文◎陳理平　曾于生　錢　國

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派駐檢察室參與基層治理的實踐反思——以浙江省紹興市檢察機關為例

文◎陳理平*曾于生**錢國***

內(nèi)容摘要：實踐中，派駐檢察室立足檢察職能，在定分止爭、懲防職務犯罪、提供法律服務等方面發(fā)揮作用，積極參與基層社會治理。但派駐檢察室工作在法律規(guī)定、辦案模式、基礎保障等層面面臨一些現(xiàn)實困境，建議從修改法律明確監(jiān)督地位、改變辦案方式創(chuàng)新履職模式、深化檢務公開促進執(zhí)法公開透明、加強檢務保障夯實基層基礎等方面完善。

關鍵詞：派駐檢察室基層治理紹興檢察實踐

*浙江省紹興市人民檢察院副檢察長［312000］

**浙江省紹興市人民檢察院法律政策研究室主任［312000］

***浙江省紹興市人民檢察院檢察員［312000］

社會治理中許多新情況、新問題最先出現(xiàn)在基層，社會治理亟需破解的重點、難點問題在基層最突出?；鶎由鐣闹卫砟芰σ殉蔀楹饬咳嫱七M依法治國的重要標準，是國家治理體系的重要組成部分。派駐檢察室作為檢察機關派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作機構，應自覺成為基層社會治理的推動者、維護者和監(jiān)督者?；诖耍P者以派駐檢察室職能定位為視角，在研判基層社會治理面臨的諸多問題和總結法律監(jiān)督在基層治理實踐經(jīng)驗的基礎上，對進一步促進派駐檢察室在基層治理中發(fā)揮作用提出對策建議。

一、派駐檢察室參與基層治理的紹興實踐

基層治理在法治建設全局中處于基礎性地位。圍繞“推進基層治理法治化”，檢察機關如何應對基層社會治理的需求與期待？檢察機關能做什么、應該怎么做才能更優(yōu)化地發(fā)揮法律監(jiān)督職能？派駐檢察室作為檢察機關的最基層單位，處于強化法律監(jiān)督、保障法律實施的最前沿，應當參與基層社會治理。執(zhí)法辦案是履行一切檢察職能的本源和歸宿，是檢察機關參與基層社會治理的基礎性工作。［1］筆者以紹興市檢察機關派駐檢察室的職能定位為分析樣本，［2］對派駐檢察室在基層治理中的角色進行詮釋。

（一）充分發(fā)揮定分止爭作用，推進基層社會矛盾化解

派駐檢察室的本質(zhì)屬性包含了運用法治思維和法治方式定分止爭、化解矛盾。派駐檢察室以審查起訴輕微刑事案件為切入點，踐行恢復性司法理念，充分整合基層力量，開展檢調(diào)對接，積極探索適用刑事和解，努力化解加害人與被害人之間的矛盾糾紛。一是加強對當事人釋法說理。對屬于刑事訴訟法規(guī)定可以和解的輕微刑事案件，依法啟動檢調(diào)對接工作機制，主動約請雙方當事人及近親屬會談，了解案件背后的矛盾糾紛，從情、理、法等三方面進行釋法說理。二是建立基層聯(lián)合調(diào)解機制。與公安派出所、人民法庭、司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村委會建立聯(lián)合調(diào)解機制，充分整合資源，借助多方力量化解矛盾。三是全面審查和解協(xié)議。堅持公開、公平、公正，對達成刑事和解協(xié)議的，堅持書面審查與實地調(diào)查相結合的原則，全面審查當事人的自愿性、合法性及可行性。四是延伸案件后續(xù)工作。督促加害方按協(xié)議依法履行賠償責任，與不訴對象所在村委會、工作單位（學校）以及近親屬共同制定幫教計劃，并監(jiān)督幫教計劃落實，確保不訴對象早日回歸社會。三年來，紹興市檢察機關派駐檢察室促成刑事和解391件，既充分尊重了案件當事人的意愿，又體現(xiàn)了法律的“寬容”與“謙抑”價值，至今未有當事人反悔或提出申訴，真正達到了案結事了的目的。

［案例一］楊某因自家圍墻修建與鄰居黃某一家發(fā)生糾紛，楊某一時沖動用砌磚刀劃傷了黃某的臉，導致黃某輕傷的后果，還因此延誤了黃某兒子的婚宴。派駐檢察室在辦理該案時，深入了解案情，及時聽取村里的反映，主動做好矛盾化解工作，楊某自愿賠償黃某4.2萬元，并誠懇賠禮道歉，得到了黃某及近親屬的諒解。案件辦結以后，兩家人開始走動，黃某兒子結婚時，楊某攜全家都去賀喜，鄰里間尖銳的對立煙消云散。

（二）充分發(fā)揮懲防職務犯罪作用，推進基層黨風廉政建設

派駐檢察室扎根基層，是群眾家門口的檢察院，理應承擔查處和防范基層干部職務罪犯的職責，促進廉政建設，鞏固基層政權。一是偵查信息化。每個檢察室建立基層法律監(jiān)督信息庫，包含轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)法信息、人員信息（國家工作人員、村兩委成員）、工程信息以及國家涉農(nóng)資金信息，收集各類信息50余萬條，探索運用信息引領偵查，促進偵查方式的轉型發(fā)展。二是偵查一體化。派駐檢察室要查辦職務犯罪案件，僅僅依靠檢察室的人員是遠遠不夠的，因此必須將檢察室納入檢察機關偵查一體化工作范圍。對案情簡單且不具有深挖價值的基層干部職務犯罪案件，可以經(jīng)檢察長批準，直接由檢察室立案偵查，反貪、反瀆部門全力配合；對案情復雜的案件，移送反貪反瀆部門偵查。三年來，紹興市派駐檢察室立案偵查15件22人，移送反貪反瀆部門立案33件38人，移送紀檢監(jiān)察處理69人。三是預防社會化。結合辦案，派駐檢察室深入開展基層職務犯罪預防工作，提高基層干部拒腐防變能力。依托農(nóng)村廉政教育基地開展預防講座217次，向當?shù)攸h委政府報送預防調(diào)查報告37份，召開案例剖析會58次，開展鎮(zhèn)村級重點工程同步預防300余次。通過多種預防方式，基本形成了基層預防社會化的新格局。

［案例二］派駐檢察室接到群眾舉報，反映2009年至2012年期間某鎮(zhèn)金家站村多名種糧大戶虛報種植面積，騙取國家糧農(nóng)補貼。檢察室通過信息庫信息比對，發(fā)現(xiàn)申報補貼的種糧面積超過該村實際糧田面積。在掌握了10余名種糧大戶虛報糧田面積，騙取國家補貼款后，檢察室將該線索移送公安機關立案偵查。在查清種糧大戶詐騙事實后，經(jīng)檢察長批準，依法對該鎮(zhèn)原農(nóng)辦主任周某以涉嫌玩忽職守罪立案偵查。

（三）充分發(fā)揮檢察監(jiān)督作用，推進基層依法行政、公正司法

派駐檢察室一個重要的使命就是要加強對“七站八所”的法律監(jiān)督，以促進基層依法行政、公正司法，提高執(zhí)法公信力。通過檢察室與基層站所建立執(zhí)法信息通報與共享等途徑，共建一個執(zhí)法監(jiān)督常態(tài)化機制，探索構建了符合基層特點的多元化監(jiān)督格局。一是突出對涉及民生領域的執(zhí)法活動監(jiān)督。對基層站所的執(zhí)法信息由檢察室的專人進行審查，及時、動態(tài)地掌握轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法情況；圍繞基層熱點問題，重點加強對派出所、司法所、國土所、環(huán)保所、市場監(jiān)管所等基層站所涉及民生領域的執(zhí)法活動進行檢察監(jiān)督。二是明確檢察監(jiān)督的情形。派駐檢察室對受理的材料或發(fā)現(xiàn)的線索，發(fā)現(xiàn)認為可能存在違法履行職責或者不作為的，應當及時進行調(diào)查。黨的十八屆四中全會也提出檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或不行使職權的行為，應當督促其糾正。三是明確對嚴重違法執(zhí)法行為進行監(jiān)督的方式。對基層站所違法執(zhí)法行為主要采用檢察建議方式，但可以根據(jù)事實情況采取不同的形式，如發(fā)現(xiàn)存在職務犯罪苗頭和隱患的，可以進行檢察約談；發(fā)現(xiàn)違紀違法行為的，嚴重的移送紀檢監(jiān)察部門；發(fā)現(xiàn)不履行或怠于行使職責的，進行督促糾正。三年來，派駐檢察室向司法所發(fā)送監(jiān)督意見116份，糾正脫管、漏管37人，向公安派出所發(fā)送監(jiān)督意見173份，向其他基層站所發(fā)送監(jiān)督意見41份，99%以上的檢察監(jiān)督意見得到了落實、回復，有效加強對基層公權力運行的監(jiān)督，維護群眾合法權益。

［案例三］派駐檢察室在對某鎮(zhèn)的社區(qū)矯正工作進行監(jiān)督時，發(fā)現(xiàn)該鎮(zhèn)被判處緩刑的李某，已經(jīng)脫離監(jiān)管3個月，遂向司法局發(fā)出《檢察建議書》，要求認真調(diào)查核實，如屬實建議向法院撤銷緩刑。司法局認真調(diào)查，并向法院申請李某收監(jiān)，及時解決了一起漏管事件，維護了刑罰執(zhí)行的嚴肅性和社會穩(wěn)定。

（四）充分發(fā)揮法律服務作用，提升人民群眾法治素養(yǎng)

依托派駐檢察室，把法律宣傳做到最基層，把法治思維引向最基層。一是巡回法律宣傳下基層常態(tài)化。以檢察室人員為主、各業(yè)務部門人員為輔，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村法制宣傳隊，每月開展下鄉(xiāng)宣傳工作，共計法制宣傳260余次，發(fā)送宣傳資料2萬余份，接受法律咨詢1300余人次。二是刑事案件開庭下基層常態(tài)化。與人民法院建立輕微刑事案件下基層巡回審判機制，選擇鄰里糾紛引發(fā)的刑事案件、基層干部貪污賄賂犯罪案件，通過現(xiàn)場庭審活動，引導群眾學法、守法、用法，組織群眾、基層干部等3000余人參加旁聽。三是走村入戶常態(tài)化。每個檢察室干警聯(lián)系轄區(qū)內(nèi)2至3個行政村，并將姓名、照片、聯(lián)系方式及檢察機關職責上村務公開欄，每周走訪村民至少2次，掌握村情民意，傾聽群眾訴求，幫助解決問題380余起。

［案例四］派駐檢察室聯(lián)合法院將一起發(fā)生在企業(yè)內(nèi)的挪用資金案庭審移到企業(yè)開庭，并組織附近8家規(guī)模較大企業(yè)的管理人員、財務人員等200余名職工參加旁聽。庭審結束后，一名企業(yè)的高管稱“比上100堂法制教育課更有效果”。

二、派駐檢察室參與基層治理面臨的困境

實踐證明，派駐檢察室是推進基層治理法治化不可或缺的重要力量，創(chuàng)新出許多具有基層治理法律監(jiān)督內(nèi)涵的做法。但受整個宏觀管理體制和法治環(huán)境的影響，派駐檢察室不免也具有時代烙印，同樣存在著地位不明確、執(zhí)法行政化、保障不健全等共性問題。

（一）“監(jiān)督地位”與法律規(guī)定不明確的沖突

《人民檢察院組織法》第2條第3款規(guī)定依法可以設置派出檢察院，但是沒有規(guī)定可以設置派出檢察室。最高人民檢察院1993年頒布的《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》規(guī)定屬于工作制度層面，不是國家法律層面。而人民法庭、派出所等其他基層司法機構的設置都納入了基本法范疇，有法律的明確規(guī)定，致使派駐檢察室的法律監(jiān)督地位與監(jiān)督對象不對稱。

（二）“親民檢察”與傳統(tǒng)執(zhí)法辦案方式的沖突

檢察室扎根基層、貼近群眾，執(zhí)法辦案方式應當體現(xiàn)親民性，彰顯公開透明和公平公正。受傳統(tǒng)行政化辦案模式的影響，派駐檢察室檢察官承辦的案件，需要將各種文書呈報給上司層層審核簽字認可，可能導致決定者與承辦檢察官出現(xiàn)不同意見，影響辦案的效率，與親民檢察的理念是相悖的。檢察室執(zhí)法辦案更多的是直接與群眾打交道，如開展刑事和解，需要村民、調(diào)解組織等多方力量參與，辦案過程和結果需要全程公開、透明，并接受社會群眾監(jiān)督。

（三）“能動司法”與基礎保障不健全的沖突

能動司法所需的人力、財力成本是派駐檢察室開展業(yè)務的基礎保障，只有在配套的軟硬件設施到位的情況下，才能促使有效開展能動司法。一是人員配備不足。人民法庭、派出所普遍配備6名以上干警以及相應的書記員或協(xié)警，而檢察室2至3名干警的占絕大多數(shù)，限制了其業(yè)務的開展。二是財力投入不夠。檢察室的辦公場所大多數(shù)都是借用或租賃的，滿足不了辦公需要。三是激勵措施不完備。檢調(diào)對接、刑事和解等能動司法所需的成本遠高于移送起訴，檢察室的檢察官需要付出更多的辛勤努力。如果不能滿足基層檢察官的合理訴求，其工作熱情和積極性就會銳減。

三、完善派駐檢察室參與基層治理的建議

派駐檢察室是實現(xiàn)法律監(jiān)督工作與基層社會治理工作相結合的有效舉措，對實現(xiàn)基層治理法治化具有重大意義，應當高度重視此項工作，將派駐檢察室工作常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，持續(xù)助推基層治理法治化進程。

（一）修改相關法律，樹立派駐檢察室的法律監(jiān)督權威

實踐證明，派駐檢察室是法律監(jiān)督向基層延伸的堅實平臺，尤其有利于健全基層司法體系，強化對基層執(zhí)法運行狀況的法律監(jiān)督，應當在法律層面明確派駐檢察室為基層檢察院派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)、特定區(qū)域）的工作機構。建議《人民檢察院組織法》第2條增設一款“縣一級人民檢察院根據(jù)工作需要，可以在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等區(qū)域設置若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）檢察室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）檢察室是縣一級人民檢察院的組成部分”。

（二）轉變辦案方式，創(chuàng)新派駐檢察室的履職運行模式

去除檢察機關執(zhí)法辦案的行政化審批，必須在改革檢察司法體制和運行機制的架構中進行，推行主任檢察官辦案責任制，確立主任檢察官審決案件的主體地位，有效提高工作效率。派駐檢察室應當明確為綜合性的業(yè)務部門，配置一名主任檢察官，授予一定的辦案權限，突出檢察室工作的親民和能動屬性，獨立承擔辦案責任。

（三）深化檢務公開，促進派駐檢察室的執(zhí)法公開透明

堅持以“依法、全面、及時、規(guī)范”為原則，尊重基層司法規(guī)律，統(tǒng)籌推進檢務公開，讓檢察權運行在陽光下。在執(zhí)法過程中，切實保障當事人合法權益，如加強釋法說理、開展社會調(diào)查等，努力讓群眾在派駐檢察室辦理的每一起案件都能切切實實地看得見、感受得到公平與正義，提高司法公信力和群眾對檢察工作的滿意度。

（四）加強檢務保障，夯實派駐檢察室的基層基礎建設

檢察室要實現(xiàn)健康有序地發(fā)展，必須以建立健全人員經(jīng)費保障機制為前提。在人員保障方面，確保檢察室的專職人員不少于5人以及建立相應的檢察室干警激勵機制。在經(jīng)費保障方面，加快推動省以下檢察院財物統(tǒng)一管理，由省級檢察院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，根據(jù)實際需求，統(tǒng)一派駐檢察室的設置規(guī)模、建設標準等。

注釋：

［1］高連城：《找準檢察機關參與社會管理創(chuàng)新的契合點》，載《人民檢察》2013年第4期。

［2］紹興市檢察機關共設有9個派駐檢察室，從2012 年3月開始明確三項基本職能（查辦和預防職務犯罪，輕微刑事案件的審查起訴，司法、行政執(zhí)法的法律監(jiān)督），數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間為2012年3月至2015年2月。