李亮

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073）

農(nóng)村環(huán)境治理基層政府責(zé)任研究

李亮

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073）

當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境問題突出，治理績效低，從政府責(zé)任的角度而言，涉及政府環(huán)境治理定位不明、環(huán)境責(zé)任履行乏力、依法治理能力不足等因素。針對我國農(nóng)村環(huán)境污染及治理現(xiàn)狀，需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理體制，完善農(nóng)村環(huán)境治理法律法規(guī)，建立政績考核評價(jià)機(jī)制，構(gòu)建政府主導(dǎo)型農(nóng)村環(huán)境治理格局。

農(nóng)村；環(huán)境治理；政府責(zé)任

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)工作逐漸進(jìn)入政府視野，并上升到國家政策層面。盡管國家相繼出臺(tái)了一系列農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)的政策，但農(nóng)村環(huán)境惡化的趨勢依然沒有減弱，日漸惡化的農(nóng)村環(huán)境不斷吞噬著農(nóng)民的幸福感，制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。如何加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理，消解農(nóng)村環(huán)境治理中的政府失靈問題，提高農(nóng)村環(huán)境治理績效，成為確保農(nóng)民環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要議題。

一、農(nóng)村環(huán)境問題的由來

農(nóng)村環(huán)境是相對于城市環(huán)境而言的，以農(nóng)民聚居地為中心的，一定范圍內(nèi)自然及社會(huì)條件的總和［1］。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國的農(nóng)村環(huán)境問題呈現(xiàn)出更大的復(fù)雜性：點(diǎn)源污染與面源污染交織并存，各種不同的新舊污染相互疊加累積，嚴(yán)重制約了農(nóng)民生活質(zhì)量的提升和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

1.生活污染造成農(nóng)村人居環(huán)境惡化。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于缺乏科學(xué)的建設(shè)規(guī)劃和環(huán)境教育理念的引導(dǎo)，農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)布局散、建設(shè)亂，再加上資金缺乏和落后的技術(shù)手段的制約，農(nóng)村垃圾中轉(zhuǎn)處理和地下污水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，造成農(nóng)村污水橫流、生活垃圾隨處堆積，加之近年來農(nóng)村禽畜養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，禽畜糞便也成為農(nóng)村環(huán)境污染的重要來源，這些問題使得農(nóng)村整體環(huán)境趨于惡化，嚴(yán)重影響了農(nóng)村人居環(huán)境的舒適度。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致面源污染擴(kuò)大。改革開放以來，在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的推動(dòng)下，化肥、農(nóng)藥、除草劑、地膜等化學(xué)制品被無節(jié)制使用，而其有效使用率不足50%，地膜殘存率超過40%，由此造成大量有毒有害物質(zhì)殘留在土壤中；同時(shí)由于環(huán)境管理不嚴(yán)格，農(nóng)村養(yǎng)殖場有機(jī)廢棄物處理利用率低，大量禽畜糞便被隨意堆積或直接排入地表水，成為有別于傳統(tǒng)污染的新的污染源。這些農(nóng)藥、化肥、廢料等分散污染源對土壤、水層、大氣等生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重污染，也使農(nóng)田中益鳥、益蟲數(shù)量大量減少，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。

3.城鎮(zhèn)環(huán)境污染轉(zhuǎn)移造成點(diǎn)源污染增加。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市垃圾量劇增，在城市環(huán)境容量有限的情況下，一些近郊農(nóng)村逐漸成為城市的垃圾場。與此同時(shí)，出于節(jié)約經(jīng)營成本和規(guī)避城市環(huán)境污染治理的考慮，以造紙、紡織、礦產(chǎn)資源開發(fā)、化工、食品加工等為主的中小企業(yè)從城市轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成新的固體廢棄物、粉塵、污水灌溉等污染，農(nóng)村不僅要消化自己產(chǎn)生的污染，還要承受城市轉(zhuǎn)嫁來的巨大環(huán)境壓力，使得農(nóng)村環(huán)境污染早已超出了農(nóng)村環(huán)境的負(fù)荷，成為制約農(nóng)村持續(xù)發(fā)展的頑疾［2］。

二、基層政府農(nóng)村環(huán)境治理責(zé)任的理論基礎(chǔ)及困境

近年來，我國各級政府在農(nóng)村環(huán)境治理方面做了大量工作，但環(huán)境治理績效依然不明顯，這一方面涉及農(nóng)村環(huán)境污染分散、經(jīng)濟(jì)體制不合理、技術(shù)手段落后、農(nóng)民環(huán)保意識薄弱等問題，另一方面從政府責(zé)任的角度而言，則涉及政府責(zé)任的缺位與錯(cuò)位、基層政府責(zé)任履行乏力以及依法治理能力不足等因素。

1.政府責(zé)任的缺位與錯(cuò)位。第一，環(huán)境責(zé)任缺位——發(fā)展經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的兩難選擇。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，環(huán)境在本質(zhì)上是一種公共產(chǎn)品，具有“非排他性”“非競爭性”“不可分割性”的典型特征，每個(gè)社會(huì)成員都能免費(fèi)享受環(huán)境所帶來的利益，同時(shí)，它也使每個(gè)人都可能從私利出發(fā)進(jìn)行最大最優(yōu)的消費(fèi)，在缺乏健全的制度安排的前提下，任何消費(fèi)主體都有可能基于“搭便車”的心理對自然資源過度使用而拒絕投資來保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境。而且，由于“市場失靈”，往往還易引發(fā)一系列嚴(yán)重的環(huán)境問題，而這些后果卻要由全體成員共同承擔(dān)，這顯然對公民環(huán)境利益構(gòu)成了巨大的損害，因此，作為社會(huì)公共利益的維護(hù)者，在“市場失靈”時(shí)，需要政府承擔(dān)起對這些利益進(jìn)行保護(hù)的責(zé)任。只有政府合理介入，才能避免其可能導(dǎo)致的“公地悲劇”——這是地方政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)與環(huán)境治理職能的理論依據(jù)。但是對于地方政府來說，承擔(dān)政府職能進(jìn)行公共治理需要付出一定的成本，農(nóng)村環(huán)境治理投資大、見效慢，政府在環(huán)境治理中的投入回報(bào)往往難以在短期內(nèi)得以顯現(xiàn)，相反有時(shí)還會(huì)給政府帶來暫時(shí)性的利益損失［3］。而在我國，很多地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)動(dòng)頻繁，為了能在短時(shí)間內(nèi)取得政績，“在地方官員任期不長的情況下，忽視環(huán)境保護(hù)而發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為地方政府的一種理性選擇”［4］。尤其是在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的地方官員的政績考核體系中，更進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。作為追求自身利益最大化的“理性經(jīng)濟(jì)人”，在基于經(jīng)濟(jì)增長率區(qū)域內(nèi)排序的晉升資格賽下，為獲得更多晉升機(jī)會(huì)，政府官員往往愿意選擇易于被領(lǐng)導(dǎo)看到的“經(jīng)濟(jì)成就”這一顯性政績，通過盲目招商引資和粗放式經(jīng)營發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以提高在經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核排名中的位次。嚴(yán)重污染環(huán)境和浪費(fèi)資源的“十五小”企業(yè)在廣大農(nóng)村屢禁不止，除了監(jiān)督執(zhí)法不嚴(yán)外，也與基層政府的政治與經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)有關(guān)。第二，環(huán)境責(zé)任錯(cuò)位——縱向無權(quán)和橫向的爭權(quán)?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“縣以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一管理?！庇纱丝梢?，當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)的行政管理權(quán)在各級政府的環(huán)保部門，在治理體制上，則形成了以環(huán)保部為首，省市縣設(shè)立專門環(huán)保機(jī)構(gòu)，上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門實(shí)行自上而下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，各級地方人民政府負(fù)責(zé)組織本級環(huán)保部門的人事任免和財(cái)政管理的環(huán)保管理體制。這種“條塊”結(jié)合的行政隸屬體制，導(dǎo)致地方環(huán)保機(jī)構(gòu)獨(dú)立性缺失，使其在行使環(huán)境保護(hù)的行政管理職能時(shí)，理直卻難以氣壯，甚至不得不接受地方政府的指令充當(dāng)非法企業(yè)的“保護(hù)傘”，以至于出現(xiàn)了一些基層環(huán)保局長要通報(bào)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染，只能通過寫匿名信舉報(bào)：“對一些實(shí)在看不過眼的違法排污行為，我給市長信箱寫過舉報(bào)信，可來找我了解情況的卻是縣里主管領(lǐng)導(dǎo)和被舉報(bào)企業(yè)，甚至主管領(lǐng)導(dǎo)讓我?guī)推髽I(yè)查查是誰寫的信?！保?］另一方面，自然資源的多樣性和屬性差異，導(dǎo)致了其管理部門職責(zé)界定不明確，部門間職責(zé)存在交叉、重疊現(xiàn)象，同時(shí)由于立法和執(zhí)法中存在的問題，環(huán)境責(zé)任的部門沖突十分明顯。以河南省原陽縣為例，環(huán)保工作分散在發(fā)改委、農(nóng)林牧、城管、交通、建設(shè)、水利、國土、財(cái)政等多個(gè)部門，僅農(nóng)村人居環(huán)境整治這一項(xiàng)工作，就涉及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧、環(huán)保、建設(shè)、農(nóng)林牧、國土、衛(wèi)生等多個(gè)與農(nóng)村工作有關(guān)的政府部門，是一項(xiàng)涉及面很廣的系統(tǒng)工程，本需要各部門緊密配合、整體聯(lián)動(dòng)，才能取得實(shí)效，但現(xiàn)實(shí)是，上述各部門之間完全脫離，職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象非常嚴(yán)重。各部門的權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致了部門工作的重疊，使得各部門都有可能基于維護(hù)部門既得利益的需要而進(jìn)行橫向的權(quán)力爭奪和濫用；當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境污染時(shí)，各部門又相互推諉而不能進(jìn)行有效管理。

2.基層政府環(huán)境責(zé)任履行乏力。我國實(shí)行“條塊結(jié)合”的環(huán)保管理體制，并且越到基層環(huán)保機(jī)構(gòu)規(guī)模越小，工作人員越少。第一，作為承擔(dān)環(huán)保屬地責(zé)任的縣級環(huán)保部門編制普遍偏緊，環(huán)保監(jiān)管難以全面輻射到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村社［6］。至于直接執(zhí)行上級農(nóng)村環(huán)境治理政策的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，普遍還未設(shè)立獨(dú)立的環(huán)保機(jī)構(gòu)，而多由一名黨政副職干部分管，且囿于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的缺乏，手下并無人員可用，致使農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作難以“落地”。第二，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受上級多部門指導(dǎo)，基本處于執(zhí)行上級政府命令和任務(wù)、配合各部門階段性檢查為主的被動(dòng)狀態(tài)，個(gè)別地方上級政府在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考評過程中也沒有對其環(huán)?？冃Ыo予足夠重視，致其缺乏履行環(huán)保職責(zé)的積極性，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將環(huán)境保護(hù)工作放在邊緣位置，被動(dòng)執(zhí)行、搪塞敷衍。此外，農(nóng)村環(huán)境治理是一項(xiàng)長期的政府工程，具有治理的長期性和效益的滯后性，有的基層政府往往不愿意主動(dòng)投資到農(nóng)村環(huán)境治理中，而是寄希望上級政府，或是機(jī)械照搬上級環(huán)境政策，或是被動(dòng)等待上級更強(qiáng)勢指示。第三，面對上級政府和政策的監(jiān)督，個(gè)別地方的基層政府開始費(fèi)盡心思地采用各種應(yīng)對策略來敷衍檢查。例如，追求短期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、塑造政績工程的運(yùn)動(dòng)式治理活動(dòng)，如突擊環(huán)境整治、環(huán)境治理示范村打造、風(fēng)暴式大氣治理等，這些運(yùn)動(dòng)除了作秀式的短期環(huán)境改善外，對環(huán)境治理的整體性提升效果有限，相反還會(huì)使農(nóng)村環(huán)境陷入“突擊治理——問題反彈——再治理——再反彈”的惡性循環(huán)之中。

3.環(huán)境法治建設(shè)滯后，依法治理能力不足。在環(huán)境保護(hù)方面，我國已初步形成了以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為主體的環(huán)境保護(hù)法律體系，現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法、土地管理法等法律法規(guī)中，都涉及農(nóng)村環(huán)境治理，但在過去“為城市立法、為工業(yè)立法”的思維定式影響下，國家在環(huán)境保護(hù)的制度設(shè)計(jì)上，把農(nóng)村環(huán)境保護(hù)排在了國家整體環(huán)境保護(hù)序列的末端，致使農(nóng)村環(huán)境法治建設(shè)滯后，依法治理能力不足。第一，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法供給不足。由于我國農(nóng)村環(huán)境立法起步較晚，雖然新修訂的環(huán)保法對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的條文從1條增加到4條，但仍然顯得薄弱，缺乏綜合性的專門法律以明確農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的具體規(guī)定，環(huán)保法也僅是對農(nóng)村污染問題做了概括性規(guī)定，缺乏針對性。在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的具體事項(xiàng)上，還存在不同程度的立法缺失：比如關(guān)于農(nóng)村生活環(huán)境保護(hù)還僅處于政策文件中，尚沒有專門法律規(guī)定予以保護(hù)；對于諸如農(nóng)村污水處理、控制污染轉(zhuǎn)移、農(nóng)村環(huán)境污染補(bǔ)償?shù)忍囟I(lǐng)域，立法也沒有涉及，致使這些缺乏法律保護(hù)的領(lǐng)域在出現(xiàn)環(huán)境問題時(shí)無所依托，成為某些利益團(tuán)體侵害農(nóng)村環(huán)境的“幫助犯”。第二，政府法律責(zé)任不明確。依法明確政府的環(huán)境責(zé)任，規(guī)制其治理權(quán)力的邊界，是保證政府規(guī)范行使環(huán)境治理權(quán)的需要，也是法治社會(huì)構(gòu)建的內(nèi)在要求。然而我國現(xiàn)行環(huán)境立法并沒有明確各級政府在農(nóng)村環(huán)境治理方面的責(zé)任。此外，在環(huán)境執(zhí)法方面，我國還沒有建立完善的農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法體系，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法部門、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序等各方面還處于萌芽期，農(nóng)村環(huán)保幾乎為“零執(zhí)法”。這種政府環(huán)境治理法定責(zé)任的缺位，容易導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用和農(nóng)村環(huán)境治理的低效。第三，環(huán)境治理公眾參與機(jī)制缺乏。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)人人參與才能取得成功的事業(yè)，公民和企業(yè)不僅是環(huán)境保護(hù)的利益享受者，而且是環(huán)境保護(hù)的責(zé)任承擔(dān)者。雖然我國相關(guān)法律法規(guī)對公眾參與環(huán)境保護(hù)做了原則性規(guī)定，但客觀來說，這些法律法規(guī)并沒有對環(huán)境參與的主體及其法律地位、參與途徑、法律保障等進(jìn)行明確規(guī)定，政府似乎更熱衷于自上而下地推動(dòng)環(huán)境保護(hù)，這使得本來環(huán)保法律意識薄弱的農(nóng)村居民更加被邊緣化，最終導(dǎo)致環(huán)境法律失靈。

三、基層政府農(nóng)村環(huán)境治理出路分析

1.創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理體制，構(gòu)建政府主導(dǎo)型治理格局。政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起對農(nóng)村環(huán)境這種“公共物品”的使用的監(jiān)督管理職責(zé)——這是政府農(nóng)村環(huán)境治理責(zé)任的理論基礎(chǔ)。前文也論述過，農(nóng)村環(huán)境治理相對于其他公共物品來說，具有治理的長期性、效益的滯后性等特點(diǎn)，單個(gè)社會(huì)組織和個(gè)人都沒有能力去進(jìn)行環(huán)境治理，因此，需要政府發(fā)揮政府職能，提供環(huán)境治理和保護(hù)。我國《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》也對政府的環(huán)境保護(hù)職能進(jìn)行了專門規(guī)定。但是，農(nóng)村環(huán)境治理并不是簡單的行政規(guī)劃和政府命令控制，它是在揚(yáng)棄“環(huán)境管理”的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，環(huán)境管理雖然強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，但它更關(guān)注政府的“管”，而這種管具有較多的應(yīng)景色彩，即先發(fā)展、后治理，先建設(shè)、后堵漏。環(huán)境治理則突破傳統(tǒng)環(huán)境管理思維模式，更多強(qiáng)調(diào)“治”，它注重以多中心治理為主，追求政府、市場和公民之間協(xié)同、合作治理環(huán)境的狀態(tài)。建立政府主導(dǎo)型的農(nóng)村環(huán)境治理體制，要從以下幾方面著手：第一，要深化農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)改革，消解政府機(jī)構(gòu)功能的失靈。在縱向?qū)用?，要?qiáng)化地方環(huán)保部門的獨(dú)立性，省級以下地方環(huán)保部門實(shí)施垂直管理，從而克服現(xiàn)有體制下地方保護(hù)主義弊端，同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立環(huán)保派出機(jī)構(gòu)，配備專職環(huán)境監(jiān)察員，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的環(huán)境監(jiān)管權(quán)和行政處罰權(quán)，使農(nóng)村環(huán)境保護(hù)更具可行性；在橫向?qū)用?，要科學(xué)定義和劃分各部門間的環(huán)境管理權(quán)限和職責(zé)，并將其權(quán)責(zé)劃分的內(nèi)容和程序以法律形式固定下來，同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)主管部門在環(huán)境治理中的“統(tǒng)管”地位，以保證環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性。第二，政府積極引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入農(nóng)村環(huán)境治理，發(fā)揮農(nóng)村基層自治組織的作用，充分利用鄉(xiāng)村熟人社區(qū)的特殊性，提高農(nóng)村居民自主治理農(nóng)村環(huán)境的積極性，形成政府公權(quán)力和鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力相得益彰相互監(jiān)督的農(nóng)村環(huán)境治理局面。第三，加大農(nóng)村環(huán)境治理的資金投入，將環(huán)保投入列入本級財(cái)政支出的重點(diǎn)內(nèi)容，加大對農(nóng)村污染防治和生態(tài)保護(hù)的資金投入，建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的多渠道投資市場機(jī)制，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等社會(huì)主體參與投資，并允許其從中獲取收益。

2.完善基層政府政績考核評價(jià)機(jī)制。在政府治理中，如何激勵(lì)政府官員完成政府職責(zé)是政府實(shí)現(xiàn)其職能的關(guān)鍵要素。按照我國政府的治理架構(gòu)，晉升是對地方干部的最重要的政治激勵(lì)方式。而按照“黨管干部”原則，由組織部門主導(dǎo)的定期對各級黨政干部進(jìn)行政績考核的干部考核評價(jià)體制則是決定官員升遷的重要制度。而以經(jīng)濟(jì)為單一考核指標(biāo)的地方政府績效考核機(jī)制多導(dǎo)致政府官員重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕環(huán)境治理，也直接或者間接庇護(hù)了農(nóng)村中小企業(yè)的環(huán)境污染行為，由此造成嚴(yán)重的環(huán)境管理失靈。因此，要提升農(nóng)村環(huán)境治理績效，就必須改變單純以GDP為核心的政績考核機(jī)制，增大環(huán)境治理指標(biāo)權(quán)重，綜合考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)良好等各方面的因素，建立健全環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和工作考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的完成情況作為對各級政府及環(huán)境監(jiān)管部門的考核內(nèi)容，促使各級黨政干部樹立起“保護(hù)好生態(tài)環(huán)境就是最大的政績”的環(huán)境責(zé)任觀，同時(shí)要改革現(xiàn)行的政績考核評估過程，建立多元主體參與的評估機(jī)制?；谖覈厥獾膰?，要完善“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)”的生態(tài)環(huán)境問責(zé)機(jī)制，明確黨委在農(nóng)村環(huán)境治理體系中的作用，強(qiáng)化基層官員在農(nóng)村環(huán)境治理上的政治責(zé)任、法律責(zé)任以及道德責(zé)任。

3.完善農(nóng)村環(huán)境治理法律法規(guī)，保障政府責(zé)任實(shí)施。基層政府農(nóng)村環(huán)境治理責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，有賴于農(nóng)村環(huán)境治理法律法規(guī)體系的健全。第一，建立農(nóng)村環(huán)境法律體系。要轉(zhuǎn)變以往城市中心主義的環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)理念，立足于農(nóng)村環(huán)境的特殊性，在國家立法層面，堅(jiān)持以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為環(huán)境治理基本法，并對農(nóng)村環(huán)境治理的基本原則、協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)管體制等進(jìn)行原則性規(guī)定，對諸如土壤、化肥農(nóng)藥污染防治、禽畜污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染擴(kuò)散及污染轉(zhuǎn)移等全國農(nóng)村環(huán)境治理中的共性問題，以單行法規(guī)規(guī)章的形式予以規(guī)范，以填補(bǔ)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法空白；在地方立法層面，要加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理地方立法，我國地域的廣闊性及農(nóng)村環(huán)境問題的復(fù)雜性決定了農(nóng)村環(huán)境治理決不能搞“一刀切”式的環(huán)境立法，各地在進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境治理時(shí)，要考慮地方特色，制定適合本地實(shí)際需要的地方性環(huán)境法規(guī)。第二，健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體系。法律的生命力和權(quán)威性在于實(shí)施，做好農(nóng)村環(huán)境治理工作，就必須加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法。應(yīng)明確基層政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的責(zé)任，明確各執(zhí)法主體的職責(zé)，使責(zé)任劃分清晰化、法治化。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變以往事后處罰為主的消極公共服務(wù)思想，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力度，對污染環(huán)境的違法現(xiàn)象切實(shí)履行起監(jiān)督管理職能，保持對破壞環(huán)境問題的高壓處罰勢態(tài)。同時(shí)，加強(qiáng)對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督和管理，在杜絕環(huán)保執(zhí)法不作為的同時(shí)，對因失職、瀆職等行為而導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染和農(nóng)村生態(tài)破壞的現(xiàn)象，要追究其責(zé)任，并給予相應(yīng)的行政乃至刑事處罰。第三，賦予農(nóng)民環(huán)境保護(hù)的相關(guān)權(quán)利。解決農(nóng)村環(huán)境問題，政府應(yīng)樹立環(huán)境民主理念，承認(rèn)農(nóng)民有更好的生活環(huán)境的權(quán)利和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，應(yīng)在立法中賦予農(nóng)民應(yīng)有的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境訴訟權(quán)等，并結(jié)合農(nóng)民的文化素質(zhì)和農(nóng)村社會(huì)的特點(diǎn)，對其參與環(huán)境治理的途徑、形式、程序等進(jìn)行易操作化的處理，以提高農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理的積極性。通過基層政府環(huán)境治理責(zé)任的轉(zhuǎn)變和政府主導(dǎo)下的多方參與，農(nóng)村環(huán)境治理必將走向良性的發(fā)展道路，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

［1］蘇揚(yáng)，魏際剛.新農(nóng)村建設(shè)中解決農(nóng)村環(huán)境污染問題的對策［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2007，（4）.

［2］肖萍.論我國農(nóng)村環(huán)境污染的治理及立法完善［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2011，（6）.

［3］余敏江，黃建洪.生態(tài)區(qū)域治理中中央與地方府際間協(xié)調(diào)研究［M］.廣州：廣東人民出版社，2011.120.

［4］孫曉偉.財(cái)政分權(quán)、地方政府行為與環(huán)境規(guī)制失靈［J］.廣西社會(huì)科學(xué)，2012，（8）.

［5］一封基層環(huán)保局長的匿名信［N］.中國環(huán)境報(bào)，2015-04-02（03）.

［6］陶宏志.生態(tài)文明視域下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層環(huán)保機(jī)制構(gòu)建［J］.環(huán)境與發(fā)展，2014，（11）.

［責(zé)任編輯王亞偉］

D912.6

A

1671-6701（2016）04-0054-05

2016-06-25

李亮（1975—），男，河南原陽人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士研究生。