田　源，高宇涵

（1.中國政法大學(xué)“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，北京100088；2.山東省定陶縣人民法院，山東定陶274100）

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我國基層法院合議制運行中存在的問題及對策

田源1，高宇涵2

（1.中國政法大學(xué)“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，北京100088；2.山東省定陶縣人民法院，山東定陶274100）

摘要：合議制是我國的一項基本審判制度，但由于受司法體制等諸多因素的影響與制約，合議制在基層審判實踐中存在“形合實獨”“合而不議”等諸多問題，司法功效沒能得到有效發(fā)揮。完善基層法院合議制，促進(jìn)合議制的優(yōu)化和審判質(zhì)效的全面提升，必須規(guī)范法院內(nèi)部管理與獨立審判之間的關(guān)系，改革案件承辦人制度，健全合議庭評議案件的程序機制。

關(guān)鍵詞：合議制；“形合實獨”；承辦人制度；人民陪審員制度

合議制作為我國的一項基本審判制度，是民主政治在司法領(lǐng)域的延伸，它滿足了社會公眾及訴訟當(dāng)事人對司法認(rèn)知及判斷的一般要求，亦有利于避免審判組織運行中出現(xiàn)的人為武斷和智慮上的缺失［1］。然而受到司法體制等諸多因素的影響，合議制一直沒有發(fā)揮其應(yīng)有的功效?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€五年改革綱要（2014-2018）》將“健全主審法官、合議庭辦案機制”以及“完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制”明確定為當(dāng)前法院改革的重點。找到我國基層法院合議制運行中存在的弊病，探求進(jìn)一步發(fā)揮合議制功能的現(xiàn)實路徑，具有重要的理論價值和實踐意義。筆者從S省D縣法院2013年至2015年審結(jié)的民事審判案件中隨機抽取了325件作為研究樣本，通過系統(tǒng)化地梳理與分析，從中找出了合議制運行過程中存在的阻滯因素，并提出了有針對性的建議。

一、我國基層法院合議制運行中存在的問題

1.“形合實獨”：承辦人一人的“獨角戲”。合議制的要旨在于由多名審判員組成審判庭對復(fù)雜疑難的案件進(jìn)行審理，但在司法實踐中卻經(jīng)常暴露出“形合實獨”的現(xiàn)實問題?！昂献h庭全體成員共同參與、集體決策，實際上卻是案件承辦人一人唱‘獨角戲’”［2］，并且承辦人的意見在案件的最終處理結(jié)果上起著決定性的作用。在調(diào)查的325件民事案件中，約有271件案件存在“形合實獨”的問題，占比為83.38%。承辦人幾乎包攬了絕大多數(shù)實質(zhì)性的審理活動，而其他合議庭成員由于沒有深入了解案情，往往依賴于承辦人的判斷，因此，承辦人的處理意見很容易成為定案意見。

2.合議庭評議流于形式。司法實踐中評議往往流于形式。第一，評議過程片面化。案件評議只圍繞承辦人的案件結(jié)論展開，并沒有深入討論案情，只是圍繞一些關(guān)鍵證據(jù)、主要事實和法律適用問題進(jìn)行簡單討論。第二，案件評議形式不正式，評議過程由承辦人一人主導(dǎo)。在抽樣調(diào)查的325件案件中，有134件案件的承辦人表示，由于合議庭成員業(yè)務(wù)繁忙，很少一起合議案子，大都是采用口頭形式征求合議庭其他成員的意見后就簽字定案，此類情況約占41.23%。有107件案件的承辦人表示，合議案件大都是在走形式，一般都是先起草裁判文書，再制作合議庭筆錄，由合議庭成員簽名后，按程序簽發(fā)，此類情況約占32.92%。基本合乎規(guī)范的合議案件僅有84件，僅占25.85%。第三，評議筆錄不規(guī)范。有的評議筆錄內(nèi)容隨意刪減、更改，有的甚至直接粘貼復(fù)制審理報告中的內(nèi)容。

3.人民陪審員陪而不審，參與度不高。人民陪審員制度自實施以來，“存在著嚴(yán)重的陪而不審現(xiàn)象，在局部地區(qū)甚至異化為事實上的獨任制”［3］。人民陪審員往往局限于“陪”，而忽略了“審”。案件審理過程中，由于人民陪審員在開庭前沒有查閱案卷材料，只是大概了解案情，并沒有形成自己的見解，再加上現(xiàn)實中大多數(shù)人民陪審員不可能達(dá)到職業(yè)法官所具備的業(yè)務(wù)技能，只是坐在審判席上充當(dāng)合議庭成員，無法提高案件的參與度，使得人民陪審員制度起不到應(yīng)有的作用。至于人民陪審員依法享有的審判權(quán)，司法實踐中更是極少得到應(yīng)用。在抽樣的325件民事案件中，普通程序案件191件。其中，有人民陪審員參審的案件只有49件，參審率僅為25.65%。

4.合議庭人員的組成隨意性大。在審理案件時，最好能由對相關(guān)領(lǐng)域有一定了解的審判員組成合議庭來審理，這種合理搭配的要求，在現(xiàn)實中合議庭卻很難實現(xiàn)［4］。目前大多數(shù)情況下，一個案件中除承辦人外的合議庭的其他成員在開庭前處于不確定狀態(tài)，臨開庭前幾天，承辦人才臨時尋找有空閑的審判人員參加本次合議庭的開庭。有時，因遲遲找不到合適的審判人員，使得開庭日期一再推遲的現(xiàn)象在司法實踐中也是經(jīng)常發(fā)生的。為此，筆者對D縣法院一線辦案的58名現(xiàn)任法官作了口頭調(diào)查，有49名法官坦陳自己有過“被借”的經(jīng)歷，而且還不止一次，約占84.48%。司法實踐中，不僅合議庭成員的確定具有隨意性，更換合議庭成員的情況也時有發(fā)生。有的合議庭成員確定好之后，由于法官內(nèi)部調(diào)動或者外出辦案、培訓(xùn)等原因無法再繼續(xù)參加案件的審理，不得不臨時更換合議庭成員，在有些審理周期比較長的案件中，臨時更換合議庭成員的次數(shù)更多。

二、我國基層法院合議制運行中存在問題的原因分析

1.內(nèi)部操作機制不合理。從立法者的本意來看，合議制度的設(shè)計理念主要在“合”，合議制度的運行以及發(fā)揮作用的關(guān)鍵也在于“合”。但在具體的配套措施及其實踐運行中，合議庭成員尤其是非主審法官的職責(zé)、分工不清，難以落實，造成合議庭審理案件形“合”實“獨”［5］。即便是實行審判長負(fù)責(zé)制，審判長也只是對案件審核把關(guān)而已。司法實踐中，主審法官包攬一切、一人辦案的情況大量存在，合議庭其他成員參與度不高，合議制度的效果不明顯，承辦人已經(jīng)成為事實上的主要責(zé)任主體。

2.司法資源配置不合理。我國現(xiàn)行的三大訴訟法規(guī)定，“獨任審判僅適用于簡單案件，并且只適用于基層法院，其他普通案件均應(yīng)組成合議庭”［6］。實踐中，案件適用獨任制還是合議制缺少嚴(yán)格、細(xì)密的法律依據(jù)，導(dǎo)致實踐中欠缺可操作性?！坝械暮唵伟讣M成合議庭審理，而復(fù)雜案件卻是獨任審判。該轉(zhuǎn)為合議庭沒轉(zhuǎn)，不該轉(zhuǎn)的反而轉(zhuǎn)了”［7］。2015年，D縣法院的民事一審案件結(jié)案數(shù)量由2013年的311件上升為2015年的714件，上漲了129.58%。與此同時，具有審判資格的民事法官的數(shù)量不增反降，先后有3人離職或轉(zhuǎn)崗，由2013年的27人降至2015年的24人，下降了11.11%。另外，由于經(jīng)費有限，D縣法院每個審判庭僅配有1名司法助理，審判人員還要負(fù)責(zé)保全、整卷等煩瑣工作，大部分法官都將主要精力用在自己承辦的案件上，對其他承辦人的案件參與度不深，基本上都是到了庭審環(huán)節(jié)才了解部分案情。D縣法院平均一個業(yè)務(wù)庭有3～4人，均設(shè)庭長1人，副庭長1～2人，庭長負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，實際辦案的可能只勉強組成一個合議庭。臨時到別的庭室去“抓壯丁”湊人開庭的情況，已經(jīng)成為常態(tài)。

3.人民陪審員制度未能有效發(fā)揮作用。人民陪審員制度的作用在我國基層法院沒有得到有效發(fā)揮，“陪而不審”、形同虛設(shè)的現(xiàn)象依然存在。第一，從法律層面上來說，關(guān)于人民陪審員制度的規(guī)定過于籠統(tǒng)，在實踐中操作起來有難度。第二，從人民陪審員自身素質(zhì)上講，現(xiàn)有的人民陪審員素質(zhì)參差不齊，有的業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠高，責(zé)任心不強，庭審駕馭能力弱，自身參與意識不強，在評議和表決過程中往往遵從法官的意志，案件評議中表決時隨聲附和，使合議變成了“合而不議”［8］。第三，長期以來，人民陪審員參加訴訟相關(guān)的一系列補助性制度缺失，如何支付他們的誤工費、差旅費、補助費等都無明確的規(guī)定，致使人民陪審員的權(quán)益難以得到有效保證，挫傷了他們參加法庭審判的積極性。

4.合議庭審判獨立性受約束。合議庭在審理案件的時候不受外界影響這一規(guī)定在司法實踐中很難完全落實。法院內(nèi)部有院長庭長簽字制度、審判委員會制度的影響和制約，在外部本級法院與上級法院是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，故“無法排除上級法院的影響，地方上又難免會受到權(quán)威部門等的干預(yù)，導(dǎo)致法律賦予的獨立審判權(quán)被分割與侵蝕，很多時候?qū)徖碚叻炊鴽]有判決權(quán)”［9］。因此，即便合議庭圍繞案件進(jìn)行了規(guī)范細(xì)致的合議，也會因為所作出的結(jié)論并非終局性結(jié)果，而喪失合議的價值意義。這種狀況不僅構(gòu)成了當(dāng)前合議制度的特點，同時也是“形合實獨”的重要原因。

三、完善我國基層法院合議制的對策

1.規(guī)范法院內(nèi)部管理與獨立審判之間的關(guān)系。“我國行政和審判的關(guān)系有著深厚的歷史淵源，審判獨立中糾纏著各種各樣的行政因素，突破制約審判獨立的行政困擾，理順法院內(nèi)部行政管理制度與審判制度的運作，才能確保合議制運行中避免行政化的烙印”［10］。第一，規(guī)范合議庭依法審判與院長、庭長監(jiān)督把關(guān)的關(guān)系。現(xiàn)有的法院裁判文書的簽發(fā)均實行的是院長、庭長簽字監(jiān)督把關(guān)制，帶有行政管理的色彩，削弱了合議庭的職能。這種監(jiān)督把關(guān)制是造成“審者不判、判者不審”局面的重要因素［11］。院長、庭長沒有參與具體案件的審理，對案件的了解僅限于合議庭的匯報，通過匯報了解所做出的判斷不能完全彰顯正義。要解決好合議庭與院長、庭長之間的監(jiān)督關(guān)系，應(yīng)注意以下幾個方面的問題。一是對案件審結(jié)后的情況進(jìn)行跟蹤，對當(dāng)事人和社會反映的問題進(jìn)行調(diào)研分析。二是實行判后復(fù)核制。由院長或庭長牽頭組成判后復(fù)核小組，對案件進(jìn)行判后復(fù)核，并將復(fù)核結(jié)果記錄入卷。復(fù)核采取按案件數(shù)量比例抽查的方式，如果發(fā)現(xiàn)存在問題的案件要按照規(guī)定程序追責(zé)。第二，規(guī)范合議庭與審判委員會的關(guān)系。審判委員會制度是我國特有的審判制度。審判委員會一般不參加案件的審理，只是聽取口頭匯報，但做出的決定卻具有巨大的權(quán)威性，因此審委會事實上是凌駕于合議庭之上的特殊“審判組織”，有學(xué)者認(rèn)為，“審委會對于中國基層法院的司法公正就整體來說是利大于弊”［12］。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善審判委員會的運作機制。一是根據(jù)實際情況設(shè)置不同專業(yè)的審委會。如民事、行政、刑事以及執(zhí)行工作審判委員會，使其真正具有“專家”會議的性質(zhì)，在“會診”特定類型案件時真正發(fā)揮集體討論與決策的功能［13］。二是審判委員會只負(fù)責(zé)對法律適用問題作出決定，而不對法律事實做出判斷。三是限定審判委員會的工作重點。將案件設(shè)定在那些新型社會關(guān)系的領(lǐng)域，以期通過審判委員會的研究討論發(fā)展法律，充分發(fā)揮司法的能動作用；四是從程序上限制審判委員會參與具體案件裁決，規(guī)定案件只有合議庭認(rèn)為必要并提請院長決定以后，才能提交審判委員會討論。

2.改革案件承辦人制度。隨著立案登記制的全面落實，“在當(dāng)前案件壓力增大與司法資源相對匱乏的矛盾下，承辦法官幾乎一人獨攬了全部的實質(zhì)性審判工作，其他合議庭成員一般在開庭后才開始介入案件，造成審判長、承辦人及合議庭其他成員掌握的案件決策信息不對等，從而影響了合議制整體功能的發(fā)揮”［14］。如何在發(fā)揮案件承辦人積極主動性的前提下，保證其他成員能夠全面介入案件，并且確保案件評議能夠得到充分展開，是目前合議制改革面臨的現(xiàn)實問題。第一，界定承辦人的產(chǎn)生辦法以及配置方式，按照立法者的原意，案件的承辦主體應(yīng)是合議庭，承辦人應(yīng)由合議庭產(chǎn)生，而不是由立案庭或其他案件分配機構(gòu)和人員指定。第二，應(yīng)該明確界定審判長、承辦人及其他合議庭成員的職責(zé)，特別是要明確審判長、承辦人的特有職責(zé)，這樣才能形成合力，調(diào)動集體積極性，以保證案件的審理過程和裁判結(jié)果充分反映集體智慧［15］。從我國司法改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，案件承辦人制度與合議制度在本質(zhì)上是不相融的，合議制審理案件時既要做出相應(yīng)的判斷，又要完成訴訟具體任務(wù)，而這部分工作主要是由承辦人來完成，隨著司法改革進(jìn)程的推進(jìn)，配備法官助理來為合議庭服務(wù)，明確合議庭成員的職責(zé)，使得合議庭從繁雜的訴訟事務(wù)中解脫出來，將是承辦人制度改革的一項重大舉措。

3.健全合議庭評議案件的程序機制。第一，細(xì)化“少數(shù)服從多數(shù)”的評議活動原則。司法實踐中，合議庭可能形成兩種以上的意見，例如對于民事案件中的賠償數(shù)額產(chǎn)生不同意見時，“建議借鑒我國臺灣地區(qū)《民事訴訟法》中‘各不達(dá)半數(shù)者，以最多額之意見順次算入次多額之意見，至達(dá)過半數(shù)為止’的規(guī)定”［16］。筆者認(rèn)為，以此來闡述“少數(shù)服從多數(shù)”原則的含義，并運用到更為廣泛的實踐層面。第二，公開評議結(jié)果。將合議庭成員的具體意見寫入判決書，使當(dāng)事人能夠更加清楚地看到整個案件判決的過程，明白是非公斷，心理上會更愿意接受判決結(jié)果。同時，對合議庭成員來講也會形成倒逼機制，迫使他們加強學(xué)習(xí)，不斷提高自己的法律素養(yǎng)及職業(yè)道德修養(yǎng)。

4.充分發(fā)揮人民陪審員在合議制中的作用。第一，明確職權(quán)制度，確保人民陪審員享有同等權(quán)利。從立法層面上明晰人民陪審員的責(zé)任、義務(wù)以及權(quán)限等內(nèi)容，并明確要求人民陪審員應(yīng)全程參與案件庭審。在合議庭評議時，人民陪審員必須獨立發(fā)表意見，案件涉及專業(yè)知識時，合議庭應(yīng)當(dāng)充分考慮和尊重專業(yè)人民陪審員的意見，如果法官與陪審員意見產(chǎn)生分歧，應(yīng)將不同的意見記錄入卷。從立法層面規(guī)定人民陪審員同樣有權(quán)將案件提請審判委員會討論決定，確保人民陪審員在履行審判職責(zé)期間充分發(fā)揮法律所賦予的審判權(quán)力，這也是解決“陪而不審”問題的關(guān)鍵所在。第二，完善保障機制，賦予人民陪審員職務(wù)豁免權(quán)?！盀榱四軌蜃屌銓弳T自由的行使職權(quán)，不受他人包括主審法官在內(nèi)的一些人的不當(dāng)影響”［17］，應(yīng)當(dāng)在制度建設(shè)上賦予人民陪審員職務(wù)豁免權(quán)，完善經(jīng)費、權(quán)利、退出、懲戒等保障機制，確保人民陪審員能認(rèn)真履行職責(zé)，使其在案件評議時能夠根據(jù)公平正義準(zhǔn)則和自己的良心對案件的是非曲直做出獨立自主的判斷。

合議制度改革作為我國司法改革的重點之一，并不是一個簡單的審判組織改革的問題，它關(guān)系到整個審判管理、人事等各方面的改革。在目前人民法院司法資源緊張、法官工作壓力大的背景下，需要積極探索使合議庭真正發(fā)揮作用、保證辦案質(zhì)量、提高審判效率的有效運行機制，才能有效破除阻滯合議制度功能發(fā)揮的現(xiàn)實因素，推動“努力讓人民群眾在每一起司法案件中都能感受到公平正義”目標(biāo)的實現(xiàn)。

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［責(zé)任編輯張彥華］

作者簡介：田源（1984—），男，山東菏澤人，中國政法大學(xué)“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心2015級博士生，山東政法學(xué)院法律碩士實踐導(dǎo)師；高宇涵（1983—），女，山東定陶人，山東省定陶縣人民法院法官。

收稿日期：2015-12-20

中圖分類號：D926.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-6701（2016）02-0069-04