王雪麗，何占濤

（天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津300134）

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3R+1C：新常態(tài)下城市政府危機(jī)治理能力探析

王雪麗，何占濤

（天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津300134）

【摘要】危機(jī)治理能力是檢驗(yàn)一個(gè)城市治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)。新常態(tài)下的城市危機(jī)不斷呈現(xiàn)出新特性，城市政府作為公共服務(wù)的提供者和公共事務(wù)的管理者，必然要承擔(dān)危機(jī)治理的責(zé)任。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)城市發(fā)展新常態(tài)特點(diǎn)，可以考慮建構(gòu)一套“3R+1C”的城市政府危機(jī)治理能力體系，即危機(jī)預(yù)測(cè)預(yù)警能力、應(yīng)對(duì)處置能力、恢復(fù)重建能力和治理協(xié)調(diào)能力，為促進(jìn)城市政府危機(jī)治理能力新常態(tài)建設(shè)提供具體工作思路和建議。

【關(guān)鍵詞】新常態(tài)；城市政府；危機(jī)治理；能力

21世紀(jì)以來(lái)，“城市，讓生活更美好”（Better City，Better Life）逐漸成為人們的共同追求。目前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期和城市化快速發(fā)展時(shí)期，加之我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面進(jìn)入新常態(tài)，城市提升人們生活質(zhì)量的同時(shí)，安全風(fēng)險(xiǎn)隨之向城市匯聚，已經(jīng)漸入“非穩(wěn)定狀態(tài)”的危機(jī)頻發(fā)期，呈現(xiàn)出了新常態(tài)下的新特性。如何讓城市更安全，如何加強(qiáng)新常態(tài)下城市危機(jī)治理，已受到政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。作為城市治理的主體，城市政府在應(yīng)對(duì)各種常態(tài)問(wèn)題的同時(shí)，必須增強(qiáng)自身抵御危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的能力，強(qiáng)化城市治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，維護(hù)城市安全和人民生活穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)城市的全面可持續(xù)發(fā)展。

1新常態(tài)下的城市危機(jī)治理

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，加之城市規(guī)模的畸形發(fā)展，各種新的城市問(wèn)題凸出，城市危機(jī)新特性逐漸顯現(xiàn)，對(duì)城市危機(jī)治理能力提出了新的更高要求。

1.1新常態(tài)下的城市治理

時(shí)下，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到政治、社會(huì)、文化等諸多領(lǐng)域，“新常態(tài)”已發(fā)展成為一種大趨勢(shì)。新常態(tài)，是相對(duì)于過(guò)去的形勢(shì)和發(fā)展道路而言的，是一種新的形勢(shì)、新的發(fā)展思路、新的發(fā)展方式，是對(duì)事物發(fā)展規(guī)律的新概括，是對(duì)發(fā)展理念和發(fā)展道路的新認(rèn)識(shí)。［1］隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面進(jìn)入“新常態(tài)”，城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，城市危機(jī)逐漸展現(xiàn)出新的特性，必然要求城市政府用新思維、新方法來(lái)處理城市危機(jī)中的新任務(wù)、新難題。

1.2城市危機(jī)與城市危機(jī)治理

關(guān)于危機(jī)，美國(guó)學(xué)者羅森塔爾和皮伯恩格作了比較經(jīng)典的定義，危機(jī)是“對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則構(gòu)架產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力下和不確定因素極高的情況下，必須對(duì)其做出關(guān)鍵性抉擇的事件”。［2］我國(guó)學(xué)者張成福教授認(rèn)為“危機(jī)是一種緊急事件或狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會(huì)的正常運(yùn)作，對(duì)生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會(huì)常態(tài)的管理能力，要求政府和社會(huì)采取特殊的措施加以積極應(yīng)對(duì)”。［3］

因此，城市危機(jī)是指由各種自然因素和社會(huì)因素相互作用而產(chǎn)生、使得城市在一定時(shí)間和空間內(nèi)喪失正常運(yùn)轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)的功能、影響城市人民生命財(cái)產(chǎn)和生存發(fā)展環(huán)境的各種現(xiàn)象和過(guò)程。［4］主要包括突然發(fā)生、嚴(yán)重危及社會(huì)秩序并帶來(lái)重大損失的自然災(zāi)害危機(jī)、意外事故危機(jī)、公共衛(wèi)生危機(jī)和社會(huì)安全危機(jī)等四大類。

城市危機(jī)治理，指城市政府調(diào)動(dòng)各種資源，運(yùn)用各種方法，通過(guò)前期預(yù)防、發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)處理和善后體系來(lái)管理各種可能發(fā)生的城市危機(jī)，使其損失最小化的行為過(guò)程。城市危機(jī)治理能力，主要是指城市政府協(xié)調(diào)多方力量、調(diào)動(dòng)各種資源，及時(shí)、高效的危機(jī)預(yù)警、應(yīng)對(duì)和修復(fù)能力以及使危機(jī)損失最小化的能力。

1.3新常態(tài)下城市危機(jī)的特殊性

在新常態(tài)下，面臨經(jīng)濟(jì)增速下行和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的雙重壓力，加上城市化建設(shè)的急速發(fā)展，不僅歷史上長(zhǎng)期積累下來(lái)的深層次社會(huì)矛盾日益凸顯，還帶來(lái)了許多新的具有不確定性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和矛盾問(wèn)題。新舊矛盾問(wèn)題的交織、疊加、聚合，所產(chǎn)生的危害將可能集中呈現(xiàn)，甚至在一定時(shí)期或一定范圍內(nèi)會(huì)有激化、擴(kuò)張的傾向，使維護(hù)城市社會(huì)秩序面臨更大的危機(jī)挑戰(zhàn)。因此，新常態(tài)下的城市危機(jī)具有更大的破壞性和影響力，除了具有公共危機(jī)的一般特征，如公共性、突發(fā)性、不可預(yù)測(cè)性、災(zāi)難性外，還呈現(xiàn)出了一些特殊性：

（1）城市危機(jī)彰顯系統(tǒng)性

經(jīng)合組織（OECD）在2003年提出了“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”（systemic risks）的概念，認(rèn)為城市某一領(lǐng)域的單一危險(xiǎn)源就可能嚴(yán)重破壞城市的要害系統(tǒng)而導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)的癱瘓。當(dāng)下隨著城市的快速發(fā)展，內(nèi)部結(jié)構(gòu)愈加復(fù)雜，各系統(tǒng)之間依存度很高，一旦危機(jī)發(fā)生，就會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，快速波及其他系統(tǒng)，使城市系統(tǒng)的脆弱性日漸凸顯。

（2）城市危機(jī)愈加復(fù)雜性

城市危機(jī)的發(fā)生通常涉及人們的生活和社會(huì)的穩(wěn)定，影響范圍廣，敏感性強(qiáng)，擴(kuò)散效應(yīng)明顯，且隨著全球化和社會(huì)信息化的快速發(fā)展以及復(fù)雜多元化的傳播渠道，讓每一個(gè)較大規(guī)模的城市危機(jī)都與世界接軌，引起一定的國(guó)際關(guān)注度，如天津8·12大爆炸事件，讓世界為之側(cè)目，還有在民族及邪教問(wèn)題的處理上，城市危機(jī)引發(fā)震動(dòng)的可能性更是大大增加。

（3）城市危機(jī)更具多樣性

當(dāng)下在狹小的城市空間集聚了大量的人口、資源以及社會(huì)活動(dòng)，為了保證城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不得不建立密集的建筑、交通、通訊網(wǎng)絡(luò)、生活用品供給和醫(yī)療衛(wèi)生等保障系統(tǒng)，各種資源的集聚以及現(xiàn)代科技的運(yùn)用使得城市風(fēng)險(xiǎn)存量不斷增加。城市的任何領(lǐng)域都可能成為危機(jī)觸發(fā)點(diǎn)，例如復(fù)雜的地下交通可能引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害、污染物引發(fā)的傳染病及城市飲水困難等。

（4）城市危機(jī)急需技術(shù)性

時(shí)下城市危機(jī)治理已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的人員救治、物資交通保障等問(wèn)題，而是要有復(fù)雜的技術(shù)性支撐，依賴于專業(yè)人才對(duì)科學(xué)技術(shù)工具的運(yùn)用，更加注重時(shí)效性。［5］一旦危機(jī)爆發(fā)，為了最大程度地保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定，就需要先進(jìn)的預(yù)警技術(shù)、信息網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)、救援技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)操作程序等。

2新常態(tài)下提升城市政府危機(jī)治理能力的重要性

城市作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，各種資源在狹小的時(shí)間和空間中密集交織，其風(fēng)險(xiǎn)源眾多，風(fēng)險(xiǎn)存量極大，加上高風(fēng)險(xiǎn)、頻發(fā)性使得城市危機(jī)治理難度不斷加大。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面進(jìn)入新常態(tài)，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到城市政府治理能力在國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中的新定位，更加清醒地認(rèn)識(shí)到危機(jī)治理能力與城市政府治理能力的新關(guān)系，努力提升城市政府危機(jī)治理能力。

2.1城市危機(jī)治理能力，是促進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

黨的十八屆三中全會(huì)把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為我們推進(jìn)改革的戰(zhàn)略目標(biāo)。從國(guó)家治理結(jié)構(gòu)看，城市治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，在治理現(xiàn)代化建設(shè)中起著先導(dǎo)示范作用；從國(guó)家治理功能看，危機(jī)治理能力也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要功能。現(xiàn)代城市政府的一大基本職能就是保障公共安全，而加強(qiáng)城市危機(jī)治理能力關(guān)系城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，是城市政府堅(jiān)持“服務(wù)民眾”，全面履行政府職能的重要體現(xiàn)。危機(jī)治理能力無(wú)疑是新常態(tài)下政府治理能力現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是城市政府履行職責(zé)的最直接反映。

2.2城市危機(jī)治理能力，是社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的必然要求

黨的十六屆六中全會(huì)提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要任務(wù)，其根本出發(fā)點(diǎn)是要解決我國(guó)社會(huì)劇烈轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的各種矛盾和沖突。多元化是轉(zhuǎn)型社會(huì)的重要特征，多樣性、不確定性是其產(chǎn)生各種矛盾的根源，新常態(tài)使社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)入了新階段。特別是城市規(guī)模的急劇擴(kuò)張，致使城市基本保障能力嚴(yán)重不足，以及快節(jié)奏、高壓力的城市生活，造成人們的心理失衡、犯罪率上升等問(wèn)題，大大增加了城市危機(jī)發(fā)生的可能性。［6］在這轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，城市政府的危機(jī)治理能力是化解社會(huì)矛盾、消除各類危機(jī)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)和諧的重要保證。

2.3城市危機(jī)治理能力，是打造服務(wù)型、責(zé)任型城市政府的重要條件

隨著我國(guó)政治改革進(jìn)入深水區(qū)，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力和利益的重新分配，同時(shí)醞釀著諸多不穩(wěn)定的因素。新常態(tài)使我國(guó)政治生活展現(xiàn)了新態(tài)勢(shì)，特別是我國(guó)城市化發(fā)展取得了令人矚目的成績(jī)，僅用60年時(shí)間便將城鎮(zhèn)化率從10％提高到50％。與此同時(shí)，新的災(zāi)害源、危機(jī)源不斷增加，城市所承載的災(zāi)害或發(fā)生的危機(jī)越來(lái)越頻繁，城市的脆弱性和易損性日益凸顯。在當(dāng)前嚴(yán)峻的新形勢(shì)下，城市政府作為最初的響應(yīng)者與決策者，是危機(jī)處理能否成功的關(guān)鍵性因素，這時(shí)城市政府危機(jī)治理能力就顯得相當(dāng)重要。

2.4城市危機(jī)治理能力，直接影響城市危機(jī)的處置效能

危機(jī)治理能力涉及諸多方面，直面危機(jī)治理的核心地帶及全過(guò)程，包括前期對(duì)危機(jī)真實(shí)情況和事態(tài)發(fā)展的掌握、危機(jī)的應(yīng)對(duì)處置過(guò)程及事后消除影響、恢復(fù)重建等各項(xiàng)工作，還必須做出各項(xiàng)決策，決策又是危機(jī)治理過(guò)程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。城市危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府的首要任務(wù)是：快速反應(yīng)動(dòng)員，科學(xué)分析判斷，選擇最佳應(yīng)對(duì)方案，進(jìn)入“決策一組織一協(xié)調(diào)一控制一反饋”等危機(jī)治理流程，而每一個(gè)環(huán)節(jié)都是動(dòng)態(tài)博弈的過(guò)程，蘊(yùn)含著諸多的不確定因素，在當(dāng)前新常態(tài)下更加考驗(yàn)著城市政府的危機(jī)治理能力。［7］因此，危機(jī)治理能力與決策密切聯(lián)系，相互作用，一定程度上影響決策質(zhì)量，而決策質(zhì)量又影響危機(jī)的處置效能。

3新常態(tài)下城市政府危機(jī)治理能力因素分析

新常態(tài)下，危機(jī)治理能力愈益成為現(xiàn)代城市政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵部分。根據(jù)危機(jī)治理大師羅伯特·希斯（Robert Heath）的危機(jī)治理4R模式，結(jié)合我國(guó)特有國(guó)情和城市發(fā)展特色，在新常態(tài)下城市政府危機(jī)治理能力應(yīng)該包括“3R+ 1C”四種能力：第一，危機(jī)預(yù)測(cè)預(yù)警能力，強(qiáng)調(diào)做好危機(jī)發(fā)生前的預(yù)防、預(yù)警和及時(shí)響應(yīng)方案，甚至是減少危機(jī)發(fā)生的可能性；第二，危機(jī)應(yīng)對(duì)處置能力，強(qiáng)調(diào)危機(jī)發(fā)生時(shí)的快速反應(yīng)和組織動(dòng)員，以期在最短時(shí)間內(nèi)控制危機(jī)，防止事態(tài)惡化；第三，危機(jī)恢復(fù)重建能力，強(qiáng)調(diào)危機(jī)發(fā)生后的科學(xué)規(guī)劃，充分調(diào)動(dòng)各方力量盡快實(shí)現(xiàn)城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，消除不利影響；第四，危機(jī)治理協(xié)調(diào)能力，強(qiáng)調(diào)危機(jī)治理過(guò)程的整體性，注重危機(jī)的預(yù)防、處置和善后工作的協(xié)調(diào)一致以及與社會(huì)組織、新聞媒體、社會(huì)公眾等的協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)工作。［8］

3.1危機(jī)預(yù)測(cè)預(yù)警能力

危機(jī)預(yù)測(cè)預(yù)警能力（Crisis Readiness Capability）是危機(jī)治理過(guò)程的基礎(chǔ)能力，是危機(jī)治理的基礎(chǔ)和前提。無(wú)論國(guó)外內(nèi)，危機(jī)治理的重點(diǎn)都已經(jīng)從事后的危機(jī)治理轉(zhuǎn)向事前的危機(jī)預(yù)防，通過(guò)危機(jī)預(yù)案的制定、危機(jī)監(jiān)測(cè)預(yù)警等盡可能地發(fā)現(xiàn)和識(shí)別危機(jī)，為最有效地治理危機(jī)提供有利條件。健全的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系是城市政府防范危機(jī)發(fā)生的重要前提，也是城市政府有效應(yīng)對(duì)各種危機(jī)并進(jìn)行科學(xué)指揮、協(xié)調(diào)和管理的基本保證。任何一個(gè)危機(jī)都有某種征兆或預(yù)示，新常態(tài)下的城市危機(jī)更難以讓人察覺(jué)，關(guān)鍵是城市政府能不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭，進(jìn)行綜合評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，并及時(shí)發(fā)布預(yù)警。還有公眾能否積極參與監(jiān)測(cè)預(yù)警體系的數(shù)據(jù)信息采集，也體現(xiàn)著城市政府的危機(jī)預(yù)測(cè)預(yù)警能力，可以在社會(huì)公眾的心理預(yù)期中展現(xiàn)一個(gè)良好的城市政府形象。

3.2危機(jī)應(yīng)對(duì)處置能力

危機(jī)應(yīng)對(duì)處置能力（Crisis Response Capability）是危機(jī)治理過(guò)程中的關(guān)鍵，強(qiáng)調(diào)城市政府有效地調(diào)動(dòng)各方力量來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)、減少損失。新常態(tài)下城市危機(jī)的發(fā)生更加復(fù)雜多變，破壞效應(yīng)更加凸顯，對(duì)城市政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)處置能力提出了更高的要求：其一是城市政府的快速反應(yīng)和組織動(dòng)員能力，危機(jī)應(yīng)急處置的實(shí)質(zhì)就是打“時(shí)間差戰(zhàn)術(shù)”，必須及時(shí)應(yīng)對(duì)、果斷決策并采取有力措施，盡快控制局面，確保在最短時(shí)間內(nèi)取得最大成效。其二是信息共享與溝通能力，危機(jī)發(fā)生后，各種傳聞、猜測(cè)、謠言四起，使社會(huì)民眾的思想和情緒產(chǎn)生波動(dòng)和混亂，此時(shí)消除群眾疑慮、實(shí)現(xiàn)與社會(huì)民眾的信息共享與良好溝通就顯得相當(dāng)重要。其三是與新聞媒體、社會(huì)組織等的協(xié)作能力，在危機(jī)發(fā)生過(guò)程中，一方面政府與媒體成為公眾心中兩大權(quán)威，構(gòu)建政府與媒體的協(xié)作關(guān)系，有利于城市危機(jī)的治理；另一方面社會(huì)組織在城市危機(jī)治理中發(fā)揮著特有的積極作用，必須提高社會(huì)公眾參與危機(jī)治理的積極性和主動(dòng)性。

3.3危機(jī)恢復(fù)重建能力

危機(jī)恢復(fù)重建能力（Crisis Recovery Capability），是危機(jī)治理成果的重要支撐，突出城市政府有效調(diào)動(dòng)各方力量在最短的時(shí)間恢復(fù)城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和樹立良好的公共形象，贏得公信力。黨的十八大以來(lái)，服務(wù)型、責(zé)任型政府作為新常態(tài)下城市政府的新定位，必須提高危機(jī)恢復(fù)重建能力，做好城市政府各部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃等危機(jī)恢復(fù)重建的重要前提工作；充分發(fā)揮人民團(tuán)體、志愿者等社會(huì)組織的積極作用，動(dòng)員多方力量籌集資源，共同開展恢復(fù)重建工作；做好善后維穩(wěn)工作，特別是受災(zāi)群體的救助、補(bǔ)償?shù)?，解決他們的基本生活保障問(wèn)題；依靠專業(yè)社會(huì)群體或工作者來(lái)做好心理?yè)嵛?、治療工作，盡可能地消除危機(jī)帶來(lái)的心理問(wèn)題及負(fù)面影響。

3.4危機(jī)治理協(xié)調(diào)能力

危機(jī)治理協(xié)調(diào)能力（Crisis Collaborative Capability）是危機(jī)治理的核心能力，貫穿危機(jī)治理的全過(guò)程，主要是協(xié)調(diào)危機(jī)的預(yù)防、處置和善后工作的一致性以及與社會(huì)組織、新聞媒體等各方治理主體的協(xié)同合作。新常態(tài)下城市危機(jī)的復(fù)雜性和困難度大大增加，影響范圍廣，牽一發(fā)而動(dòng)全身，這就突出了提高城市政府危機(jī)治理協(xié)調(diào)能力的重要性。為此，要積極引導(dǎo)社會(huì)組織、新聞媒體、社會(huì)公眾等社會(huì)力量有效參與到危機(jī)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)中，注重機(jī)制和新技術(shù)等的運(yùn)用，更加高效、快捷地完成危機(jī)的預(yù)防、處置及善后工作；把危機(jī)治理過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)以點(diǎn)成線，以線帶面，形成一個(gè)整體，注重外部社會(huì)力量與內(nèi)部建設(shè)的有效結(jié)合、協(xié)調(diào)應(yīng)用，目的就是有效地完成治理危機(jī)的任務(wù)。

4新常態(tài)下提升城市政府危機(jī)治理能力的對(duì)策建議

在新常態(tài)下，應(yīng)高度關(guān)注和有效提高城市政府危機(jī)治理能力，最大限度地建構(gòu)和維護(hù)好城市社會(huì)秩序。

4.1強(qiáng)化預(yù)防意識(shí)，建立符合城市發(fā)展規(guī)律的超前規(guī)劃體系，提升城市危機(jī)預(yù)警能力

（1）轉(zhuǎn)變危機(jī)治理觀念，強(qiáng)化危機(jī)預(yù)防意識(shí)

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。前期的科學(xué)預(yù)防工作是應(yīng)對(duì)城市危機(jī)的首要環(huán)節(jié)。但傳統(tǒng)上“重治理，輕預(yù)防”的管理哲學(xué)，往往導(dǎo)致危機(jī)爆發(fā)時(shí)信息傳達(dá)溝通的阻塞、緊急處置救援工作的滯后等問(wèn)題，突出危機(jī)預(yù)防能力的嚴(yán)重不足，甚至成為城市政府危機(jī)治理全過(guò)程中的“短板”。新常態(tài)下必須轉(zhuǎn)變危機(jī)治理理念，將危機(jī)處理的工作重心前移，唯有如此，才能有效做到“防患于未然”。

（2）重視城市規(guī)劃工作，建立符合城市發(fā)展規(guī)律的超前規(guī)劃體系

新常態(tài)下，城市危機(jī)治理要從以往的“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”轉(zhuǎn)向“超前規(guī)劃”。城市的發(fā)展有其客觀的規(guī)律性，城市危機(jī)的演變也遵循著某種特定的規(guī)則，因此，在城市規(guī)劃階段就需要有超前意識(shí)，科學(xué)規(guī)劃，對(duì)城市發(fā)展過(guò)程中可能存在的潛在危機(jī)要有充分的認(rèn)識(shí)，并在城市規(guī)劃方案中提前做好相應(yīng)預(yù)案。這樣將在很大程度上化解未來(lái)城市發(fā)展中可能出現(xiàn)的各種潛在風(fēng)險(xiǎn)，為做好城市危機(jī)治理工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（3）完善綜合監(jiān)測(cè)體系，建立全方位預(yù)警網(wǎng)絡(luò)

危機(jī)預(yù)警就是應(yīng)用科學(xué)技術(shù)建立信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)危機(jī)事態(tài)的發(fā)展進(jìn)行有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，做出前瞻性分析判斷，給危機(jī)決策人員提供參考，提高政府應(yīng)急治理的有效性、科學(xué)性。危機(jī)預(yù)警預(yù)測(cè)要適應(yīng)新常態(tài)，突出由“穩(wěn)”向“活”的轉(zhuǎn)變，一方面繼續(xù)制定城市危機(jī)預(yù)警數(shù)據(jù)模型和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，并制定相應(yīng)預(yù)演預(yù)案；另一方面，必須建立城市危機(jī)預(yù)測(cè)信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)時(shí)監(jiān)控和搜集危機(jī)信息，并進(jìn)行可能性預(yù)測(cè)，及時(shí)向公眾發(fā)布，引起全社會(huì)的警惕；再者，應(yīng)該引入社會(huì)力量的參與，建立全方位的預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，提高城市危機(jī)預(yù)警能力，減少危機(jī)預(yù)警成本。

4.2創(chuàng)設(shè)資源信息共享，構(gòu)建協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升城市危機(jī)應(yīng)對(duì)處置能力

（1）重視快速反應(yīng)與組織動(dòng)員工作

快速反應(yīng)是有效應(yīng)對(duì)城市危機(jī)突發(fā)的重要著力點(diǎn)，新常態(tài)下的危機(jī)已經(jīng)跨越了城市本身的范圍，具有高度的復(fù)雜性、災(zāi)害性等特征，因此，城市政府必須與外界加強(qiáng)交流合作，借鑒先進(jìn)城市治理經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)職權(quán)明晰、組織健全、高效靈活的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，通過(guò)法制化手段明確政府各職能部門的責(zé)任，成為我國(guó)城市政府快速有效地應(yīng)對(duì)和處理危機(jī)的必然選擇。［9］應(yīng)當(dāng)事發(fā)后第一時(shí)間啟動(dòng)工作預(yù)案，高效統(tǒng)一指揮，科學(xué)合理組織調(diào)度，整合力量，聚集資源，動(dòng)員廣大社會(huì)力量參與危機(jī)應(yīng)對(duì)工作，最大化地提高危機(jī)應(yīng)對(duì)效能，進(jìn)而最大限度地控制事態(tài)發(fā)展。

（2）加強(qiáng)資源信息共享與溝通

新常態(tài)下應(yīng)該促進(jìn)政府信息公開的規(guī)范化、制度化，保障公民依法享有的參與權(quán)和知情權(quán)，特別是危機(jī)發(fā)生時(shí)，優(yōu)質(zhì)通暢的資源和信息共享機(jī)制是確保信息準(zhǔn)確及時(shí)傳遞，政府快速反應(yīng)處理的關(guān)鍵舉措。利用微博、微信等新媒體平臺(tái)，積極發(fā)展以網(wǎng)絡(luò)為主體的信息共享機(jī)制，加快城市危機(jī)治理信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；強(qiáng)化城市危機(jī)治理的人員、資金和信息技術(shù)等保障工作，有效地組織社會(huì)力量積極參與到政府的危機(jī)治理行動(dòng)中，促進(jìn)相關(guān)資源和信息的互通有無(wú)，最終實(shí)現(xiàn)信息的共享共用和有效傳遞。

（3）建立和完善危機(jī)應(yīng)對(duì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

城市危機(jī)應(yīng)對(duì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制是危機(jī)治理各部門、各方力量及各種相關(guān)資源的高度協(xié)調(diào)與配合的過(guò)程，其目標(biāo)就是把個(gè)體的力量匯聚進(jìn)而轉(zhuǎn)化為整體的力量，從而發(fā)揮出“1 + 1＞2”的效果。以前的城市危急治理模式往往是政府作為單一的管理主體，即便有其他社會(huì)主體的部分參與，也通常由政府占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，但在當(dāng)前新常態(tài)下，政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，鼓勵(lì)、支持并培育、引導(dǎo)社會(huì)各方力量有序參與危機(jī)治理，通過(guò)建立各主體間的危機(jī)應(yīng)對(duì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增進(jìn)主體間的反復(fù)溝通與共同協(xié)商，以致達(dá)成統(tǒng)一目標(biāo)，形成集體行動(dòng)，并在目標(biāo)與行動(dòng)發(fā)生偏差或沖突時(shí)能夠再次通過(guò)溝通協(xié)商來(lái)修正目標(biāo)，推進(jìn)行動(dòng)，共同應(yīng)對(duì)城市危機(jī)治理。［10］

4.3科學(xué)規(guī)劃布局，動(dòng)員社會(huì)力量有效參與，提升城市危機(jī)恢復(fù)重建能力

（1）科學(xué)規(guī)劃，合理布局

科學(xué)的危機(jī)善后處理，能夠有效減少給城市社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的各種損失，減輕給市民帶來(lái)的生理和心理傷害，最大化消除其不利影響。新常態(tài)下作為危機(jī)治理主體，城市政府必須在事后恢復(fù)中放長(zhǎng)眼光，注重經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益的有機(jī)結(jié)合，合理布局，采取創(chuàng)新性措施妥善處理。［11］

（2）引導(dǎo)社會(huì)力量，發(fā)揮積極作用

新常態(tài)下應(yīng)當(dāng)注重培育、支持和引導(dǎo)多元主體參與到城市危機(jī)的恢復(fù)重建工作中，例如強(qiáng)大的志愿者隊(duì)伍是城市危機(jī)治理的重要依靠力量。由于城市危機(jī)的涉及面廣泛，破壞性相當(dāng)大，單獨(dú)依靠政府的力量很難有效、快速地恢復(fù)重建，而NGO、企業(yè)、公眾等社會(huì)力量擁有民間資源、貼近民眾、靈活快捷等諸多優(yōu)勢(shì)，在緊急安置、物資分配、醫(yī)療服務(wù)、人力資源等方面可以發(fā)揮其獨(dú)特的作用，是事后恢復(fù)建設(shè)的有益補(bǔ)充。

（3）重視輿論導(dǎo)向，重塑城市政府形象

在危機(jī)治理新常態(tài)中，一方面城市政府要通過(guò)官方網(wǎng)站、論壇、新聞報(bào)道等軟文化傳遞符合城市文化底蘊(yùn)及良好形象的正面信息，消除民眾心理陰影，重建與民眾良好的情感；另一方面要加強(qiáng)城市政府形象內(nèi)部建設(shè)，強(qiáng)化服務(wù)能力和責(zé)任意識(shí)，必須把“服務(wù)民眾”實(shí)實(shí)在在地扎根在群眾當(dāng)中，貫徹落實(shí)“責(zé)任追究機(jī)制”，從而減少公民對(duì)政府的習(xí)慣性懷疑，重塑服務(wù)型、責(zé)任型城市政府形象。

4.4強(qiáng)調(diào)決策及機(jī)制，應(yīng)用新技術(shù)人才，提升城市危機(jī)治理協(xié)調(diào)能力

（1）強(qiáng)調(diào)機(jī)制的建設(shè)與完善

科學(xué)合理的城市危機(jī)治理機(jī)制，能夠加速推進(jìn)新常態(tài)下城市危機(jī)治理工作現(xiàn)代化建設(shè)。城市政府必須建立完善的危機(jī)治理流程、職責(zé)和規(guī)范，健全預(yù)警監(jiān)測(cè)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、輿論引導(dǎo)等應(yīng)對(duì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市危機(jī)治理的制度化、規(guī)范化。正所謂“一個(gè)好漢三個(gè)幫，一個(gè)籬笆三個(gè)樁”，危機(jī)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，具有時(shí)間和空間的不確定性，單靠政府的力量是不夠的，所以危機(jī)的快速應(yīng)對(duì)與有效解決，需要社會(huì)各個(gè)部門通力合作，積極響應(yīng)，做到有機(jī)結(jié)合、團(tuán)結(jié)協(xié)作。

（2）提高決策創(chuàng)新能力

在新常態(tài)下要激發(fā)危機(jī)治理活力、應(yīng)用決策與創(chuàng)新能力，充分運(yùn)用有限的資源并賦予資源新的用途、屬性、能力以滿足危機(jī)治理的需求，創(chuàng)造新的價(jià)值。如東京和洛杉磯在建立常規(guī)危機(jī)治理組織機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威，非常注重領(lǐng)導(dǎo)者的決策能力。在危機(jī)治理過(guò)程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要決策，而決策需要各種信息、資源的良性、有機(jī)結(jié)合，產(chǎn)生決策的質(zhì)量不僅關(guān)系到危機(jī)處置的效能，還關(guān)系到危機(jī)治理的成敗，關(guān)系到城市政府的形象。同時(shí)要深化城市危機(jī)治理創(chuàng)新能力，加強(qiáng)效能建設(shè)，不斷滿足日新月異的社會(huì)變化，符合新常態(tài)下的危機(jī)治理工作。

（3）充分利用新技術(shù)

新常態(tài)下，隨著信息化發(fā)展邁入大數(shù)據(jù)時(shí)代，危機(jī)治理大發(fā)展的一個(gè)有力抓手就是充分有效地開發(fā)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)在城市治理領(lǐng)域的運(yùn)用空間，大數(shù)據(jù)給城市治理帶來(lái)了空前巨大的歷史契機(jī)，對(duì)于優(yōu)化和提升城市治理能力都有積極意義。［12］必須建立和完善危機(jī)治理大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，注重技術(shù)支撐，重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)、危機(jī)預(yù)警技術(shù)等的更新?lián)Q代，并運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測(cè)和研判，為各部門聯(lián)動(dòng)輸送準(zhǔn)確信息，銜接政府與新媒體、社會(huì)公眾等之間的信息溝通，洞察危機(jī)事態(tài)的動(dòng)態(tài)發(fā)展及趨勢(shì)演化，為有效的動(dòng)態(tài)治理提供有利條件，從而提高城市危機(jī)治理的整體效能。

（4）重視危機(jī)治理人才培養(yǎng)

新常態(tài)下，危機(jī)治理作為一項(xiàng)新的工作越來(lái)越受到重視。特別是十八大以來(lái)，黨政部門和高?？蒲袡C(jī)構(gòu)都加強(qiáng)了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、專業(yè)性危機(jī)治理人才相關(guān)知識(shí)和能力的培訓(xùn)教育，并作為一門有計(jì)劃的專業(yè)性培訓(xùn)活動(dòng)，在實(shí)踐中注意積累和提高他們危機(jī)治理的能力；還可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、書籍等多種途徑學(xué)習(xí)，不斷提高自身應(yīng)對(duì)危機(jī)的決策力、判斷力，不斷提高控制危機(jī)局面的整體能力。

5結(jié)　語(yǔ)

隨著社會(huì)的快速發(fā)展，城市危機(jī)問(wèn)題逐漸凸顯，加之我國(guó)特有的國(guó)情和城市化特點(diǎn)決定了新常態(tài)下中國(guó)城市危機(jī)治理的復(fù)雜性和艱巨性。因此，必須深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)發(fā)展的階段性特征，科學(xué)分析新常態(tài)下的城市危機(jī)，借鑒發(fā)達(dá)城市的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)，全面提升我國(guó)城市的危機(jī)治理能力，促進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化和國(guó)家治理體系化發(fā)展。

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（責(zé)任編輯丁平）

3R + 1C：City Government Crisis Management Capability Analysis of the New Normal

WANG Xue-li，HE Zhan-tao
（School of Public Administration，Tianjin University of Commerce，Tianjin 300134，China）

Abstract：Crisis management capability is an important criterion for testing the ability and system of modern city governance. Under the new normal，with urban crisis constantly showing new characteristics，the city government as a provider of public services and manager of public affairs，is bound to take responsibility for crisis management. Combined with the current development of China’s city new normal characteristics，a set of“3R + 1C”city government crisis management capability system can be constructed involving the crisis forecasting and early warning capability，crisis handling capability，crisis recovery capability and collaborative capability，providing specific ideas and suggestions for promoting the city government crisis management capability construction of the new normal.

Key words：new normal；city government；crisis management；capability

【中圖分類號(hào)】D630

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1674-2362（2016）03-0042-06

收稿日期：2016-03-01

作者簡(jiǎn)介：王雪麗（1978—），女，遼寧海城人，副教授，博士，主要從事城市治理研究；何占濤（1992—），男，河南臨潁人，碩士研究生，主要從事當(dāng)代中國(guó)政府管理理論與實(shí)踐研究。