng)治，而“策”則代表著謀略。所以說“政策”即有管理國(guó)家一切行為的謀略的意思。故有學(xué)者認(rèn)為，政策即是對(duì)于管理國(guó)家事務(wù)意欲實(shí)現(xiàn)的目的、以及達(dá)成目的所需手段的系列決定，體現(xiàn)的是政治家的意志。[6]可見，雖然國(guó)家政策是由社會(huì)問題催生的產(chǎn)物，也要求政策制定主體基于公共利益的需求制定政策。但問題是怎樣的、又該如何去解決等等一系列問題，總不可避免地加入制定者的價(jià)值追求。[7]而“法律”同樣也體現(xiàn)著國(guó)家的意志。從這一點(diǎn)來看，國(guó)家政策和法律在內(nèi)容和形式上具有統(tǒng)一性。[2]換句話說，法律實(shí)際上是國(guó)家政策的主要表現(xiàn)形式之一，法律規(guī)定的內(nèi)容包含在國(guó)家政策之中。但不可就此認(rèn)為“法律的中立性是個(gè)偽命題”，這一結(jié)論的得出是將法律規(guī)則制定中的價(jià)值衡量因素和因果關(guān)系孤立進(jìn)行考察的結(jié)果，是欠妥當(dāng)?shù)摹７刹皇钦邔?shí)現(xiàn)的工具。雖然從歷史上來看，我國(guó)的政策早于法律發(fā)生，法律一度受制于政策，但在現(xiàn)今的法治社會(huì)，法律與政策是有一定界限的。法律的制定雖源于政策，但一經(jīng)制定即具有獨(dú)立的價(jià)值，政策不可僭越，非經(jīng)法定程序和事由不得改變法律。

綜上，法律規(guī)定實(shí)際上也是圍繞政策制定的，反映政策的核心內(nèi)容；政策的實(shí)行和具體化，則是通過法律的頒布來確定的，是政策的定型?！敖謪^(qū)制”政策作為旨在影響城市規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)執(zhí)政者理念的調(diào)控手段，自然會(huì)涉及到物權(quán)法調(diào)整的領(lǐng)域，以期通過政策的頒布影響法律，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的目標(biāo)。

2.1.2 現(xiàn)實(shí)路徑：國(guó)家政策在法律中的適用

除了在理論上，政策可以在法律中找到自己的影子之外，從現(xiàn)實(shí)情況來看，國(guó)家政策還可以通過“法律化”的途徑與法律相互融合，或者通過司法解釋、法律推理等途徑對(duì)私權(quán)產(chǎn)生影響。

國(guó)家政策“法律化”即是指國(guó)家政策通過立法者的立法權(quán)限，將其內(nèi)容通過法律予以實(shí)現(xiàn)。[8]社會(huì)的現(xiàn)代化，都是由一定的政治集團(tuán)提出設(shè)想而后付諸實(shí)現(xiàn)。政府因其區(qū)別于其他組織的國(guó)家管理權(quán)，使得自己的決議可以強(qiáng)制社會(huì)全體執(zhí)行。[9]國(guó)家以文件、意見等形式表達(dá)自己的政策立場(chǎng)，從而起到影響立法的作用。例如在我國(guó)社會(huì)主義制度背景下，土地實(shí)行公有制，農(nóng)村土地即為集體所有。根據(jù)1958年中共中央發(fā)布的決議，人民公社制度在我國(guó)建立起來，意欲發(fā)揮集體優(yōu)勢(shì)。但在實(shí)施過程中，農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性受到損害。因此國(guó)家調(diào)整了方針政策，將土地從原先的人民公社體制下的“集體所有，集體使用”逐步改革為“集體所有，個(gè)人使用”，這一政策調(diào)整的結(jié)果在物權(quán)法中得到充分體現(xiàn)。[10]《物權(quán)法》在第十一章和第十三章獨(dú)創(chuàng)性地規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，將中共中央有關(guān)農(nóng)村土地的政策寫入法律，農(nóng)戶的“個(gè)人使用權(quán)”明確規(guī)定為用益物權(quán)，保護(hù)了農(nóng)戶利益，亦使國(guó)家政策得到實(shí)施。

沒有通過“政策法律化”的國(guó)家政策則通過以下兩種方式對(duì)私權(quán)產(chǎn)生影響：司法解釋或者法律適用。第一，司法解釋的途徑：人大常委會(huì)賦予最高人民法院進(jìn)行司法解釋的權(quán)力。最高人民法院總結(jié)審判實(shí)踐中的工作經(jīng)驗(yàn)，將應(yīng)用法律時(shí)出現(xiàn)的具體問題類型化為司法解釋，為法官正確貫徹執(zhí)行法律提供了重要依據(jù)。[11]最高人民法院并不是憑空解釋法律，而是與國(guó)家管理相同步，司法解釋不免受到國(guó)家政策的影響。例如，在《物權(quán)法》司法解釋（一）記者發(fā)布會(huì)中，最高法院民一庭庭長(zhǎng)就提到該司法解釋是為貫徹《推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，健全產(chǎn)權(quán)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利。當(dāng)然，司法解釋也不是對(duì)政策進(jìn)行盲從，兩者的影響是相互的，司法解釋也可能從自己的角度影響政策的走向。第二，法律適用的途徑：法律的穩(wěn)定性要求制定于過去時(shí)間的制度不得任意修改，隨著時(shí)間的推移，規(guī)則可能不適應(yīng)變化的社會(huì)，法律的這種時(shí)滯性以及語(yǔ)言表達(dá)上的抽象性，使得“法律不經(jīng)解釋不能適用”。司法解釋并非是空洞的、無依據(jù)的。司法解釋的過程更像是一種價(jià)值的判斷，在此意義上說法律適用的過程并不是依賴于智力的嚴(yán)格推理過程，而是有政治目的的利益衡量過程，[12]以民眾為基礎(chǔ)的國(guó)家政策成為一大考量因素。并且在法律沒有規(guī)定但法律必須為案件做出裁判時(shí)，國(guó)家政策也擔(dān)當(dāng)起填補(bǔ)法律漏洞的重任。

2.2 “街區(qū)制”政策介入物權(quán)的途徑分析

《城市規(guī)劃意見》引導(dǎo)城市規(guī)劃向著“街區(qū)制”的方向發(fā)展，改變我國(guó)城市中封閉式住宅區(qū)占地過大的現(xiàn)狀。民眾在網(wǎng)文中將其戲稱為“拆墻”運(yùn)動(dòng)，認(rèn)為：根據(jù)《物權(quán)法》第73條的規(guī)定，小區(qū)公共部分歸屬于業(yè)主共有，是業(yè)主的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；并且這些共有部分都已計(jì)算在買賣房屋的價(jià)款中，業(yè)主支付了相應(yīng)的對(duì)價(jià)，當(dāng)然享有權(quán)利決定公共部分的使用，故政府推行街區(qū)制是違反物權(quán)法的。[13]僅從表面上看，《城市規(guī)劃意見》的內(nèi)容的確違背了物權(quán)法的規(guī)定，但實(shí)際上不能簡(jiǎn)單地認(rèn)定這一政策的出臺(tái)違反物權(quán)法，是否違法關(guān)鍵在于如何進(jìn)行推廣。[14]該政策中涉及到的住宅小區(qū)中的私人權(quán)利可以分兩部分來解析：第一部分為對(duì)今后獲得建設(shè)用地使用權(quán)的開發(fā)商權(quán)利的限制。盡管對(duì)于開發(fā)商從國(guó)家取得建設(shè)用地使用權(quán)的行為，應(yīng)歸屬于行政行為還是民事行為的問題，學(xué)者存在著爭(zhēng)議，[15]但對(duì)這部分權(quán)利國(guó)家可以通過合同或者是行政審批對(duì)開發(fā)商使用土地的行為予以規(guī)制，以達(dá)到推廣街區(qū)制的目的。故對(duì)這一部分權(quán)利的限制，本文不做過多的討論。第二部分為對(duì)已存在的封閉小區(qū)業(yè)主的物權(quán)限制。這一部分權(quán)利，如果通過與業(yè)主協(xié)商的方式推行，顯然是既合法又合情合理的；但問題在于“街區(qū)制”政策是否可以強(qiáng)制推行。

如前所述，國(guó)家政策可以通過立法、司法解釋、法律適用等多種方式滲透于法律之中，對(duì)私權(quán)產(chǎn)生影響。就“街區(qū)制”政策而言，其在表現(xiàn)形式上為規(guī)范性行政文件，屬于非法律化的國(guó)家政策，故“街區(qū)制”政策只能通過法律適用的途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)物權(quán)的介入。小區(qū)的公共空間歸屬于業(yè)主所有，體現(xiàn)為私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，自法國(guó)《人權(quán)宣言》起就成為近代民法的基礎(chǔ)，在2007年制定的物權(quán)法中也得到了確認(rèn)。但任何權(quán)利都不是絕對(duì)的，在財(cái)產(chǎn)權(quán)取得的同時(shí)也附加了限制。根據(jù)《物權(quán)法》第7條及第42條的規(guī)定，國(guó)家可以“公共利益”為目的限制物權(quán)的行使，甚至對(duì)個(gè)人、單位的所有物進(jìn)行征收。那么，政府可否基于征收征用的規(guī)定，以“公共利益”的名義單方面決定拆除小區(qū)圍墻？

3 “街區(qū)制”政策介入物權(quán)的限度界定

3.1 “街區(qū)制”政策介入物權(quán)限度的理論分析

3.1.1 法治理念的應(yīng)有之意

法律產(chǎn)生和適用過程中與國(guó)家政策有著千絲萬縷的聯(lián)系，但是并不是所有的國(guó)家政策都可以法律化或者在法律適用中發(fā)揮作用。法律不是萬能的，政策的法律化也不能泛化，政策應(yīng)位于法律之下，符合法治的要求。

國(guó)家政策在我國(guó)歷史上一直扮演著重要角色，經(jīng)過幾次理論上的研討和斗爭(zhēng)，“法治”的理念才最終確立下來。法治起源于西方，內(nèi)涵極其豐富，有關(guān)法治最經(jīng)典的論述是亞里士多德在《政治學(xué)》中的描述，他認(rèn)為法治應(yīng)包含兩個(gè)層次的含義：社會(huì)全體應(yīng)當(dāng)遵守已經(jīng)制定的法律，而得到遵守的法律應(yīng)當(dāng)是符合社會(huì)公平正義價(jià)值的良好的法律。我國(guó)的法律在制定上不可避免地受到國(guó)家政策的影響，但經(jīng)過嚴(yán)格程序確定下來的法律規(guī)則一旦生成就具有權(quán)威性，擁有自身獨(dú)立的價(jià)值?！胺ㄖ巍币蟮摹捌毡榉摹碑?dāng)然包括政府在內(nèi)，也即雖然國(guó)家政策是為了解決現(xiàn)實(shí)問題制定的緊急措施，但這種措施在法律秩序的價(jià)值等級(jí)序列中表現(xiàn)為一種低于法律安全和正義的價(jià)值。[16]489新制定的國(guó)家政策必須受到現(xiàn)有法律規(guī)則的制約，依照法律規(guī)定的程序，符合法律內(nèi)容。從法律淵源上來說，非法律化的國(guó)家政策位列于法律之后，是非正式的法律淵源，在適用上也是有條件的。[17]只有在實(shí)在是法律模棱兩可或者未做規(guī)定的情形下，才可以成為法官進(jìn)行裁判的依據(jù)，并且對(duì)于違背基本正義標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家政策，法官可以拒絕適用。[16]488

3.1.2 私權(quán)自治的必然要求

在私法領(lǐng)域，私權(quán)自治是最重要的原則，始終貫穿于民法規(guī)范當(dāng)中，滿足了私權(quán)主體保護(hù)自身利益的需要。“人的意志可以依其自身的法則去創(chuàng)設(shè)自己的權(quán)利義務(wù)，當(dāng)事人的意志不僅是權(quán)利義務(wù)的淵源，而且是其發(fā)生的根據(jù)?！盵18]公權(quán)力亦來源于私權(quán)利，正如《社會(huì)契約論》中所闡述的，人們通過向國(guó)家出讓自己的一小部分權(quán)利的方式，來保護(hù)自己的更多的利益。故公權(quán)力與私權(quán)利不是對(duì)立的，在看似以“限制私權(quán)的行使”而存在的表面下，隱藏的是“保衛(wèi)私權(quán)”的真面目。但由于自私的本性，權(quán)利都有不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，過于關(guān)注個(gè)人利益的追求就會(huì)忽視社會(huì)和他人利益，造成社會(huì)不公的現(xiàn)象。人需要社會(huì)交往，因?yàn)樗蛊渖罹哂幸饬x、使其避免陷于孤寂之中。為了公共生活的和諧統(tǒng)一，就應(yīng)將他人的利益和社會(huì)的利益考慮進(jìn)去，對(duì)個(gè)人行為施以一定的道德限制和法律約束。[16]7這一限制的正當(dāng)理由便是“公共利益”。以社會(huì)福祉為核心的國(guó)家政策，就有了介入私權(quán)、維護(hù)社會(huì)和諧發(fā)展的正當(dāng)性。

各國(guó)的法律都以“公共利益”作為限制私權(quán)的合法性基礎(chǔ)。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到國(guó)家政策內(nèi)涵的“公共利益”與個(gè)人權(quán)利不是完全對(duì)立的，[19]維護(hù)私權(quán)本身也體現(xiàn)著“公共利益”的要求。所以國(guó)家政策的推行也要控制在一定的范圍之內(nèi)，在私權(quán)利與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，要謹(jǐn)慎進(jìn)行衡量，尤其是涉及到私人最基本權(quán)利的時(shí)候。“權(quán)利不能被所有社會(huì)目標(biāo)所壓倒”，[20]公共利益也不總是優(yōu)先于私權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，國(guó)家政策不能以任意的理由介入私權(quán)，限制私權(quán)的行使。私權(quán)自治同樣是公權(quán)力意欲達(dá)成的目標(biāo)，國(guó)家政策的實(shí)施不得逾越權(quán)利的邊界。

3.2 “街區(qū)制”政策介入物權(quán)限度的判斷標(biāo)準(zhǔn)

政策以其制定程序上的簡(jiǎn)便性、調(diào)整范圍的廣泛性和適用上的經(jīng)濟(jì)可行性，在解決社會(huì)沖突矛盾時(shí)得到廣泛的應(yīng)用。為了避免政策介入私權(quán)的泛化，依據(jù)法治和私權(quán)自治理念的要求，政策的實(shí)施也應(yīng)限制在一定范圍之內(nèi)。[21]具體判斷政策的實(shí)施是否合理，還應(yīng)遵循以下兩個(gè)原則。

3.2.1 合法性原則

所有權(quán)是公民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利，從各國(guó)的立法例中可以看到這項(xiàng)權(quán)利都是由憲法予以保障的?；趯?duì)公平的追求，公權(quán)力可以對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行一定的限制，但必須以合法性原則為限，具體包含實(shí)質(zhì)要件和程序要件。

在實(shí)質(zhì)要件上，合法性原則要求對(duì)公民基本權(quán)利的限制以公共利益為限。但由于對(duì)“公共利益”本身含義的不確定，具體的適用猶如駕馭一匹難以馴服的野馬。我國(guó)憲法和法律并沒有對(duì)公共利益加以規(guī)定，有關(guān)內(nèi)容還需要予以完善。在臺(tái)灣地區(qū)的“土地征收條例”中，公共利益被類型化為10項(xiàng)內(nèi)容，其中包括國(guó)防、交通、水利、教科文衛(wèi)等事業(yè)。[22]從“公共利益”的角度出發(fā)來看，“街區(qū)制”政策是具有公益性的。《城市規(guī)劃意見》指出，“街區(qū)制”政策的頒布，源于因城市建筑規(guī)模過大而引發(fā)的交通堵塞的城市病。的確，自1979年以來，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，我國(guó)城市化進(jìn)程呈現(xiàn)出起點(diǎn)低、速度快的特點(diǎn)。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的數(shù)據(jù)，從1978年到2013年，城鎮(zhèn)常住人口，從1.7億已然增加到7.3億人，城市化率提升到53.7%。北上廣等經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭迅猛的城市群地區(qū)，更是以2.8%的國(guó)土面積聚集了18%的人口。過快的人口聚集速度導(dǎo)致對(duì)交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展需求的增加，[23]而占地過大的小區(qū)、工廠、政府大院，阻隔了交通網(wǎng)絡(luò)的流動(dòng)性，加劇了城市擁堵程度。在此背景下，“街區(qū)制”政策的出臺(tái)旨在通過對(duì)城市建設(shè)的限制，疏通交通道路，解決民眾日常出行問題，具有明顯的公益目的，符合合法性的實(shí)質(zhì)性要件。

在程序要件上，合法性原則體現(xiàn)在需要遵循相應(yīng)的程序，有正當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)。即使在法律和行政法規(guī)中有據(jù)可循，也還應(yīng)當(dāng)通過聽證程序和票決程序等，使限制的內(nèi)容予以公開，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化和透明化，這是法治社會(huì)實(shí)現(xiàn)的前提。從這點(diǎn)來看，“街區(qū)制”政策并沒有通過“合法化”或者“法律化”的途徑轉(zhuǎn)化為具有強(qiáng)制力的規(guī)范性文件。故，若依據(jù)此文件對(duì)業(yè)主的所有權(quán)進(jìn)行限制，是有違合法性原則的。

3.2.2 比例原則

比例性原則源自于德國(guó)警察法，后來被公法其他領(lǐng)域所吸收，被認(rèn)為具有“帝王條款”的地位。[24]其主要被用來調(diào)整公權(quán)力介入私權(quán)的限度，防止權(quán)力的過度行使，造成對(duì)私權(quán)利的不當(dāng)侵害。比例性原則并不是單一的概念，在內(nèi)容上具體又包含必要性原則和均衡性原則兩層含義。

必要性原則又稱“最小損害原則”，要求政府限制私權(quán)的手段和目的具有統(tǒng)一性，換句話說，對(duì)私權(quán)的限制必須有助于上述公共利益這一目的的實(shí)現(xiàn)，并且在存在多種手段可供適用的情形下，必須選擇對(duì)私權(quán)損害最小的方式。從這點(diǎn)來看，“街區(qū)制”政策旨在實(shí)現(xiàn)“疏導(dǎo)交通”這一公益目的，則需要通過科學(xué)的論證來說明，交通疏導(dǎo)的目的是否可以通過限制業(yè)主的所有權(quán)就得以實(shí)現(xiàn)。并且除了限制業(yè)主的所有權(quán)外，交通擁堵的狀況也可以通過加強(qiáng)公共交通設(shè)施等手段來實(shí)現(xiàn)，“街區(qū)制”政策在手段和目的的統(tǒng)一性上存在問題，公益目的的實(shí)現(xiàn)與手段的選擇是不符合必要性原則的。

均衡性原則又稱“法益相稱原則”，這一原則可謂是比例原則的核心。即是說，在意欲實(shí)現(xiàn)的公益目的不得不損害私權(quán)利的情形下，政策的實(shí)施對(duì)私權(quán)利的損害應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于目的實(shí)現(xiàn)帶來的價(jià)值。[25]類似于成本與收益之間的關(guān)系，目的實(shí)現(xiàn)相對(duì)于私權(quán)利的損害應(yīng)當(dāng)更具有可取性，否則對(duì)私權(quán)利的犧牲就是無意義的?！敖謪^(qū)制”政策的實(shí)施，從安全和環(huán)境等問題方面對(duì)私權(quán)利產(chǎn)生影響：在小區(qū)圍墻拆除之后，隨之帶來的是小區(qū)中外來人員流動(dòng)的增加，在我國(guó)物業(yè)管理水平和社會(huì)治安水平低下的現(xiàn)實(shí)情況下，給小區(qū)增加了許多安全隱患，為業(yè)主的人身和財(cái)產(chǎn)利益設(shè)置了不安定因素；除去交通擁堵的問題，“停車難”也是令業(yè)主們十分頭疼的問題，現(xiàn)實(shí)中由于車庫(kù)建造的不足，以及一些老舊的小區(qū)根本沒有預(yù)留停車位的原因，許多小區(qū)都占用小區(qū)公共道路為業(yè)主劃定車位。此時(shí)開放小區(qū)道路，增加了業(yè)主停車的難度，似乎得不償失。以解決交通擁堵為目的為出發(fā)點(diǎn)的“街區(qū)制”政策，相對(duì)于業(yè)主受到的損害不成比例，超出了對(duì)私權(quán)限制的界限。

公權(quán)力和私權(quán)利是此消彼長(zhǎng)的。私權(quán)利因?yàn)楣绞艿较拗疲珯?quán)力也不能肆意妄為。在“街區(qū)制”政策下，對(duì)業(yè)主所有權(quán)的限制并沒有達(dá)到應(yīng)有的目的，反而給民眾帶來諸多不便，在合法性和比例原則的審視下，已經(jīng)超出了政策對(duì)私權(quán)干涉的邊界。政策作為公權(quán)力介入私權(quán)利的一種手段，其目的是為了私權(quán)利更好的實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)當(dāng)以更謹(jǐn)慎的態(tài)度來對(duì)待，從合法性原則和比例原則出發(fā)衡量政策介入物權(quán)的限度，以更好地發(fā)揮政策的作用，保護(hù)公民的權(quán)利。

［1］ 齊恩平.民事政策的困境與反思［J］.中國(guó)法學(xué)，2009（2）：69-80.

［2］ 蔡守秋.國(guó)家政策與國(guó)家法律、黨政策的關(guān)系［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，1986（5）：65-70.

［3］ 楊蓉.“民事政策”之再識(shí)與重構(gòu)［J］.云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（4）：112-116.

［4］ 公丕祥.中國(guó)的法制現(xiàn)代化［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：501.

［5］ 張浩.略論政策與法律的關(guān)系［J］.政法論壇，1982（1）：85-89.

［6］ 陳歷幸.對(duì)政策與法律差異性的反思與重構(gòu)［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2010（2）；66-71.

［7］ 謝少華.政策本質(zhì)初探［J］.華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2003（5）；92-97.

［8］ 張紅.論國(guó)家政策作為民法法源［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2015（12）：133-155.

［9］ 布爾拉茨基.當(dāng)代巨魔——資本主義政治社會(huì)學(xué)概要［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1992：16.

［10］梁慧星.制定和實(shí)施物權(quán)法的重大意義［J］.理論前沿，2007（7）：5-9.

［11］楊震.民法學(xué)［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009：10.

［12］梁治平.法律解釋問題［M］.北京：法律出版社，1998：58.

［13］張德筆.要拆你家小區(qū)圍墻，能同意嗎？[EB/OL].（2016-02-23）.http://view.news.qq.com/original/intouchtoday/n3444.html.

［14］韓潔，郁瓊源.街區(qū)制不等于“拆墻運(yùn)動(dòng)”——權(quán)威專家談封閉小區(qū)大院如何合理“開門”［N］.團(tuán)結(jié)報(bào)，2016-02-25（4）.

［15］鄭漢印.國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓法律性質(zhì)的思考［J］.陜西教育：高教，2015（3）：34-42.

［16］E·博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法［M］.鄧正來，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.

［17］袁明圣.公共政策在司法裁判中的定位與適用［J］.法律科學(xué)，2005（1）：59-65.

［18］尹田.法國(guó)現(xiàn)代合同法［M］.北京：法律出版社，1995：13.

［19］凱爾森.法與國(guó)家的一般理論［M］.沈宗靈，譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，1996：232.

［20］德沃金.認(rèn)真對(duì)待權(quán)利［M］.信春鷹，吳玉章，譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，1998：128.

［21］齊恩平.實(shí)名制政策與私權(quán)保護(hù)的博弈論［J］.法學(xué)雜志，2013（7）：60-67.

［22］金儉.中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)法[M].北京：法律出版社，2008：70.

［23］陳彥光.交通網(wǎng)絡(luò)與城市化水平的線性相關(guān)模型［J］.人文地理，2004（1）：62-65.

［24］陳新民.德國(guó)行政法學(xué)的先驅(qū)者——談德國(guó)19世紀(jì)行政法學(xué)的發(fā)展［J］.行政法學(xué)研究，1998（1）：31-40.

［25］葉傳星.在私權(quán)利、公權(quán)力和社會(huì)權(quán)利的錯(cuò)落處——“黃碟案”的一個(gè)解讀［J］.法學(xué)家，2003（3）：11-15.

“Block System”Policy from the Perspective of Property Law

QI En-ping，XU Jie
（School of Law，Tianjin University of Commerce，Tianjin 300134，China）

The introduction of“Block System”policy has caused an overwhelming repercussion among the public.The public expressed great concern for public safety and community environment.The strongest crosscurrent is that the“Block System”policy violates the provisions of the property law，which is regarded as intervention in the real right of owner.In the development of Chinese history，national policy is inseparable from law.Legalized policy can be directly involved in the private rights and non-legalized policy can also be involved in the application of laws in various ways.Non-legalized“Block System”policy can affect the property right of citizens under the name of“public interest”，but it should accord with the rule of law and the autonomy of private rights.It’s necessary to have a careful examination of the limitation of intervention based on“the principle of legality”and“the principle of proportionality”in order to protect the civil rights.

“Block System”policy；policy’s intervention in law；limitation

（責(zé)任編輯 丁 平）

D63

A

1674-2362（2016）06-0036-06

2016-09-02

天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（TJFX15-002）

齊恩平（1966—），男，黑龍江綏化人，天津商業(yè)大學(xué)副校長(zhǎng)，教授，法學(xué)博士，主要從事民商法學(xué)研究；徐 捷（1993—），女，山西臨汾人，碩士研究生，主要從事民商法學(xué)研究。