朱騰飛（本刊）

關(guān)于基層人民調(diào)解工作的調(diào)研報(bào)告——以山東省萊州市為例

朱騰飛（本刊）

2016年7月24至30日，根據(jù)中央國家機(jī)關(guān)工委統(tǒng)一安排，我隨“根在基層·中央重大政策落實(shí)”調(diào)研團(tuán)到山東省煙臺(tái)市進(jìn)行調(diào)研，調(diào)研主題是“行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作”，調(diào)研主要地點(diǎn)在山東省萊州市。為進(jìn)一步了解煙臺(tái)市人民調(diào)解工作整體開展情況，調(diào)研團(tuán)還先后赴煙臺(tái)招遠(yuǎn)市、龍口市進(jìn)行調(diào)研。在五天調(diào)研時(shí)間里，我們圍繞調(diào)研主題，先后到萊州市司法局、萊州市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)、萊州市交通事故糾紛調(diào)解委員會(huì)、萊州市訴前調(diào)解委員會(huì)、文峰路街道人民調(diào)解委員會(huì)、萊州市三山島司法所和金倉司法所、萊州市程郭鎮(zhèn)東坊北村法德共進(jìn)教育基地、招遠(yuǎn)市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)、招遠(yuǎn)市蠶莊鎮(zhèn)司法所、招遠(yuǎn)金城法律服務(wù)所、龍口市司法行政教育管理中心、龍口市蘆頭鎮(zhèn)商會(huì)人民調(diào)解委員會(huì)、龍口市下丁家鎮(zhèn)法律服務(wù)中心進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。調(diào)研團(tuán)成員始終帶著問題意識(shí)，通過召開座談會(huì)、實(shí)地觀摩調(diào)解現(xiàn)場(chǎng)、查閱檔案卷宗、走訪居民群眾、個(gè)別溝通交流等方式，基本上掌握了所調(diào)研地區(qū)人民調(diào)解組織和司法所機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制、人員編制、業(yè)務(wù)用房、經(jīng)費(fèi)保障、裝備配置和業(yè)務(wù)工作開展等基本情況，了解了基層人民調(diào)解工作中存在的困難和問題。

一、萊州市人民調(diào)解工作基本情況

（一）人民調(diào)解組織基本情況

截至目前，萊州市人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)已覆蓋全市城鄉(xiāng)，共有人民調(diào)解組織1061個(gè)，其中市、鎮(zhèn)（街）、村（居）三級(jí)調(diào)解組織1023個(gè)，企（事）業(yè)單位調(diào)解委員會(huì)32個(gè)，專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解委員會(huì)6個(gè)，全市共有3237名調(diào)解員。萊州市行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)委會(huì)建設(shè)成績突出，目前共設(shè)有醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會(huì)、物業(yè)糾紛調(diào)解委員會(huì)、勞資糾紛調(diào)解委員會(huì)、道路交通事故糾紛調(diào)解委員會(huì)、訴前糾紛調(diào)解委員會(huì)等六個(gè)行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解委員會(huì)，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)調(diào)解委員會(huì)、規(guī)劃建設(shè)調(diào)解委員會(huì)和涉農(nóng)糾紛調(diào)解委員會(huì)正在籌建中。

（二）人民調(diào)解組織工作情況

在調(diào)研過程中，我們了解到，萊州市各級(jí)調(diào)解組織年均成功調(diào)處各類糾紛9000余件，預(yù)防群體性上訪30余件，預(yù)防民轉(zhuǎn)刑20余件，調(diào)解成功率均在98%以上。其中，婚姻糾紛占33%，土地糾紛占34%，家庭和鄰里糾紛占23%，其它糾紛占10%左右；年均協(xié)助調(diào)處各類上訪案件達(dá)1000余起，宣講《人民調(diào)解法》8萬多人次，較好地發(fā)揮了人民調(diào)解的“第一道防線”作用。近年來，萊州市先后開展了“人民調(diào)解進(jìn)萬家、化解矛盾在基層”“人民調(diào)解化解重大復(fù)雜疑難矛盾糾紛專項(xiàng)攻堅(jiān)活動(dòng)”“大排查、大調(diào)解”等專項(xiàng)活動(dòng)，形成了市每半年排查一次，鎮(zhèn)街每季度排查一次，村居（社區(qū)）每月排查一次的民間糾紛排查制度。工作中涌現(xiàn)出了一大批優(yōu)秀的人民調(diào)解員，先后被國家、山東省、煙臺(tái)市表彰。

（三）人民調(diào)解組織的基本做法

近年來，萊州市在人民調(diào)解工作中，圍繞深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作，堅(jiān)持典型引路、以點(diǎn)帶面、整體推進(jìn)，做到哪里有人群，哪里就有調(diào)解組織，哪里有矛盾糾紛，哪里就有調(diào)解工作。重點(diǎn)圍繞三個(gè)方面：

1．認(rèn)真貫徹實(shí)施《人民調(diào)解法》。一是強(qiáng)化《人民調(diào)解法》的學(xué)習(xí)貫徹?！度嗣裾{(diào)解法》頒布實(shí)施后，萊州市采取以會(huì)代訓(xùn)的形式對(duì)1000多名調(diào)解主任進(jìn)行了集中培訓(xùn)。堅(jiān)持每年都組織全市人民調(diào)解員進(jìn)行再輪訓(xùn)，使廣大人民調(diào)解員掌握了《人民調(diào)解法》的立法精神和各項(xiàng)規(guī)定，提高了人民調(diào)解員隊(duì)伍依法履行崗位責(zé)任的能力水平。二是加強(qiáng)人民調(diào)解工作制度建設(shè)。健全了人民調(diào)解委員會(huì)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、社情民意分析、重大疑難糾紛集體討論報(bào)告、人民調(diào)解統(tǒng)計(jì)報(bào)送、人民調(diào)解卷宗歸檔等工作制度，依法規(guī)范了人民調(diào)解工作流程、人民調(diào)解協(xié)議書的制作和人民調(diào)解工作文書格式，實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解工作規(guī)范化、制度化。

2．加強(qiáng)人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。萊州市不斷加強(qiáng)鎮(zhèn)街、村居人民調(diào)解委員會(huì)的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，在此基礎(chǔ)上，積極發(fā)展企事業(yè)單位和行業(yè)性的人民調(diào)解委員會(huì)建設(shè)，形成了覆蓋全市城鄉(xiāng)、運(yùn)行高效的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。在工作中，抓住社會(huì)矛盾熱點(diǎn)問題，注重創(chuàng)新工作模式，不斷加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)。2010年5月成立并成功運(yùn)行了道路交通事故糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，聘任了4名業(yè)務(wù)素質(zhì)高、為人公道正派的律師擔(dān)任專職調(diào)解員常年輪流坐班。在調(diào)委會(huì)設(shè)立了法律援助工作站，指派專人負(fù)責(zé)交通事故方面的法律援助工作，將人民調(diào)解與司法處理有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)了行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的開展。2012年，萊州市投資50余萬元修建了面積達(dá)800平方米，集醫(yī)療糾紛、勞資糾紛、物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)和法律服務(wù)等職能于一體的專業(yè)調(diào)處中心。司法、衛(wèi)生、勞動(dòng)、房管、公安等相關(guān)部門密切配合，抽調(diào)了人品好、業(yè)務(wù)精、懂法律、會(huì)調(diào)解的人員組建了三個(gè)調(diào)委會(huì)。調(diào)處中心對(duì)進(jìn)駐的調(diào)解人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，持證上崗。明確各項(xiàng)工作流程和工作標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)調(diào)解案件實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一收案、統(tǒng)一檔案管理。2015年，萊州市司法局與法院溝通協(xié)調(diào)后，在法院立案庭設(shè)立訴前調(diào)委會(huì)，同時(shí)在各法庭也逐個(gè)建立起調(diào)委會(huì)，有效地解決了疑難、復(fù)雜和社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)糾紛，緩解了法院的審判壓力。

3．強(qiáng)化矛盾糾紛排查調(diào)處。萊州市每年都要組織基層調(diào)解組織開展不定期矛盾糾紛排查調(diào)處活動(dòng)，在扎實(shí)做好婚姻家庭、相鄰關(guān)系、損害賠償?shù)瘸Ｒ娦?、多發(fā)性矛盾糾紛調(diào)解工作的同時(shí)，重點(diǎn)排查調(diào)處征地拆遷、醫(yī)療、交通事故、勞動(dòng)爭(zhēng)議、物業(yè)管理、山林土地承包等領(lǐng)域的矛盾糾紛。對(duì)排查出的矛盾糾紛調(diào)解率要達(dá)到100%，調(diào)解成功要到98%以上，易激化矛盾糾紛防控率要達(dá)到95%，收到了較好的效果。

（四）人民調(diào)解工作作用日益顯現(xiàn)

近幾年，萊州市人民調(diào)解工作服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效顯著，各級(jí)人民調(diào)解組織圍繞當(dāng)?shù)攸h委政府中心工作和人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題作了大量工作,受到了黨委政府和人民群眾好評(píng),人民調(diào)解作為維穩(wěn)“第一道防線”作用明顯。道路交通事故糾紛人民調(diào)解委員會(huì)成立以來，已成功解答群眾來人來電咨詢5168件，調(diào)處并達(dá)成調(diào)解協(xié)議書597份，為交通事故受害人挽回經(jīng)濟(jì)損失740余萬元，為當(dāng)事人節(jié)約訴訟成本159萬元。調(diào)處中心自成立以來，先后調(diào)解糾紛800多件，沒有發(fā)生一起當(dāng)事人毀約事件，自動(dòng)履行率100%，群眾滿意率100%，取得了“群眾滿意、行業(yè)滿意、市委滿意”的優(yōu)異成績。

二、煙臺(tái)市人民調(diào)解工作好的做法和經(jīng)驗(yàn)

（一）全面深化“法德共進(jìn)”活動(dòng)，為人民調(diào)解工作打下良好基礎(chǔ)

近幾年，煙臺(tái)市司法局積極開展“法德共進(jìn)”活動(dòng)，將法德教育融入到人們點(diǎn)滴生活中，預(yù)防了糾紛的發(fā)生，為人民調(diào)解工作打下良好群眾基礎(chǔ)。調(diào)研組實(shí)地考察了萊州市程郭鎮(zhèn)東坊北村，該村被司法部、民政部授予“全國民主法治示范村”稱號(hào)。走進(jìn)該村，一塊塊樸實(shí)真摯的宣傳標(biāo)牌、一幅幅生動(dòng)形象的法治宣傳畫涵蓋了常用法律法規(guī)、公民道德規(guī)范、社會(huì)主義核心價(jià)值觀等與村民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的各項(xiàng)法德內(nèi)容，法治格言和道德警句宣傳標(biāo)牌隨處可見，法德宣傳氛圍非常濃厚。該村在村兩委辦公地點(diǎn)設(shè)立專門法德促進(jìn)會(huì)辦公室、人民調(diào)解員辦公室，在辦公室外墻上，調(diào)解規(guī)定、村規(guī)民約、法德促進(jìn)會(huì)組織機(jī)構(gòu)及功能均明確公示。據(jù)該村支部書記介紹，法德促進(jìn)會(huì)由村內(nèi)德高望重的退休干部及道德典范組建而成，共促會(huì)的主要職責(zé)是利用各種平臺(tái)開展法德教育宣講、矛盾糾紛調(diào)處評(píng)議、現(xiàn)代文明行為指引、社會(huì)道德行為監(jiān)督等工作。該村還組織開展了法德模范評(píng)選活動(dòng)，將評(píng)選結(jié)果及其介紹張貼于村文化廣場(chǎng)，以起到模范示范作用。我們還進(jìn)一步了解到，在該村文化廣場(chǎng)，基本每天晚上都會(huì)有電影、教育短片放映，該村還經(jīng)常邀請(qǐng)專家律師授課，普及法德教育。通過上述方式，村民法律素養(yǎng)和道德水平不斷提高，近幾年該村無刑事案件發(fā)生，民事糾紛也越來越少。據(jù)煙臺(tái)市司法局副局長李善連介紹，煙臺(tái)全市已經(jīng)有2498個(gè)村居、739個(gè)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位正式開展了形式多樣的“法德共進(jìn)”活動(dòng)，下一步，將逐步實(shí)現(xiàn)在機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)村、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)“法德講堂”的全覆蓋。可以說，煙臺(tái)市近幾年開展的“法德共進(jìn)”活動(dòng)，為人民調(diào)解工作打下了良好法治基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)。

（二）啟動(dòng)“千員聯(lián)調(diào)”工程，完善糾紛多元化解決機(jī)制

萊州市成立“千員聯(lián)調(diào)”工程領(lǐng)導(dǎo)小組，制定下發(fā)了《關(guān)于開展“千員聯(lián)調(diào)”工程實(shí)施意見》，探索實(shí)施在全市村居聘任千名特邀調(diào)解員參與矛盾糾紛、民事訴訟調(diào)解，萊州市司法局具體負(fù)責(zé)對(duì)特邀調(diào)解員進(jìn)行篩選。原則上每個(gè)村居選聘一名作風(fēng)正派、群眾信任、調(diào)解能力強(qiáng)、熱愛調(diào)解工作的人員擔(dān)任特邀調(diào)解員。平時(shí)，特邀調(diào)解員集中化解所處村居矛盾糾紛；在法院審理婚姻家庭、鄰里關(guān)系、民間借貸等民事案件過程中，承辦人員邀請(qǐng)與原被告同住一個(gè)鎮(zhèn)街、村居的特邀調(diào)解員參與調(diào)解，充分發(fā)揮他們貼近基層群眾、了解社情民意的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)矛盾糾紛化解。在調(diào)研過程中，萊州市訴前人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解員沙守芳給我們講解了調(diào)解策略和工作方法。沙守芳從事基層人民調(diào)解工作30多年，具有豐富的調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)，她溝通耐心細(xì)致，調(diào)解入情入理，方式靈活多樣。近年來，她獨(dú)立和參與處理的各類矛盾糾紛1300多起，處理重大矛盾糾紛近30起，防止群體性事件10多起。實(shí)施“千員聯(lián)調(diào)”工程，既是完善多元化糾紛解決機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要，也是順應(yīng)民意，妥善解決基層群眾糾紛的重要保障，對(duì)于緩解審判壓力，及時(shí)有效辦理案件，提升司法公信力具有重要意義。

（三）創(chuàng)新機(jī)制，醫(yī)療糾紛調(diào)解工作亮點(diǎn)突出

萊州市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)成立于2012年，成立以來，共接受醫(yī)療糾紛咨詢1000人次，受理醫(yī)療糾紛300多件，對(duì)構(gòu)成醫(yī)療損害的立案調(diào)處案件256起，除個(gè)別糾紛通過訴訟途徑解決外，調(diào)解成功率達(dá)95%以上，無一案例反悔。萊州市醫(yī)調(diào)委成立之前，該市在2008-2012年間共發(fā)生醫(yī)療糾紛362起，其中28起發(fā)生嚴(yán)重醫(yī)鬧，因醫(yī)療糾紛而引發(fā)的辱罵威脅甚至傷害醫(yī)務(wù)人員、在醫(yī)院內(nèi)設(shè)靈堂擺花圈、圍堵打砸醫(yī)院等事件頻發(fā)高發(fā)。萊州市醫(yī)調(diào)委成立之后，醫(yī)療糾紛得到妥善解決，工作成效明顯。調(diào)研團(tuán)現(xiàn)場(chǎng)觀摩了一場(chǎng)醫(yī)療糾紛調(diào)解，在萊州市醫(yī)調(diào)委主任王金東的主持下，醫(yī)患雙方對(duì)診療事實(shí)、診療過程進(jìn)行質(zhì)證。雙方當(dāng)事人在調(diào)解過程中雖然針鋒相對(duì)，但語言均保持冷靜，限于就事實(shí)的爭(zhēng)執(zhí)。據(jù)王金東主任介紹，該例調(diào)解案件患者家屬素質(zhì)較高，調(diào)解過程較為順利，但在日常調(diào)解中也會(huì)出現(xiàn)個(gè)別當(dāng)事人情緒極端不理智甚至作出過激行為，這也解答了我們剛進(jìn)入調(diào)解室發(fā)現(xiàn)窗戶均不能打開且窗戶外面有護(hù)欄的困惑。據(jù)煙臺(tái)市司法局副局長李善連介紹，煙臺(tái)市全市范圍內(nèi)醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會(huì)工作開展情況大致與萊州市相仿。醫(yī)療糾紛人民調(diào)解制度以中立、專業(yè)、高效為核心內(nèi)涵，有效修補(bǔ)了醫(yī)療糾紛中行政處理與司法解決體制模式的缺陷。

在醫(yī)療糾紛解決上，煙臺(tái)市還引入了調(diào)保對(duì)接機(jī)制，目前煙臺(tái)全市轄區(qū)范圍內(nèi)200多家公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)與醫(yī)調(diào)委都建立了調(diào)保對(duì)接機(jī)制，私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)參與積極性也很高。醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)按照保本微利、動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則確定保險(xiǎn)費(fèi)率，保險(xiǎn)到期續(xù)保時(shí)，保險(xiǎn)費(fèi)將根據(jù)上年度保險(xiǎn)賠付情況進(jìn)行合理調(diào)整。引入保險(xiǎn)中介、成立保險(xiǎn)共同體及索賠額在15萬元以下的醫(yī)療糾紛免鑒定是煙臺(tái)市醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)的三大亮點(diǎn)。引入保險(xiǎn)中介是因?yàn)樗麄兏煜めt(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)，能考慮到醫(yī)療機(jī)構(gòu)的接受程度，也能照顧到保險(xiǎn)公司的利益，目前，山東省通興保險(xiǎn)代理有限公司作為保險(xiǎn)中介負(fù)責(zé)煙臺(tái)全市醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督工作。4家保險(xiǎn)公司成立保險(xiǎn)共保體，可以規(guī)避運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。醫(yī)調(diào)委成立醫(yī)療糾紛專家咨詢委員會(huì)，索賠額在15萬元以下的醫(yī)療糾紛可由專家委員會(huì)對(duì)醫(yī)療糾紛進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，靈活便捷的專家評(píng)估制度代替復(fù)雜漫長的醫(yī)療事故鑒定制度，使工作效率得到極大提高。

三、人民調(diào)解工作存在的困難和問題

調(diào)研團(tuán)深入了解了萊州市人民調(diào)解組織建設(shè)、人民調(diào)解員選任、培訓(xùn)等相關(guān)問題，從這幾個(gè)方面來看，基層人民調(diào)解工作取得了長足的進(jìn)步，各項(xiàng)制度基本建立，運(yùn)轉(zhuǎn)良好。但在調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)了一些薄弱環(huán)節(jié)，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）人民調(diào)解工作的難度日益增大

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的變化。在基層社區(qū)和農(nóng)村，人倫、法律、政策是約束個(gè)體行為的主要準(zhǔn)則，但三者在解決糾紛上的作用比例產(chǎn)生了傾斜，以前調(diào)解所依據(jù)的習(xí)慣、道德等基礎(chǔ)，在價(jià)值多元化的現(xiàn)代社會(huì)中，已經(jīng)難以獲得糾紛各當(dāng)事方的理解與認(rèn)同。與此同時(shí)，隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，糾紛的類型、規(guī)模也發(fā)生了很大變化。人民調(diào)解的范圍也從家庭瑣事、鄰里糾紛等常見性糾紛擴(kuò)展到拆遷安置、遺產(chǎn)繼承、醫(yī)療糾紛等方面，新生類型糾紛往往涉及較大利益，對(duì)法律專業(yè)知識(shí)要求更高，給人民調(diào)解工作帶來更大挑戰(zhàn)。

（二）人民調(diào)解組織工作人員不足，調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

目前，萊州市負(fù)責(zé)鎮(zhèn)街人民調(diào)解工作的司法所（調(diào)解委員會(huì)）平均只有1.76名工作人員，他們不但要承擔(dān)組織開展鎮(zhèn)、村兩級(jí)調(diào)解工作，還要承擔(dān)普法宣傳、社區(qū)矯正等工作任務(wù)，有的還被要求參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府中心工作，以及鎮(zhèn)街的包村工作，工作壓力十分大。全市3237名調(diào)解員中，只有83名專職人員，很不適應(yīng)人民調(diào)解工作的實(shí)際需要。此外，人民調(diào)解員隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化水平較低。人民調(diào)解隊(duì)伍不夠穩(wěn)定，人員結(jié)構(gòu)不夠合理，年齡老化，文化水平低。部分專職調(diào)解員系退休返聘人員，存在年齡偏大、精力有限的弊端。萊州市3237名調(diào)解員中，高中以上文化為1968人，占總數(shù)的60.8%，初中以下文化為1269人，占總數(shù)的39.2%，其中60歲以上的有1650人，占總數(shù)的51%，年齡偏大，文化程度偏低，大部分調(diào)解員缺乏法律專業(yè)知識(shí)，個(gè)人能力水平與工作需求脫節(jié)。村級(jí)調(diào)解組織成員多為村委干部兼任，三年一次的村委會(huì)換屆，給調(diào)解員隊(duì)伍的穩(wěn)定帶來沖擊，致使一些調(diào)解員思想不穩(wěn)定，工作只是應(yīng)付了事。調(diào)解工作只限于傳統(tǒng)的調(diào)解方式，對(duì)一些錯(cuò)綜復(fù)雜的新型糾紛缺乏探索研究和應(yīng)變能力，加之人員流動(dòng)和調(diào)整較頻繁，導(dǎo)致整個(gè)隊(duì)伍不穩(wěn)定，工作積極性不高，調(diào)解工作不能形成經(jīng)驗(yàn)。

（三）人民調(diào)解協(xié)議規(guī)范化有待進(jìn)一步提高，調(diào)解案件數(shù)量統(tǒng)計(jì)不完整

在調(diào)解工作中，仍存在調(diào)解程序不規(guī)范、調(diào)解協(xié)議書制作不規(guī)范、調(diào)解檔案不健全等情況，文書卷宗的規(guī)范化管理有待進(jìn)一步提高，在一定程度上影響人民調(diào)解的社會(huì)公信力，造成調(diào)解權(quán)威下降以及群眾信任缺失。從調(diào)研團(tuán)調(diào)研的情況來看，萊州市人民調(diào)解組織年人均調(diào)解案件數(shù)量較低，特別是村（居）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)解員，年人均調(diào)解案件只有幾件。我們?cè)谏钊虢涣髁私夂蟀l(fā)現(xiàn)，調(diào)解案件數(shù)量低的原因一方面是因?yàn)樵撌衅辗üぷ鏖_展有力，基層矛盾糾紛數(shù)量大量減少。另一方面則是由于調(diào)解案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不完整，大量調(diào)解結(jié)案案件沒有記錄在案，這直接導(dǎo)致了從表面數(shù)據(jù)上顯示人均調(diào)解案件數(shù)量偏低。

（四）調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)不能完全得到保障，運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)短缺

人民調(diào)解工作缺乏專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障，萊州市1059個(gè)調(diào)解組織和3237名調(diào)解人員無專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解補(bǔ)貼。作為政府指導(dǎo)部門的司法行政部門每年僅有5萬元的人民調(diào)解工作指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)，無法保證人民調(diào)解工作的正常支出。經(jīng)費(fèi)的匱乏，使得調(diào)委會(huì)開展調(diào)解工作、提高調(diào)解水平受到一定影響。從現(xiàn)實(shí)情況看，目前的經(jīng)費(fèi)保障情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新時(shí)期人民調(diào)解工作的健康發(fā)展，單單依靠調(diào)解員的熱情，很難留住調(diào)解能手。經(jīng)費(fèi)保障問題已經(jīng)成為嚴(yán)重制約人民調(diào)解健康發(fā)展的重要因素。專職調(diào)解員待遇較低。大多數(shù)專職調(diào)解員待遇低于社會(huì)工作者標(biāo)準(zhǔn)，雖由各級(jí)財(cái)政給予了相應(yīng)保障，其待遇與承擔(dān)的繁雜的調(diào)解工作和任務(wù)不相匹配。在招遠(yuǎn)市醫(yī)調(diào)委調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，兩名剛畢業(yè)的從事人民調(diào)解員工作的大學(xué)生，工作勤奮敬業(yè)，但工資每月只有1800元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)氐墓べY水平。專職調(diào)解員職業(yè)發(fā)展空間較小、待遇過低會(huì)導(dǎo)致有專業(yè)能力、業(yè)務(wù)水平的中青年人不愿意從事人民調(diào)解工作，也會(huì)導(dǎo)致調(diào)解員對(duì)自身的職業(yè)認(rèn)同感、光榮感缺乏。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人民調(diào)解工作的建議和對(duì)策

針對(duì)人民調(diào)解工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，我們應(yīng)當(dāng)站在全面推進(jìn)依法治國、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的高度，牢固樹立重視基層、服務(wù)基層、發(fā)展基層的思想，創(chuàng)新理念，主動(dòng)作為，以切實(shí)可行的措施推動(dòng)人民調(diào)解工作科學(xué)發(fā)展。

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)司法所建設(shè)，提升指導(dǎo)人民調(diào)解工作水平

司法所是司法行政部門指導(dǎo)人民調(diào)解工作的重要前沿，要認(rèn)真貫徹落實(shí)司法部關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)的意見，積極爭(zhēng)取黨委政府和有關(guān)部門的重視支持，按照司法部關(guān)于“機(jī)構(gòu)獨(dú)立、編制單列、職能強(qiáng)化、管理規(guī)范”的要求，鞏固和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)取得的成果。協(xié)調(diào)組織部門按照中央“兩所一庭”建設(shè)要求，明確司法所長職級(jí)待遇。要進(jìn)一步加大工作力度、健全組織機(jī)構(gòu)、充實(shí)人員力量，全面提升司法所履職能力和水平，加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)日常工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。要進(jìn)一步規(guī)范人民調(diào)解委員會(huì)的業(yè)務(wù)臺(tái)帳、調(diào)解文書和工作檔案，督促建立和落實(shí)人民調(diào)解矛盾糾紛排查調(diào)處各項(xiàng)制度，形成化解矛盾糾紛長效機(jī)制。

（二）大力加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)

推進(jìn)人民調(diào)解員的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，是完善人民調(diào)解工作必須重視的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。人民調(diào)解員的專業(yè)化、職業(yè)化，就是將人民調(diào)解員當(dāng)作一種專門的職業(yè)，使從業(yè)人員具備應(yīng)有的業(yè)務(wù)素質(zhì)，能夠得到與這一職業(yè)的工作量和社會(huì)貢獻(xiàn)相適應(yīng)的報(bào)酬，并按照這一職業(yè)的內(nèi)在規(guī)律和職業(yè)規(guī)范進(jìn)行活動(dòng)。我國臺(tái)灣地區(qū)在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例”第3條中規(guī)定：“調(diào)解委員由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市長遴選鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市具有法律文書或其他專業(yè)知識(shí)及信望素孚之公正人士，提出雙倍人數(shù)后，將姓名、學(xué)歷及經(jīng)歷等資料，分別函請(qǐng)地方法院或其分院及地方法院或其分院檢察署共同審查，遴選符合資格之規(guī)定名額，報(bào)系政府后聘任。”下一步，建議由司法行政部門建立統(tǒng)一的調(diào)解員職業(yè)準(zhǔn)入條件，遴選高水平人民調(diào)解員，并逐步提高遴選質(zhì)量，實(shí)行嚴(yán)格的管理模式。在加強(qiáng)人民調(diào)解員職業(yè)化、專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解的社會(huì)化，從離退休法官、檢察官、公務(wù)員、教師以及村（社區(qū)）法律顧問中，聘用特聘調(diào)解員或調(diào)解工作志愿者，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，形成工作合力。

加強(qiáng)調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高法律素質(zhì)。域外許多國家、地區(qū)均對(duì)人民調(diào)解員任職培訓(xùn)進(jìn)行了規(guī)定，有的國家還單獨(dú)出臺(tái)了相關(guān)規(guī)則，如奧地利的《民事案件調(diào)解員訓(xùn)練規(guī)則》。要把好人民調(diào)解員入口關(guān)，搞好新任人民調(diào)解員任前培訓(xùn)。多形式搞好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在對(duì)人民調(diào)解員隊(duì)伍摸底的基礎(chǔ)上，研發(fā)設(shè)計(jì)貼合工作實(shí)際、注重提質(zhì)增效的調(diào)解培訓(xùn)課程，制定出不同層次、不同類別隊(duì)伍的教育培訓(xùn)規(guī)劃，采取市、鎮(zhèn)相結(jié)合、分級(jí)分層培訓(xùn)的方式，加強(qiáng)人民調(diào)解員的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，擴(kuò)大人民調(diào)解工作覆蓋面

加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)是黨的十八屆四中全會(huì)明確提出的重要任務(wù)，也是我們這次調(diào)研的主題。伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，專業(yè)領(lǐng)域的矛盾多發(fā)。下一步，要認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于推進(jìn)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》，在物業(yè)管理、勞動(dòng)爭(zhēng)議、醫(yī)患、交通事故調(diào)解委員會(huì)的基礎(chǔ)上，逐步將人民調(diào)解機(jī)制引入消費(fèi)、校園、旅游等糾紛領(lǐng)域，建立新型人民調(diào)解委員會(huì)，進(jìn)一步擴(kuò)大人民調(diào)解工作覆蓋面。在專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)上，建議因地制宜，根據(jù)地域特色、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、地區(qū)人員組成特點(diǎn)等因素，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上成立各類特色人民調(diào)解組織。

調(diào)研期間，恰逢山東省出臺(tái)了《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》（以下簡稱《條例》），這是國內(nèi)第一部關(guān)于糾紛多元化解地方性法規(guī)?！稐l例》第44條規(guī)定：“行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)、支持成立本領(lǐng)域的行業(yè)性調(diào)解組織。鼓勵(lì)有條件的商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、民辦非企業(yè)單位、民事商事仲裁機(jī)構(gòu)等設(shè)立商事調(diào)解組織?！睉?yīng)以《條例》的出臺(tái)為契機(jī)，促進(jìn)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)。以煙臺(tái)市為例，煙臺(tái)市為旅游城市、沿海城市，可以考慮建立漁船民糾紛人民調(diào)解委員會(huì)與水上流動(dòng)調(diào)解室，主要調(diào)處發(fā)生在管轄區(qū)域內(nèi)的漁民、船民之間，以及漁民、船民與其他公民之間的矛盾糾紛。

（四）進(jìn)一步落實(shí)和加強(qiáng)人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障

貫徹落實(shí)《人民調(diào)解法》和中共中央、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》精神， 將各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，地方財(cái)政可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，適當(dāng)安排人民調(diào)解委員會(huì)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)。從機(jī)制上為人民調(diào)解的組織建設(shè)和工作健康發(fā)展奠定良好物質(zhì)基礎(chǔ)，增強(qiáng)人民調(diào)解員的工作積極性。下一步，建議在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上建立人民調(diào)解個(gè)案補(bǔ)貼制度，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，按照調(diào)解有效化解矛盾糾紛件數(shù)適當(dāng)補(bǔ)貼。國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體可以通過購買社會(huì)服務(wù)的方式，將合適的糾紛化解工作委托社會(huì)力量辦理，對(duì)社會(huì)組織設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)、公益性調(diào)解組織及人員給予適當(dāng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助和補(bǔ)貼。

（五）有效運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+開展人民調(diào)解工作

在我們調(diào)研過程中，招遠(yuǎn)市司法局蠶莊司法所探索的“農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理”模式引起大家關(guān)注，在網(wǎng)格化管理工作中，根據(jù)社區(qū)所轄范圍、人口數(shù)量等情況，將全鎮(zhèn)劃分為5個(gè)大網(wǎng)格，76個(gè)村級(jí)網(wǎng)格，982個(gè)小網(wǎng)格，這種網(wǎng)格化模式實(shí)現(xiàn)了“人、事、物、地、組織”五大要素?zé)o縫隙覆蓋，所有人員信息全部歸于網(wǎng)格管理之內(nèi)，遇到矛盾糾紛時(shí)信息及時(shí)上傳，能夠及時(shí)作出預(yù)判。這是一種很好的探索“互聯(lián)網(wǎng)+人民調(diào)解”服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的模式。下一步，建議有條件的地方先運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+開展人民調(diào)解工作，鼓勵(lì)有條件的地方運(yùn)用信息化技術(shù)開展遠(yuǎn)程調(diào)解、QQ調(diào)解、微信調(diào)解、電視調(diào)解等，服務(wù)好矛盾糾紛當(dāng)事人，提高調(diào)解工作效率。

（見習(xí)編輯賀堃）