河南省司法廳課題組

完善我國軍人軍屬法律援助制度若干問題探析*

河南省司法廳課題組

優(yōu)待軍人軍屬是國家責任。法律援助優(yōu)待屬于軍人軍屬的社會優(yōu)待權利范疇。憲法和法律賦予了軍人及軍人家屬在政治、經濟、社會等方面優(yōu)待權,但缺乏保障權利實現的公共法律服務。我國軍人軍屬法律援助制度建立以來，河南省先行先試，率先探索實踐軍民融合式軍人軍屬法律援助工作，在制度機制和工作網絡架構等方面不斷創(chuàng)新發(fā)展。筆者基于對軍人軍屬自身及其對法律援助需求的特殊性及法律特別保護分析，對完善軍人軍屬法律援助制度提出了具體思路和建議。

一、軍人軍屬法律援助制度概述

軍人軍屬法律援助制度，是指在軍地司法行政部門主導下，結合軍人軍屬的特殊屬性及所需的特殊保護，將軍人軍屬作為法律援助重點對象之一，軍地協同建立有效的專門服務組織、服務網絡和工作機制，以法律咨詢、援助辦案等形式為軍人軍屬提供無償法律援助，依法預防和化解軍人軍屬涉法涉訴矛盾糾紛，維護司法公正，促進社會公平正義的一項優(yōu)待軍人軍屬的法律保障制度。

軍人軍屬法律援助服務具有四個特點：一是流動性。省軍區(qū)系統(tǒng)和部隊政治機關人員流動快。義務兵流動更快，二是異地性。軍人及軍人家屬工作、生活的流動性、異地性決定必須建立法律援助異地協作機制，進行代申請、取證等工作。三是統(tǒng)一性。軍人軍屬法律援助制度的頂層設計和系統(tǒng)性部署決定了援助服務的統(tǒng)一性。四是協同性。協同性指軍地協同。只有軍地協同建立系統(tǒng)完備、銜接配套制度體系，才能確保軍人軍屬法律援助制度實施中軍地協調、順暢高效。

2001年9月，司法部、解放軍總政治部印發(fā)《關于加強法律援助和法律服務工作切實維護國家軍事利益和軍人軍屬合法權益有關問題的通知》，作出了開展軍人軍屬法律援助工作的規(guī)定，標志著軍人軍屬法律援助制度初步建立。自2003年9月國務院《法律援助條例》實施至2014年9月的11年間，浙江、河南、江蘇、山東等省依照條例授權，將涉及軍人軍屬基本民生領域的涉法涉訴矛盾糾紛事項納入法律援助范圍，提供優(yōu)待服務。2014年9月，《國務院 中央軍委關于進一步加強軍人軍屬法律援助工作的意見》（國發(fā)〔2014〕37號）（以下簡稱“國發(fā)〔2014〕37號文件”）出臺，對軍人軍屬法律援助制度作出頂層設計，著眼最大限度維護國防利益和軍人軍屬合法權益，對對象范圍、機制建設、相關保障以及組織領導等方面進行了規(guī)范。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、新疆生產建設兵團隨即出臺文件推動制度實施。

二、我國軍人軍屬法律援助制度及實施中存在的問題及分析

（一）各地軍人軍屬法律援助服務均等化程度低

1．各省界定和實際執(zhí)行的軍人軍屬法律援助對象的范圍不同。國發(fā)〔2014〕37號文件規(guī)定軍人軍屬申請法律援助的，應適當放寬經濟困難條件。這一規(guī)定體現了平戰(zhàn)區(qū)分原則。免予經濟困難條件審查的規(guī)定，突出了平時對義務兵和供給制學員及軍屬的優(yōu)待，戰(zhàn)時包括重大非戰(zhàn)爭軍人行動時，對執(zhí)行任務的軍人及軍屬優(yōu)待。我國軍人軍屬法律援助制度中的軍屬的概念及范圍尚未統(tǒng)一界定，各省軍人軍屬法律援助實踐中確定軍屬的范圍不同，應當明確。

2．基本覆蓋面暨法律援助事項范圍和經濟困難標準不同。軍人軍屬大多兩地分居，存在區(qū)域化差異。各?。▍^(qū)、市）之間法律援助的經濟困難標準和事項范圍不一，差異化必然導致認定困難，給軍人軍屬申請法律援助帶來困難。另外，差異化默認了區(qū)域間不平等情況的存在。這種現實與法律援助追求的公平正義之間存在明顯悖論。對權利救濟保障途徑中存在的差異，隨著軍人軍屬法律援助宣傳、運用的普及，將會引發(fā)出更大層面的不理解。在此情況下，即使各地律師、基層法律服務資源的數量和服務水平有保障，省級行政區(qū)域的法律援助服務均等化也難以實現，軍人軍屬法律援助服務均等化缺乏覆蓋面調整的制度機制保障基礎。

3．軍人軍屬法律援助經濟困難標準低、事項范圍窄。目前，部分省份法律援助經濟困難標準參照低保標準制定，一是參照指標不科學，二是普遍設定的門檻高，難以保障低收入人群獲得法律援助。在此基礎上，對軍人軍屬放寬法律援助經濟困難條件，不能解決根本問題。軍人軍屬法律援助事項范圍是以列舉式將軍人軍屬多發(fā)易發(fā)涉法涉訴矛盾糾紛事項納入。多發(fā)易發(fā)涉法涉訴事項是相對而言的，在不同時期，會集中在不同的領域。法律法規(guī)和政策的滯后性與穩(wěn)定性并存，即使是當前軍人軍屬多發(fā)易發(fā)涉法涉訴事項，列舉式也難以覆蓋到位。

（二）軍人軍屬法律援助制度實施的標準化、程序化、規(guī)范化程度低

1．工作機制亟待建立健全。國務院、中央軍委發(fā)文對軍人軍屬法律援助工作機制方面有了初步要求，但在操作層面上未對工作站職責、案件辦理程序等作出統(tǒng)一規(guī)定。在拓寬軍人軍屬申請法律援助渠道方面，加強軍人軍屬法律援助工作站、聯絡點建設，探索依托律師事務所等法律服務機構設立軍人軍屬法律援助受理點，均需落實和規(guī)范；在軍人軍屬法律援助服務便利化方面，開展流動服務和網上申請、受理等服務的運行機制和網絡平臺建設尚需建立健全。在優(yōu)化辦理程序方面，需明確作出優(yōu)先受理申請、簡化受理審查程序及應急情況下先行受理的規(guī)定；健全軍人軍屬法律援助案件異地協作機制。上述問題需要建立全國統(tǒng)一配套的軍地銜接工作機制予以解決。

2．保障機制亟待建立健全。經費、人員編制等問題需要通過建立健全保障機制予以解決。保障機制中需要解決的重點是經費保障問題。《法律援助條例》及國發(fā)〔2014〕37號文件對經費保障作出了宏觀規(guī)定，未設定各級財政對軍人軍屬法律援助經費的保障標準、增加經費投入的幅度和調整周期，針對性和可操作性不強。實踐中，軍人軍屬法律援助經費是法律援助經費的組成部分，各級人民政府應當落實責任，統(tǒng)籌軍人軍屬等法律援助工作的現實需求，確保法律援助財政保障水平適度增長。財政也可以單獨設立軍人軍屬法律援助專項經費。經費保障機制必須化為可操作的具體標準、程序和措施。

三、完善我國軍人軍屬法律援助制度若干問題的建議

（一）通過立法完善軍人軍屬法律援助制度

1．軍人軍屬的特殊屬性及所需的特殊保護需要加強法律保障。我國的《國防法》第7條、第59條規(guī)定要保護軍人權利。現役軍人依法履行職責的行為受法律保護?，F役軍人在人權司法領域權益基本由軍事法調整，部分民事權益保障也由軍事司法機關管轄。軍人履行公民義務，同時享有公民權利。國防和軍事利益是最高國家利益，關系國家主權獨立和領土完整，關系國民安全和社會穩(wěn)定。良好的軍事秩序①軍事秩序，是指在軍事活動中形成的某種相對穩(wěn)定的社會聯結方式。參見王書道：《軍事法價值初論》，《西安政治學院學報》2004年第5期。和國防安全，為每一個公民生存與發(fā)展所需。軍事秩序的失衡會直接影響國防安全，關系國家存亡。世界各國立法普遍對軍人的一些基本權利做了特別限制，以確保軍事秩序穩(wěn)定。我國《憲法》也規(guī)定對公民的一些基本權利可進行必要、適當的限制。我國通過立法對現役軍人的平等權、集會、結社、游行、示威自由、人身自由、宗教信仰自由、通信自由和社會經濟權利等基本權利分別予以暫?；蛘卟糠謺和５南拗啤！败娙嗣袷聶嗬擒娙藱嗬w系的重要內容，是軍人最基本的權利。早在夏代的軍令《尚書·甘誓》中就有“用命賞于祖”的內容，即對有軍功者實施獎勵，這是最初體現軍人民事權利的法律規(guī)定”。②席鋒宇：《如何完善軍人的民事權利應細化保護》，《法制日報》2009年4月12日。軍人的民事權利是一般民事權利和特別民事權利的統(tǒng)一。一般民事權利與軍事利益發(fā)生沖突時則會受到軍事法的限制。世界各國普遍把權利限制與權利補償相結合，對軍人被限制的權利，按照權利與義務相一致的原則建立了補償機制。我國《國防法》規(guī)定了軍人保險、養(yǎng)老金保障、軍人優(yōu)撫優(yōu)待和退役安置等方面的軍人特有權利。《民法》第33條、《刑法》第259條規(guī)定了對軍人婚姻家庭權利的特殊保護和補償。

軍屬是一個憲法性稱謂。我國《憲法》第45條、《國防法》第63條規(guī)定國家和社會優(yōu)待軍人家屬?，F役軍人家屬作為現役軍人的家庭成員，并非武裝力量的有機組成，但以自身特有的方式直接或者間接地為國防建設做著不可或缺的特殊貢獻。國防建設是國家權力，國防安全是國家為每一個公民提供的公共服務。權利與義務對等，每一個公民包括現役軍人家屬有平等獲得國防安全的權利，也應當平等負有支持國防建設的義務?？陀^上，現役軍人家屬支持國防建設所承擔的社會負擔比普通社會群體更重。現役軍人家屬基于本人的特殊身份和對國防建設的特殊貢獻依法獲得了國家、社會在政治、經濟、社會、文化和家庭等各方面給予優(yōu)待的權利。法律援助屬于社會保障的范疇，對軍人家屬的法律援助優(yōu)待屬于社會優(yōu)待權利。

2．軍人軍屬對法律援助的特殊訴求及案件的特殊性需要完善法律援助立法?；趪篮蛙娛陆ㄔO的特點和需要，軍人通常異地服役，與軍人家屬兩地生活，并且人身自由、通信自由、婚姻自由等公民基本權利受一定限制。軍人家屬隨軍限制較過去雖有放寬，兩地帶來的生活上的不便和困難依然是突出問題。國防和軍事建設需要軍人時刻做好軍事斗爭準備，即使是和平時期，軍人平時及參加軍事演訓、執(zhí)行搶險救災、反恐維穩(wěn)、國際維和、海外護航、國際救援等軍事行動期間，本人處理自己及其家屬的涉法涉訴矛盾自由均受限制，大多只能通過部隊政治機關表達訴求。

軍人軍屬的法律援助需求雖然在不同時期有所不同，但基本上以軍屬的需求為主，涉及現役軍人本人的矛盾糾紛數量較小。軍人軍屬的法律援助需求同普通公民有共性，大多集中在婚姻家庭、人身損害、土地征用、拆遷安置補償、保險賠付、相鄰關系等涉及民生領域的糾紛，同時，基于軍人、軍人家屬的特殊屬性和法律地位在請求給予優(yōu)撫待遇、軍婚特殊保護等問題上有需求。軍人軍屬的特殊屬性和生活工作特點決定，軍人軍屬法律援助服務必須優(yōu)質便捷高效，必須靠訴求表達渠道暢通、軍地協同機制暢通、法律援助異地協作機制暢通等保障。要有標準化、程序化的軍人軍屬法律援助的質量監(jiān)管機制和案件通報（反饋）制度，確保服務質量和各方掌握信息對稱。軍人軍屬的特殊屬性及所需的特殊保護決定了軍人軍屬對法律援助的特殊訴求及案件的特殊性，也決定了通過立法完善軍人軍屬法律援助制度的必要性。

（二）立法明確法律援助是公共法律服務，是中央地方共同事權

1．法律援助是公共法律服務。軍人軍屬法律援助制度是法律援助制度的有機組成，其完善和實施，首先要解決法律援助的定位以及事權劃分問題?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將法律援助定位為公共法律服務，提出推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務。要求完善法律援助制度，擴大援助范圍，為公民提供及時有效法律幫助。法律援助制度的完善和實施是公共法律服務體系的支撐。法律援助是公共法律服務，屬于政府向社會提供的公共服務。

2．法律援助屬于準全國性公共服務，是中央地方共同事權。完善立法、明確事權，對于解決法律援助制度中的經費等保障機制等問題來講是前提和基礎。事權劃分是完善法律援助制度不可回避的問題?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區(qū)域性公共服務作為地方事權。向社會提供公共服務或公共產品屬于政府的基本職能。

根據公共產品層次性理論，公共產品的層次決定中央與地方政府提供公共產品的分工。公共產品層次的劃分，主要有“二分法”和“三分法”兩種?！盁o論是“二分法”還是“三分法”，其對于中央與地方事權劃分的邏輯影響都是一致的，即“公共產品層次性——中央與地方事權的配置——中央與地方財權的配置”模式的建立和運行③鄭毅：《中央與地方事權劃分基礎三題——內涵、理論與原則》，《云南大學學報》（法學版），2011年第4期。 “三分法”觀點認為，公共產品按受益范圍或效用溢出的程度可分為全國性公共產品、準全國性公共產品和區(qū)域性公共產品。①全國性公共產品由中央政府來提供。②準全國性公共產品由于跨區(qū)域，有較大的利益外溢性，應由上一級政府直至中央政府統(tǒng)一提供；或者由某一地方政府提供，但由上一級政府直至中央政府提供某種補貼。③區(qū)域性公共產品由地方政府負責提供④吳笛：《中央和地方事權與財權的劃分與改革思路》，《合肥工業(yè)大學學報》（社會科學版），2010年第2期。。

完善法律援助制度，迫切需要立法，立法必須明確事權，必須建立事權與支出責任相適應的制度。我國軍人軍屬、農民工等法律援助重點群體流動性強，我國法律援助制度的無償原則和案件屬地管轄原則決定了法律援助服務對于一些省、市、縣級行政區(qū)域有較大的利益外溢性。法律援助案件異地協作有跨區(qū)域性，省內、省際的跨區(qū)域協作是常態(tài)，我國現行財稅體制決定需要協調區(qū)域之間的利益和分工合作。因此法律援助應屬于準全國性公共產品。法律援助的公益性及其政府責任決定了法律援助在公共法律服務體系起重要支撐作用。根據事權與支出責任相適應的原則，法律援助應是中央地方共同事權。

（三）推進全國軍人軍屬法律援助服務均等化

1．推進全國軍人軍屬法律援助服務均等化具有可行性。法律援助對現役軍人的服務主要是在涉及地方的民事法律問題及軍婚特別保護。法律援助服務更多的是軍屬。根據公開數據，現役軍人約330萬，其中解放軍現役軍人約230萬人、武警約100萬人，現役軍人中義務兵占50%。戰(zhàn)士包括義務兵和士官約240萬人，占國家統(tǒng)計局發(fā)布的2014年末全國人口總數136782萬人⑤國家統(tǒng)計局：《2014年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2015年2月26日。的0.00175%，數字絕對值較小。據河南統(tǒng)計數據，2011年至2014年，軍人軍屬法律援助案件中，受援人為現役軍人的案件占1%，受援人為軍人家屬的案件占99%。軍人家屬符合普通公民法律援助條件的，原本就在地方財政保障范圍內。根據我國經濟社會發(fā)展水平，即使對軍人、軍人家屬取消法律援助經濟困難條件和事項范圍限制，予以法律援助優(yōu)待，也基本不增加財政負擔。法律服務人員不足的地方，可由上級司法行政機關采取政府購買、志愿服務等形式調配律師等法律服務資源予以解決。因此，推進全國軍人軍屬法律援助服務均等化具有可行性。

2．法律援助支出責任由中央和地方按明確的比例分擔。合理劃分事權是建立事權與支出責任相適應制度的前提。根據國務院出臺的《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》提出的合理劃分中央事權、中央地方共同事權和地方事權，建立事權與支出責任相適應的制度的精神。筆者認為，法律援助制度實施提供是公共法律服務，屬于準全國性公共產品范疇。法律援助應是中央地方共同事權。法律援助制度體系建設應納入基本公共服務體系建設范圍。法律援助作為公共法律服務的重要支撐，應由中央和地方共同分擔支出責任，實現法律援助服務均等化，明確中央和地方分擔標準或比例；地方分擔的部分，應當明確省、市、縣三級政府財政各自分擔比例，以省級財政負擔為主。

3．全國統(tǒng)一界定法律援助對象中軍屬的概念和范圍。當前，法律援助對象中軍人的概念已全國統(tǒng)一界定，對軍屬的概念和范圍未做界定。《軍人撫恤優(yōu)待條例》第15條已經明確了軍屬的基本范圍。應全國統(tǒng)一界定法律援助對象中軍屬的基本概念和范圍，不宜由各省自行界定。軍屬的范圍可界定為：軍屬是指軍人的配偶、子女、父母及其他與軍人有法定扶養(yǎng)關系的親屬。

4．制定全國統(tǒng)一的軍人軍屬法律援助經濟困難標準及事項范圍。法律援助經濟困難標準的制定應體現從覆蓋低保人群向覆蓋低收入人群轉變，體現國家和社會對軍人軍屬的優(yōu)待。建議以“城市最低工資標準”為參照指標制定法律援助經濟困難標準，法律援助經濟困難標準以此指標為上限即可。軍人軍屬法律援助經濟困難標準應在此基礎上放寬，鼓勵有條件的地方，對軍人軍屬申請法律援助的，免予經濟困難條件審查。法律援助作為公共法律服務體系的重要支撐，法律援助服務的范圍是有邊界的。從法律援助制度的基本價值追求和軍人軍屬特殊屬性及法律地位看，可建立軍人軍屬法律援助事項負面清單。在我國憲法和法律規(guī)定的國家和社會應對軍人軍屬優(yōu)待和特殊保護的范圍內，排除與法律援助立法精神不符的涉法涉訴矛盾糾紛事項即可。

（四）建立軍地協同、全國互聯互通的軍民融合式軍人軍屬法律援助體系

1．軍人軍屬法律援助有軍民融合深度發(fā)展的必要性及可行性。軍民融合發(fā)展是國家戰(zhàn)略。根據軍人軍屬這一特殊群體法律援助需求特點及其法律援助優(yōu)待權利落實的現狀，軍人軍屬法律援助制度實施需要軍地法律服務網絡的融通、制度運行機制的融通、律師等法律服務資源的融合、軍地協作的融洽等方面保障。國發(fā)〔2014〕37號文件解決了制約法律援助制度軍民融合發(fā)展的體制性障礙、結構性矛盾、政策性問題。落實各項任務措施要求，需要建立軍地協同、全國互聯互通的軍民融合式的軍人軍屬法律援助體系，也初步具備了建立條件。

2．統(tǒng)一全國軍人軍屬法律援助專門服務組織設置?？捎绍姷厮痉ㄐ姓块T主導，分別依法履行軍地司法行政工作職責，發(fā)揮省軍區(qū)系統(tǒng)聯系軍地的橋梁紐帶作用。在團級以上作戰(zhàn)部隊建立工作站或聯絡點均可。工作站或聯絡點應當在營連級部隊設法律援助聯絡員。在非作戰(zhàn)部隊團級以上單位設法律援助聯絡員。同時，全國應統(tǒng)一基礎網絡架構，以便全國、全軍范圍內的互聯互通，法律援助異地協作暢通，軍地銜接協作暢通。廣大軍人軍屬根在基層，軍人軍屬法律援助專門服務組織應覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)以及駐軍團以上單位?？h（市、區(qū)）人武部軍人軍屬法律援助工作站應在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人武部設立聯絡員。

3．完善軍人軍屬法律援助工作制度機制設計。一是建立軍地法律援助工作機構間的日常性信息交換溝通機制；二是司法行政機關、法律援助機構與軍人軍屬法律援助工作站要建立重大疑難問題會商機制；三是建立日常工作運行機制，包括宣傳工作常態(tài)化機制、建立軍人軍屬法律援助輿情工作機制；四是建立辦案工作規(guī)范化機制，重點完善落實辦案質量監(jiān)督機制，建立案件質量評估標準和程序。建立完善案件異地協作機制。經審查，符合軍人軍屬法律援助條件且應由省內其他法律援助機構管轄的法律援助事項，法律援助機構應引導申請人直接向有管轄權的法律援助機構申請，并予以協助；對省際協作的事項，省轄市法律援助機構負責統(tǒng)一對外聯絡、處置；重大疑難案件的異地協作，省轄市法律援助機構應報省級法律援助機構協調。工作站予以協助；五是建立定期督查考評機制、責任追究機制。

課題組組長：

周濟生（河南省司法廳副廳長）

課題組成員：

史雪梅李程龍（河南省法律援助中心）

趙轉（河南財經政法大學民商法學院教授）

執(zhí)筆人：李程龍

（責任編輯朱騰飛）

*本文系司法部2014年全國司法行政系統(tǒng)理論研究規(guī)劃課題，項目編號14GH2046。